החצנות סביבתיות של כרייה וחציבה והשימוש בכלים פיסקאליים להפנמתן ולהשגת התייעלות

1. החצנות סביבתיות של כרייה וחציבה והשימוש בכלים פיסקאליים להפנמתן ולהשגת התייעלות הוועדה לקביעת חלק המדינה במשאבי טבע לאומיים 6/10/2013

2. מתווה ההצגה • כשלי שוק בהפקת משאבי טבע • רנטת הנדירות (Scarcity Rent) • עלויות חיצוניות • היבטים סביבתיים של כרייה וחציבה • משאבי ים המלח • פוספטים • חומרי חציבה לבנייה וסלילה • כלים פיסקאליים כמנגנונים להפנמת החצנות סביבתיות ועידוד התייעלות • מיסוי על האגרגט כמקרה מבחן בינלאומי • מנגנוני הפנמת החצנות/שיקום קיימים בישראל • המלצות

3. כשלי שוק בהפקת משאבי טבע מבנה השוק עלויות חיצוניות רנטת נדירות ריכוזיות שוק (מונופול / אוליגופול), בעלויות צולבות וכו' עלויות הנופלות על הציבור כתוצאה מתהליכי הפקת המשאב מבלי שהיצרן יישא בהן • רווחים עודפים הנוצרים למפיק המשאב כתוצאה ממחסור במשאב בשוק העולמי או המקומי

4. רנטת הנדירות של משאבי טבע במחסור • שווי השוק של המשאב מגלם את נדירותו – הזכיין נהנה מרנטה כלכלית שאינה משקפת בהכרח את עלויות ההפקה. • יש להבחין בין שני מקרים: • משאב הנסחר בשוק העולמי (פוספט, אשלג): עלות הנדירות מגולמת לרוב במחיר השוק העולמי. • משאב הנסחר בשוק מקומי בלבד (אגרגט, חול): עלות הנדירות לא בהכרח מגולמת. • בנוסף, ניצול משאבים מתכלים גורם עם הזמן להתדלדלותם ולכן במשאבים חיוניים חסרי תחליף (פוספט, אשלג) יש להבטיח זמינות המשאב לדורות הבאים

5. The Vicious Circle of Natural Resources Depletion • ככלל, ככל שהמשאב מתדלדל העלות הסביבתית השולית ליחידת תפוקה שלו גדלה • זאת, בשל הצורך הטכנולוגי והתמריץ הכלכלי להשתמש בטכניקות הפקה אגרסיביות יותר (שטחים גדולים/רגישים יותר, טפל רב יותר, השקעת אנרגיה יותר וכו' )

6. צפי למחסור וקושי גובר בהפקה מקור: תמ"א 14ג' וד'

7. גרעון הידרולוגי באגן הצפוני - תרחישים מקור: נתוני הבנק העולמי

8. השפעות שליליות ועלויות חיצוניות של כרייה • עלויות חיצוניות הן עלויות הנגרמות לציבור כתוצאה מפעילות הכרייה ושהיזם אינו נושא בהן: • זיהום ויצירת תחלואה; • פגיעה בערכי טבע; • פגיעה באתרי מורשת ונוף; • ירידה בערך נדל"ן; • פגיעה בתיירות; • ועוד... • מבחינה כלכלית זהו כשל שוק הגורם לחוסר יעילות במשק. • מבחינה חברתית זהו ביטוי לחוסר הוגנות בשימוש במשאב הציבורי.

9. מפגעים נופיים ופגיעה באתרי מורשת מפגעים הקשורים בפליטות לסביבה ובריאות האדם פגיעה במערכת האקולוגית השפעות חיצוניות סביבתיות מכרייה וחציבה של משאבי טבע ניתן להבחין בין שלושה סוגי מפגעים עיקרים בעת הפקת משאבי טבע:

10. היבטים סביבתיים מכרייה וחציבה השפעה סביבתית מכריית משאבים תלויה בהיבטים רבים, עיקריהם:

11. השפעות סביבתיות מהפקת משאבים מים המלח • מרבית השטח של האגן הדרומי משמש כמאגר תמיסות, שטחו כ-80 קמ"ר ועומקו הממוצע כ- 2 מ' ונפח של כ- 160 מלמ"ק. • מי ים המלח נגרעים - 265 מלמ"ק בשנה - באמצעות מערך משאבות דרך תעלה לבריכה 5 שהינה הראשונה בסדרת בריכות האידוי והשיקוע של מי"ה. • בנוסף, נשאבים מדי שנה 30 מלמ"ק ממאגרים מליחים פוסיליים מתכלים. • עקב שקיעת מלח בקרקעית בריכת האידוי מועלה מפלס המים באופן מבוקר בכ- 20 ס"מ בממוצע בשנה (תהליך אשר צפוי לעצור לאחר תחילת קציר המלח שמיושם כבר בצד הירדני). • בשל עליית המפלס נחצבים אגרגטים באזורים רגישים סמוכים לשם הגבהת הסוללות תוך הפרה משמעותית של שטחים אלו. • מפעלי ים המלח הם מהמתקנים התעשייתיים הגדולים בישראל ואחראים לפליטות לאוויר של כ-6 מיליון טון מזהמים שונים בשנה. • 30%-40% מירידת מפלס האגן הצפוני של ים המלח (1.2 מטר בשנה) נגרמים כתוצאה משאיבת המים לבריכות האידוי. • ירידת המפלס גורמת לשקיעות קרקע והיווצרות הבולענים, חתירה והעמקה מואצת של הנחלים, ערעור יציבותם של מקווי מים ואובדן מי תהום. • כיום אין תשלום תמלוגים/היטלים על חציבת האגרגטים או שאיבת המים כמו גם פיצוי על הנזקים הנגרמים כתוצאה מירידת המפלס באגן הצפוני.

12. השפעות נסיגת המפלס באגן הצפוניעלויות ישירותהנגרמות מנסיגת מפלס הים על פי החלטת ממשלה מס' 4254 יוקצו 122 מלש"ח מתקציב המדינה בין השנים 2012 – 2016 לשיקום וטיפול סביבתי באזורים שנפגעו כתוצאה מבעיות שנגרמו מאי יציבות הקרקע וירידת מפלס המים באגן הצפוני. פגיעה בכביש 90 : כתוצאה מהתחתרות נחלים (גשרים, מיגונים למניעת התחתרות) ומיגון מפני היפערות פתאומית של בולענים באמצעות פריסת יריעות גיאו-טכניות מתחת לאספלט. פגיעה במעיינות החוף: נבחנות חלופות שונות למיגון אזור המעיינות ולשימור בתי הגידול והמינים הנדירים, במגוון שיטות אמצעים הנדסיים והידרולוגיים שנבדקים. פגיעה בתפעול חופי רחצה ואתרי נופש בחוף: התמודדות עם התרחקות קו החוף ועם הסיכון להיווצרות בולענים- סלילת דרכי גישה לקו החוף, מיגון דרכים אזורי חנייה ומבנים, הזזת מתקני החוף מעת לעת וכדומה. נטישת שטחים: עקב הימצאותם בשדות בולענים. ננטשו שטחי מטעי תמרים של קיבוץ עין גדי (כ-64 דונם), ושטחים לאכסון תיירותי בחניון עין גדי. המדינה נאלצה לפצות את הקיבוץ על נטישה זו. השפעה שלילית על דמוי האזור: השפעה מצטברת על הדמות והדימוי של ים המלח ומדבר יהודה. עלות הפגיעה היא גבוהה ביותר מכיוון שים המלח מייצג תופעת טבע ונוף ייחודית ואתר בעל חשיבות למורשת התרבותית והדתית העולמית.

13. השפעות סביבתיות מהפקת פוספט • עד היום נכרו כ-50,000 דונם של קרקע והופרו שטחים היקפיים בהיקף של כ-10,000 דונם נוספים (כבישים, מפעלים, בריכות אידוי, אתרי קידוח, ...), כולל באתרי מורשת ושמורות טבע. • רק כ-30% מהשטחים שנכרו עברו שיקום או הסדרה עד היום. • לקרן שיקום מכרות הפוספט אין מעמד סטטוטורי והשיקום מנוהל על ידי רתם אמפרט. • מדי שנה נגרעים כ-1,000-2,000 דונמים נוספים (160-320 מגרשי כדורגל). • כרייה של 7.5 מיליון טון סלע פוספט בשנה ופי 3-4 חומר טפל. • פליטות אבק, מזהמים וגזי חממה (כ-400 אלף טון CO2e, וכ-4,000 טון PM). • יצירת 3 מיליון טון פסולת פוספוגבס עשירה במתכות כבדות מדי שנה. • שיבוש מערכות אקולוגיות ואפיקי זרימה וזיהום מי תהום ומעיינות (נאת צין עקרבים) מקורות: תמ"א 14 ג', נתוני PRTR

14. השפעות סביבתיות מהפקת פוספט - פוספוגבס פוספוגבס הואתוצר לוואי של ייצור חומצה זרחתית באתר רותם. מדי שנה נוצרים כ- 3.0 מיליון טון פוספוגבס עד היום נערמו בשולי המפעלים ברותם הררי גבס בגובה רב, המתפרסים על שטח של כ-3,000 דונם בהיקף של כ-50 מיליון טון. עד היום לא נמצא שימוש לחומר, בשל הימצאותם של שאריות מזהמות או רדיואקטיביות (פוספט, פלואור, ראדיום ועוד), העולים על התקן המותר. בורות כרייה שיועדו לסילוק עודפי הפוספוגבס יכולים לתת מענה לטווח הקרוב בלבד. בטווח הבינוני והארוך מדובר בהיקפים אדירים של פסולת תעשייתית שנדרש למצוא לה פתרון סביבתי אחר מאשר סילוק והטמנה, וצורך בשטחי קרקע גדולים (כ- 60 מיליון טון ב- 20 השנים הבאות). הפתרונות יכולים לכלול- השקעה בניקוי וטיהור המרכיבים המזהמים והפיכת הגבס לבר ניצול למגוון שימושים רחב.

15. השפעות סביבתיות מהפקת פוספט – שיקום נזקי עבר בבקעת צין, אורון ורותם קיימים אזורי כרייה נרחבים שלא שוקמו (בורות כרייה פתוחים, ערמות חומר טפל, דרכים, שאריות מתקנים ותשתיות). מדובר בכ-35 אלף דונם של שטחי כרייה שלא עברו כול פעולת שיקום. כיום אין מקור תקציבי ומנגנון לשיקום כלל נזקי העבר מסגרת תקופת הזיכיון הנוכחי.

16. השפעות סביבתיות בהפקת פוספט על המגוון הביולוגי הפרעה לקינון נשרים כדוגמא במצוקי נחל חימרהתקיימה מושבה של נשרים שהוגדרה כאחת מהמושבות הגדולות ביותר בישראל עד שנות ה-70. מתצפיות בנחל חימר לאחר תחילת הכרייה בשדה חתרורים (בשנים 2004-2005) נמצא כי חלה ירידה דרסטית בפעילות הנשרים במקום והימנעות שלהם מלקנן שם (ספריאל, 2005). כתוצאה מהכרייה והרס המערכת האקולוגית באזור מ-2004 ועד היום לא נצפו קינוני נשרים באזור

17. היבטים סביבתיים מהפקת חומרי חציבה למשק הבנייה והסלילה • ישנן 1,123 מחצבות נטושות ועזובות בשטח כולל של כ-100 אלף דונם. • 846 מהן מחצבות קטנות (עד 10 דונם), 248 בינוניות (10 עד 100 דונם) ו-29 מהן גדולות (מעל 100 דונם). 498 מהמחצבות הנטושות מרוכזות בצפון הארץ, 455 במרכזה ו-170 בדרומה. • על פי הערכות כ-67% משטח זה נמצא באזורים ללא פוטנציאל לייעוד מסחרי. • רק כ-200 מחצבות שוקמו או נמצאות בשלבי שיקום. • חציבה פתוחה אחראית לפליטות חלקיקי אבק נשימים ומפגעי רעש – מתוך סך כול התפלגות פליטות חלקיקי 10.PM בשנת 2010, כ-42% נוצרו ע"י מחצבות והתחזית לשנת 2020 מבשרת עלייה בחלקן היחסי של המחצבות לכדי 48%. • הובלת חומרי גלם ממחצבות מהווה כ-25% מסך תנועת המטענים בכבישים. • כיום התמלוג הנמוך במחצבות הפטורות ממכרז אינו מתמרץ מעבר לחלופות עדיפות סביבתית (מיחזור פסולת בנייה, חציבה בתת-הקרקע, חציבה באזורים בעלי רגישות סביבתית נמוכה וכו'). • ניצול יעיל של פסולת בניין ממחוזרת ועודפי עפר יחסוך 20%-30% מסך צריכת האגרגטים בארץ. מקורות: תמ"א 14 ב' ד', הקרן לשיקום מחצבות, רן חקלאי 2006

18. עלויות אלטרנטיבית - ייצור ואספקת אגרגטים (דולר לטון) נקודת האיזון בין חציבה פתוחה רחוקה לחציבה בתת הקרקע היא במרחקי שינוע של מעל ל-100-120 ק"מ מקור: כרייה תת קרקעית של אגרגטים למשק הבנייה והסלילה, 2007; מותאם שינויים במחירי דלק 2013 ומדד תפוקות התעשייה.

19. הפנמת החצנות שליליות • לצורך הפנמת עלויות חיצוניות ניתן לעשות שימוש משולב בכלי מדיניות משני סוגים המשלימים זה את זה: • רגולציה ישירה (Command & Control) • בקרה תוצאתית - קביעת תקני סף אשר אסור לחרוג מהם. למשל: ערכי סף פליטות לאוויר, סף רעש וכו' • בקרה תהליכית - קביעת שיטות מחייבות לעבודה. למשל: תקני בטיחות במעליות, הגדרת טכנולוגיות מיטביות (BAT) • מנגנונים מבוססי שוק (תמריצים כלכליים) – מיסוי של ההחצנות (מס פיגוביאני), סחר במכסות זיהום “In general, environmental policies are more efficient when they work through market-based instruments or mechanisms, such as pollution taxes” Alan Carter, Head of International Tax Dialogue Secretariat, OECD

20. יתרונות וחסרונות של המנגנונים השונים חשיבות לשימוש בתמהיל של כלים להפנמת מלוא השפעות החיצוניות

21. OECD’s Guidelines Why use environmental taxes? • Taxes can directly address the failure of markets to take environmental impacts into account by incorporating these impacts into prices. • Environmental pricing through taxation leaves consumers and businesses the flexibility to determine how best to reduce their environmental “footprint”. • This enables lowest-cost solutions, provides an incentive for innovation and minimizes the need for government to attempt to “pick winners”.

22. מטרות ואופן הטלת מס/היטל על החצנות סביבתיות • פיצוי לציבור הרחב על נזקים • נדרש להעריך באופן מהימן את גובה הנזקים (עלייה בתחלואה, ירידת ערכי נדל"ן, וכו') • גובה המס כגובה הנזקים • תמרוץ להתייעלות בשימוש במשאב • באם קיימות חלופות לשימוש במשאב (אלסטיות של הביקוש) או לאופן הפקתו • גובה המס כהפרש מול העלות האלטרנטיבית • למשל: תמרוץ השימוש באגרגט ממוחזר ע"י מיסוי אגרגט בתולי, תמרוץ מעבר לכרייה תת-קרקעית ע"י מיסוי מחצבות פתוחות וכו' • שיקום ההון הטבעי • שיקום של הנזקים הישירים הנגרמים מכרייה ומחציבה או פעילות המשמרת/משקמת הון טבעי אחר בהיקף דומה באמצעים ישירים או עקיפים • גובה המס כגובה עלויות השיקום • מנגנונים לדוגמה: הקרן לשיקום מחצבות, קרן לשיקום מכרות פוספט, קרן שטחים פתוחים • כיסוי עלויות לרגולטור • כיסוי עלויות הנוצרות לממשלה באופן ישיר כתוצאה מהפקת המשאב (עלויות פיקוח, עליות תכנון, עלויות אבטחה וכו') • גובה המס שווה לגובה העלויות הנוצרות לרגולטור

23. מטרות מיסוי על אגרגט במדינות נבחרות

24. מנגנונים לפיצוי ולשיקום הון טבעי - בריטניה • נקבעו תמלוגים בסך של 2.1 פאונד לטון (25% ממחיר שוק ממוצע) על פי הערכת עלויות סביבתיות ישירות • המטרות המוגדרות של מנגנון התמלוגים: הפחתת העלויות החיצוניות של התעשייה • הפנמת העלויות הסביבתיות של האגרגטים לאורך מחזור החיים של המשאב (כרייה, תחבורה, הטמנה):רעש, אבק, רעידות, אובדן שטחים פתוחים, פגיעה במגוון הביולוגי. • שיקום הנזקים הסביבתיים שנגרמו על ידי התעשייה • פיצוי האזורים שנפגעו הפחתת הביקוש לאגרגטים • תמרוץ השימוש בחומרי גלם פחות פוגעניים כגון פסולת בניין וחרס ממוחזרת • ייעול תהליכי הייצור בתעשיית הבנייה הגדלת ההיצע של אלטרנטיבות לאגרגטים • חלק ניכר מהתמלוג הושקע באופן ייעודי במו"פ וסבסוד חלופות בתחום

25. מנגנונים לפיצוי ולשיקום הון טבעי - בריטניה הישגי המנגנון: • אחוז החומרים הממוחזרים עומד על כ-25% מסה"כ שוק האגרגטים (היווה את נתח השוק הממוחזר הגדול ביותר באיחוד הארופי ב-2005). • הקמת מפעלי מחזור חדשים לצורך מתן מענה לביקוש. • שיפורים טכניים שהתאפשרו בזכות המחקר והפיתוח בתחום, וירידה בביקוש לאגרגטים לבניית כבישים.

26. מנגנוני הפנמת החצנות/שיקום קיימים • כיום קיימים בישראל מספר כלים מוגבלים וממוקדים להפנמת עלויות חיצוניות: • הקרן לשיקום מחצבות • הקרן לשיקום מכרות פוספט • הקרן לשיקום אתרים של מפעלי ים המלח והסדר קציר ים המלח

27. הקרן לשיקום מחצבות – מצב קיים • הוקמה בשנת 1978 על פי תיקון פקודת המכרות. • פועלת לשיקום מחצבות נטושות - בעדיפות למחצבות בעלות יעוד ציבורי שאינו מסחרי (כ-67 אלף דונם). • לקרן הכנסות של כ-15 מלש"ח בשנה. • הטיפול ברוב המחצבות הנטושות טרם הוסדר בשל חסמים תכנוניים ואדמיניסטרטיביים. • על פי הערכות מ-2006 שיקום דונם מחצבה לשימוש שאינו מסחרי עולה בממוצע (תכנון+ביצוע) כ-40 אלף ₪ לדונם. • ע"פ חו"ד של רן חקלאי קיים גרעון אקטוארי של הקרן בסך של קרוב למיליארד ₪, (בהנחת היעדר הסדרת שטחים לייעוד מסחרי).

28. שיקום מכרות פוספטים – מצב קיים • בניהול של רותם אמפרט ע"פ הסדר עם רט"ג. • לקרן אין מעמד סטטוטורי כלשהו. • בקצב הנוכחי שיקום מכרות פוספט מהעבר לא יושלם בתקופת הזיכיון הנוכחי (35 אלף דונם). • מכרות חדשים משוקמים או מוסדרים תוך כדי כרייה.

29. הפנמת החצנות בים המלח – מצב קיים קרן שיקום אתרי ים המלח • הוקמה על פי הוראת שעה לחוק זיכיון ים המלח בשנים 94-96 ומאז חדלה לפעול. • סה"כ הופרשו לקרן 1.9 מיליון שקלים, כיום אין הפרשות נוספות לקרן. • אין גם הפרשות לקרן לשיקום מחצבות. • מי"ה מפרישים לתקציב פנימי המנוהל על ידם. קציר המלח • על פי הסכם של כי"ל עם המדינה 90% מעלויות קציר המלח העתידי ימומנו על ידי החברה על פי עקרון המזהם משלם. • הקציר צפוי לחסוך בעלויות הגבהת הסוללות ותפעול למי"ה (מיושם כבר בצד הירדני משיקולים כלכליים).

30. המלצות

31. המלצות – אגרגטים • הגדלת גובה התמלוג על אגרגטים במטרה להפנים החצנות סביבתיות ועידוד התייעלות. • על התמלוג לתמרץ מעבר לחלופות סביבתיות יותר [תמלוג דיפרנציאלי] – מיחזור, חציבה הרחק ממוקדי יישוב, חציבה בתת הקרקע וכד'. • פער המחיר בין אגרגט בתולי לממוחזר עשוי להגיע ל-15 ₪ לטון (לא כולל עלויות שינוע) • השפעת המהלך על תשומות ענף הבניין היא זניחה וקטנה מ-1% • השפעת המהלך על משק הסלילה משמעותית (20%-30%), אך בגדר "העברה מכיס לכיס" של הממשלה • אימוץ העיקרון של פיצוי הציבור על הפגיעה בהון הטבעי. • לצורך כך, מתוך ה-Government take יש להפריש באופן ייעודי כספים המשקפים את כלל הגריעה בהון הטבעי (מבוסס על עלויות שיקום אקולוגי ממוצעות). • למטרותשיקום במידת האפשר או לצורך פעילות מקבילה לשימור הון טבעי (מימון מחקר ופיתוח בתחום, עבודות לשימור אתרי טבע חלופיים וכו') ולכיסוי הוצאות נלוות של הממשלה.

32. המלצות - פוספט • מתוך ה-Government take יש להפריש באופן ייעודי כספים המשקפים את כלל הגריעה בהון הטבעי אשר יופנו ל: • המשך ההסדר הקיים לשיקום מכרות פוספט פעילים. • יצירת הסדר חדש בניהול המדינה לגביית תשלום לשיקום נזקי העבר בלוחות זמנים ותקציב החופפים את תקופת הזיכיון הנוכחי. • יצירת הסדר לטיפול בפסולת הפוספוגבסבלוחות זמנים ותקציב החופפים את תקופת הזיכיון הנוכחי. • ייעוד כספים לשימור הון טבעי באזור (מימון מחקר ופיתוח בתחום, עבודות לשימור אתרי טבע חלופיים וכו') ולכיסוי הוצאות נלוות של הממשלה. • בנוסף, יש לקבוע תמריצים מיסויים להתייעלות בכריית הפוספט (מיסוי דיפרנציאלי), בדגש על כרייה רב שכבתית וצמצום הטפל.

33. המלצות – משאבי ים המלח • גביית היטלי הפקה ושימוש על שאיבת המים ממקורות פוסיליים (30 מלמ"ק בשנה). • גביית היטלי הפקה ושימוש על שאיבת המים מהאגן הצפוני (265 מלמ"ק בשנה). • השתתפות מי"ה ב-35% מעלויות הגריעה בהון הטבעי והפגיעה בתשתיות כתוצאה מירידת מפלס האגן הצפוני של ים המלח. • גביית תמלוג על שימוש בחומרי חציבה בהם נעשה שימוש לצורך הקמת הסוללות ודיפון הבריכות. • יצירת הסדר חדש לשיקום אתרי הכרייה והחציבה בים המלח.

34. תודה!