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Controle de Contas, Transparência e Responsabilidade / Parcerias na Administração Pública. Introdução. O tema de “controle da Administração Pública” é, atualmente, um dos mais importantes nos debates contemporâneos.

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Controle de contas transpar ncia e responsabilidade parcerias na administra o p blica
Controle de Contas, Transparência e Responsabilidade / Parcerias na Administração Pública


Introdu o
Introdução Parcerias na Administração Pública

O tema de “controle da Administração Pública” é, atualmente, um dos mais importantes nos debates contemporâneos.

A compreensão adequada de suas tendências atuais pressupõe visão renovada da atividade administrativa, de seu escopo e de sua organização, principalmente em face da reforma do Estado, do processo de democratização e da constitucionalização dos direitos.

A disciplina será desenvolvida com base nessa perspectiva.


Introdu o1
Introdução Parcerias na Administração Pública

Para isso, o tema será estudado a partir dos seguintes pontos:

1. Importância do controle da Administração Pública

2. Controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais

3. Atividade de controle e federalismo

4. Visão Geral sobre os tipos de controle no Brasil

5. Controle Externo no Brasil


Introdu o2
Introdução Parcerias na Administração Pública

6. Tribunais de Contas: análise geral

7. Tribunal de Contas de Minas Gerais

8. Ministério Público de Contas

9. Estudo a respeito de Auditoria Governamental

10. Em quê precisamos evoluir?


Compreendendo o controle da administra o p blica
Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

1. Visão Geral sobre Controle

a) Noções Conceituais

- São ideias importantes para se compreender a noção de controle: fiscalização; acompanhamento, monitoramento, comparação, entre outras.

- Importante ter em mente que a noção de controle não se aplica apenas à Administração Pública, mas, igualmente, à iniciativa privada.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

Para a ciência da Administração, o controle é tido como uma das funções administrativas essenciais.

- Taylor e Fayol: compreendiam que o ciclo da administrativa alcançava o planejamento, organização, direção e controle.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Chiavenato: o controle monitora e avalia os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos. O controle compreende:

- fixação de metas;

- análise de desempenho;

- comparação de desempenho e metas

- ação corretiva


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Assim, controle é a função administrativa que fiscaliza, inspeciona, examina e acompanha ações gerenciais e administrativas, segundo certos critérios, para averiguar o cumprimento do determinado ou identificar desvios, visando corrigi-los, além de decidir acerca da regularidade dos atos praticados. Emite-se, pois, um juízo de valor.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b) Controle da Administração Pública

- Conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizar e de rever a atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder

- Não obstante isso, o conceito de controle antes discutido aplica-se igualmente aqui, com adaptações necessárias.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

c) Importância

- Em um regime jurídico que se pretende legítimo e democrático, as normas de atribuição de poder devem ser acompanhadas de modos de controle.

- Concepção gerencial ao invés de burocrática


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- A importância do controle vem sendo evidenciada tanto no âmbito público quanto no setor privado.

- Prova disso é o crescente número de auditorias e a relevância que vem sendo dada à governança corporativa e à transparência das entidades, o que, inclusive, é fator chave para captação de recursos no mercado.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

A atividade de controle permite:

- verificar a fidedignidade de informações e o respeito aos processos e normas de ação;

- avaliar a eficiência das medidas adotadas para se concretizar os fins visados pela organização;

- identificar acertos e falhas operacionais que demandam revisão de procedimentos e a definição de ações corretivas e o grau de urgência para sua adoção;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- preservar o patrimônio da instituição e garantir que ela não se desvie dos seus fins institucionais;

- garantir transparência na gestão operacional, de recursos e de ações;

- fortalecer a credibilidade institucional;

- identificar a necessidade de treinamento e qualificação de equipe técnica e operacional


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Honestidade acompanhada da eficiência

- Parâmetros de má gestão e de boa gestão da coisa pública

- Melhoria de procedimentos e avaliação de metodologias aplicadas


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Por tudo isso, atualmente, as entidades, sejam públicas ou privadas, não podem mais renunciar a uma adequada atividade de controle, sob pena de comprometer o alcance dos seus fins institucionais.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

d) Visão Histórica

- Não há consenso quanto ao início do reconhecimento da importância de controle;

- Contudo, é certo que em nenhum regime os governantes admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos necessários à sua finalidade.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Do ponto de vista da administração de empresas, a história de controle tem os seus contornos próprios, os quais não serão explorados nesse momento.

- Não se nega, no entanto, que entre eles haja entrelaçamento e influenciação recíproca ao longo do tempo.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Grécia

- Havia espécie de “Corte de Contas”, composta por dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e todos que giravam com recursos públicos.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Aristóteles defendeu em “Política” a necessidade de prestação de contas por aqueles que gerissem recursos públicos e a punição daqueles que os malversassem.

- Roma

- Atribui-se aos romanos a criação da auditoria, ou seja, aquele que ouve.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- A ideia de uma Corte de Contas, no entanto, pode ser localizada no final da Idade Média, em países com a Inglaterra, França e Espanha.

- Exchequer – Inglaterra – Sec. XII

- Tribunal de Cuentas – Espanha – Sec. XV


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Revolução Francesa

- A rigor, apenas com a adoção da teoria da separação de poderes é que se pode falar na adoção de controle externo.

- Diz-se externo o controle realizado por outro Poder, de forma independente, em relação àquele do qual emanou o ato a ser controlado.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Pode-se afirmar que a organização do primeiro Tribunal de Contas, com as feições atuais, foi levado a cabo por Napoleão Bonaparte, com o Decreto Imperial de 28/09/1807, ao reorganizar a CoursdesComptes.

- Desde então, assiste-se à consagração da importância do controle e as melhores formas de o exercer.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

Pelo exposto, o que se observa é que a ideia de controle se torna fundamental e uma parceira indissociável da noção de gestão.

Adiante retomaremos o tema para discutir as formas que esse controle é desenvolvido na Administração Pública brasileira.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

2. Administração Pública

a) Aspectos Conceituais

- Sentidos Objetivo e Subjetivo

- Conceito

b) Elementos fundamentais da noção de gestão/administração


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Pessoas

- Bens

- Estrutura

- Interesses

- Finalidades e Metas

- Processos e Projetos

- Marco regulatório

- Recursos

- Prazos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

A depender da maneira como esses elementos se interagem e qual a importância que é destacada a cada um deles, é possível se identificar tipos de Administração.

A compreensão dos tipos de Administração é fundamental para se entender a importância e a forma de se conduzir o controle sobre ela.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b) Tipos de Administração Pública

b.1) Administração Patrimonialista

- Centralização do poder na mãos de poucos;

- Viés autoritário;

- Apropriação privada de recursos, de cargos e de patrimônio públicos;

- Confusão entre as esferas pública e privada;

- Ausência de preocupação com o interesse público;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Ausência de preocupação com eficiência e resultados das ações;

- Administração marcada por corrupção, nepotismo, imoralidade e desvio de finalidade da gestão pública

- Exemplos históricos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.2) Administração Burocrática

- Primeira metade do século XX;

- Centralização da preocupação na racionalidade administrativa, baseada no cumprimento integral de leis e de procedimentos, como forma de combater o patrimonialismo.

- Substituição da preponderância de interesses privados pelo respeito aos procedimentos e regras de ação.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Foco no respeito aos procedimentos e concentração das preocupação com os meios em detrimento dos fins;

- Formalidades essenciais para a prática de atos e para a realização de atividades

- A forma como um fim em si mesmo

- Exemplos históricos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.3) Administração Gerencial

- Discussões a partir da segunda metade do século XX;

- Contexto histórico: mudanças econômicas, políticas, sociais e avanços tencológicos. Discussão em torno da internacionalização e questionamentos dos fins do Estado;

- Mudança do foco e do enfoque da atividade administrativa;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Modelo baseado na eficiência, na redução do custo da estrutura administrativa e no aumento da qualidade dos serviços públicos;

- Preocupação com resultados, com adequada gestão de patrimônio e de receitas;

- Moralidade administrativa e otimização de resultados.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

c) Análise da importância de cada tipo de Administração

d) Administração Pública Brasileira

- Qual tipo de Administração se aplica à Administração Pública brasileira?


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

e) Controle nos diversos tipo de Administração

e.1) Controle na Administração Patrimonial

e.2) Controle na Administração Burocrática

e.3) Controle na Administração Gerencial


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

Para adequada compreensão do controle da Administração Pública, ainda se deve estudar

- A relação entre controle da Administração Pública e o Federalismo;

- A relação entre controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais e Ordem Democrática;

- Visão geral dos mecanismos de controle da Administração Pública no Brasil


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

4. Controle da Administração Pública e Federalismo

a) Federalismo

a.1) Ideia

a.2) História

a.3) Características

- Elementos disjuntivos

- Elementos integrativos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

a.4) Federalismo no Brasil

b) Importância de se estudar o federalismo para o exercício do controle da Administração Pública


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

5. Controle da Administração Pública e Direitos e garantias fundamentais

a) Constitucionalização dos direitos

b) A centralidade dos direitos e garantias fundamentais na ordem jurídica brasileira


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

c) Direitos e garantias fundamentais

c.1) Sentido

c.2) História e conquistas

c.3) Importância

d) O controle da Administração Pública e o respeito aos direitos e garantias fundamentais


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

6. Sistemática de Controle da Administração Pública

a) Objeto de estudo

- Compreender os instrumentos e as formas de se exercer o controle na Administração Pública brasileira


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b) Tipos de controle

b.1) Quanto à natureza do controlador

- Legislativo

- Judicial

- Administrativo


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.2) Quanto à extensão do controle

- Controle interno: exercido por órgãos de um Poder sobre condutas administrativas produzidas dentro de sua esfera

- Controle externo: o órgão fiscalizador se situa em Administração diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

Quanto ao controle externo, ainda se pode dizer que é uma exigência e condição do regime democrático, devendo se capacitar cada vez mais e converter-se em instrumento de cidadania.

Tem por objeto atos administrativo emanados pelos outros Poderes


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Sistemas de controle externo

- Auditorias Gerais

- Cortes de Contas

- Pontos comuns

- órgãos integrados ao aparelho do Estado, em geral com previsão constitucional;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- órgãos com elevado grau de independência e de autonomia, mesmo nas hipóteses em que há vínculo com o Poder Legislativo;

- vínculo com Poder Legislativo;

- atuam no controle externo;

- normalmente, suas decisões não se encontram sujeitas à revisão por outro órgão ou instância;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Sistema de Auditoria-Geral (ou Controladoria-Geral)

- Normalmente, controle de caráter opinativo ou consultivo, sem dispor de poderes “jurisdicionais” ou coercitivos;

- Manifestações em forma de pareceres ou recomendações subscritos monocraticamente pelo Auditor ou Controlador-Geral;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Auditor ou Controlador-Geral: nomeado pelo Parlamento, com mandato previamente fixado.

- Exemplos: National Audite Office (Reino Unido); GovernmentAccountabilitty Office (EUA); Office ofthe Auditor General (Canadá)


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Sistema de Tribunal (ou Corte) de Contas

- Caracteriza-se pelo caráter colegiado de suas decisões e pelo poder coercitivo de impor sanções.

- Em razão de tais características, torna-se necessária a ênfase no processo, com procedimentos de fiscalização com maior rigor e respeito a direitos fundamentais.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Procura-se conferir maior estabilidade aos membros dos Tribunais de Contas, seja com mandatos fixos que ultrapassem legislatura (Espanha) ou mesmo com o reconhecimento da vitaliciedade.

- Exemplos: França, Brasil, Itália, Bélgica, entre outros.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.3) Quanto à natureza do controle

- Controle de legalidade: Faz uma análise do respeito dos atos praticados tendo em vista a ordem normativa

- Controle de mérito: Analisa-se a conveniência e oportunidade da prática do ato. Discutir a polêmica envolvendo o controle do mérito do ato administrativo.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.4) Quanto ao âmbito da Administração

- Controle por subordinação: é o exercido por meio dos vários patamares da hierarquia administrativa dentro da mesma Administração

- Controle por vinculação: o poder de fiscalização e de revisão é atribuído a uma pessoa e se exerce sobre os atos praticados por atos diversos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.5) Quanto à oportunidade

- Controle prévio

- Controle concomitante

- Controle posterior


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

b.6) Quanto à iniciativa

- Controle de ofício: é o executado pela própria Administração no regular exercício de suas funções

- Controle provocado: é aquele provado por terceiro. Ver o direito de petição e discutir que ele não se confunde com direito de protocolo.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

c) Controle Administrativo

c.1) Sentido: exercido pelos poderes por seus órgãos internos

c.2) Objetivos

- Confirmação

- Correção

- Alteração


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

c.3) Meios de controles

- Supervisão Ministerial

- Hierarquia orgânica

- Direito de petição

- Outros instrumentos legais

c.4) Processo Administrativo


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

d) Controle judicial

d.1) Sentido

- É o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos praticados por qualquer esfera do Poder.

d.2) Importância


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

d.3) Sistemas de controle

- Contencioso administrativo

- Unidade de jurisdição

- Brasil


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

d.4) Atos sob controle especial

- Atos políticos: A discussão reside na possibilidade de o Judiciário exercer seu controle sobre os critérios governamentais que conduzem à edição dos atos políticos.

- Atos legislativos típicos

Controle de constitucionalidade


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Atos interna corporis: São aqueles praticados dentro da competência interna e exclusiva dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário. Questão polêmica.

d.5) Instrumentos de controle

- Ações judiciais. A título de exemplo, citem-se as seguintes:


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Habeas Corpus

- Habeas Data

- Mandado de Segurança

- Mandado de Injunção

- Ação Civil Pública

- Ação de Improbidade Administrativa

- Ação Popular

- Ação Ordinária


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

e) Controle Legislativo

e.1) Sentido: É a prerrogativa conferida ao Poder Legislativo de fiscalizar o poder público sob critérios político e financeiro.

e.2) Tipos de controle

- Político

- Financeiro


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

e.3) Controle político

- Possibilidade de fiscalização e decisão sobre atos ligados à função administrativa e de organização do Poder Executivo e do Poder Judiciário. Exemplos: Art. 49, X;

- Poder convocatório

- Poder de sustação: Art. 49, V, CF.

- Comissão Parlamentar de Inquérito


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

e.4) Controle financeiro

- Sentido: é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo e o Judiciário e sobre a sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Formas de controle

- Interno: cada Poder tem que possuir, em sua estrutura, órgãos especialmente destinados à verificação do destino de recursos do erário. Art. 70, CF.

- Externo: Exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Áreas de controle

- legalidade: respeito às normas

- legitimidade: atender aos princípios da boa administração

- economicidade: respeito aos princípios da adequação e da compatibilidade referentes às despesas públicas

- aplicação das subvenções:

- renúncia de receitas


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Importância do controle realizado pelo Poder Legislativo

- O papel desempenhado pelos Tribunais de Contas


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

f) Outras formas de controle

- O papel desempenhado pelo Ministério Público

- O papel desempenhado pela mídia, pelos veículos de comunicação e pela sociedade civil organizada

- O cidadão e o controle da Administração Pública


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

6. Considerações parciais a respeito de tendências atuais do controle da Administração Pública

- Controle é instrumento de gestão e de cooperação na busca de resultados, não podendo ser visto como instrumento de perseguição;

- Controle deve ser atividade contínua;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Controle deve estar comprometido com os direitos e garantias fundamentais, lembrando-se sempre que ele não é um fim em si mesmo;

- Controlador deve levar em conta todas as peculiaridades de uma situação concreta para adequadamente exercer o seu juízo;


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- Controlador deve estar atento às regras de sua competência;

- Necessidade de clareza de critérios de fiscalização e de controle;

- Controlado deve atuar sempre buscando exercer suas atividade com zelo


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Compreendendo o Controle da Administração Pública Parcerias na Administração Pública

- O controle é instrumento fundamental para se construir uma Administração Pública democrática, proba e eficiente.

- Contudo, se mal utilizado, é um poderoso instrumento de arbitrariedade.

- É com base em tais pressupostos que devem ser analisados os Tribunais de Contas e o Ministério Público de Contas


Tribunal de contas
Tribunal de Contas Parcerias na Administração Pública

Relativamente ao controle externo do Estado, desempenha papel muito importante os Tribunais de Contas.

Pode-se dizer que são órgãos autônomos, auxiliares do Poder Legislativo, mas não a ele subordinado, praticando atos de natureza eminentemente administrativa, concernentes ao controle externo


Tribunal de contas1
Tribunal de Contas Parcerias na Administração Pública

a) A criação dos Tribunais de Contas no Brasil e suas previsões constitucionais

- Criação do Erário Régio – Alvará de 28 de junho de 1808

- 1826 – Apresentação de Projeto de Lei visando à criação de Corte de Contas no Brasil.


Tribunal de contas2
Tribunal de Contas Parcerias na Administração Pública

- O debata em torno da criação de Corte de Contas no Brasil, juntamente com a abolição da escravatura, certamente foram um dos mais intensos no Império;

- Decreto 966A, 7 de novembro de 1890 – Criação do Tribunal de Contas


Tribunal de contas3
Tribunal de Contas Parcerias na Administração Pública

- Constituição de 1891– institucionalização do Tribunal de Contas (art. 89)

- Instalação efetiva do Tribunal de Contas se deu apenas em 1893.

Assim que instalado, houve choque do Tribunal de Contas com o Presidente Floriano Peixoto, por ter considerado ilegal a nomeação de parente de Deodoro da Fonseca.


Tribunal de contas4
Tribunal de Contas Parcerias na Administração Pública

Ministro Serzedello Corrêa se demitiu do Ministério por não ter concordado com a resistência do acatamento da decisão.

- Constituição de 1934 – Mantido e, pela primeira vez, se fala em julgamento de contas