Diretrizes para uma Reforma Tributária e Medidas Viáveis no Médio Prazo Seminário NEF/FGV

1. Diretrizes para uma Reforma Tributária e Medidas Viáveis no Médio Prazo Seminário NEF/FGV Bernard Appy Agosto de 2014

2. Sumário Introdução Problemas do sistema tributário brasileiro Sugestões de aperfeiçoamento 2

3. Sumário Introdução Problemas do sistema tributário brasileiro Sugestões de aperfeiçoamento 3

4. Objetivos da Política Tributária • Na estruturação de um sistema tributário há vários objetivos conflitantes • Capacidade de arrecadação • Impacto sobre o crescimento (eficiência econômica, investimentos e competitividade) • Impacto distributivo (em conjunto com gastos públicos) • Características desejáveis de um sistema tributário • Simplicidade (baixos custos de compliance) • Equidade (incidência equivalente sobre iguais) • Estabilidade • Transparência 4

5. Sumário Introdução Problemas do sistema tributário brasileiro Sugestões de aperfeiçoamento 5

6. 1. Problemas de ordem geral 1.1. Custo de compliance (burocracia) 6

7. Problemas de ordem geral • O alto grau de litigiosidade do sistema tributário brasileiro cria uma situação de elevada insegurança jurídica • Só o contencioso federal na esfera administrativa montava a R$ 528 bilhões (11% do PIB) em setembro de 2013 • Segundo estudo da OCDE para uma amostra de 18 países, a mediana do valor do contencioso administrativo era de 0,2% do PIB • Apenas quatro questões tributárias em discussão no STF em meados de 2013 montavam a R$ 213 bilhões (4,4% do PIB) 1.2. Contencioso 7

8. 2. Tributos sobre a produção Base de incidência dos tributos sobre a produção 2.1. Multiplicidade de tributos sobre a produção de bens e serviços • Sobreposição dos regimes cumulativo e não-cumulativo no PIS/COFINS 8

9. 2. Tributos sobre a produção • Sistema de tributos indiretos no Brasil foge a todas as recomendações de boas práticas internacionais • Incidência cumulativa • Distorções alocativas • Grande contencioso 2.2. Vedação à apropriação de créditos (crédito físico) 2.3. Acúmulo de créditos • Regimes especiais 2.4. Substituição tributária 2.5. Problemas decorrentes da tributação do ICMS na origem • Guerra fiscal • Viés anti-exportador e pró-importação 9

10. 3. Tributos sobre a renda • Elevada tributação do lucro reinvestido e baixa tributação do lucro distribuído afetam negativamente o potencial de investimento e contribuem para a piora na distribuição de renda no País • Regime atual de tributação de lucros no exterior torna as empresas sediadas no Brasil pouco competitivas relativamente a suas concorrentes sediadas em outros países 3.1. Alíquota elevada na tributação do lucro 3.2. Alíquota baixa na distribuição do lucro (JCP/LP/SIMPLES) 3.3. Diferença expressiva entre a tributação de empregados e autônomos e sócios de empresas 10

11. 4. Tributos sobre a folha • Grande variabilidade na incidência da contribuição previdenciária sobre a folha gera possibilidades de arbitragem e prejudica a organização eficiente da economia • Migração da contribuição previdenciária da folha para a receita para apenas alguns setores agrava as distorções alocativas 4.1. Grande variabilidade de incidência • Empregado vs autônomo vs sócio de empresa • Contratante PJ vs PF • Tributação da receita (novo sistema e Funrural) 4.2. Multiplicidade de incidências sobre a folha (Sistema S, salário educação) 11

12. 5. Tributos sobre o patrimônio • Tributação extremamente baixa de heranças e doações (4%) não contribui para reduzir diferenciais de renda e riqueza no País • ITR poderia ser utilizado como tributo regulatório, indutor de boas práticas ambientais e maior produtividade nas atividades agropecuárias 5.1. Baixa incidência tributária sobre heranças e doações 5.2. Tributo inócuo sobre a propriedade rural (ITR) 12

13. 6. Tributação de micro e pequenas empresas • Multiplicidade de regimes tributários para micro e pequenas empresas gera tratamento desigual entre iguais • Fosso entre o custo tributário das MPEs e das grandes empresas gera um forte desincentivo ao crescimento das empresas, prejudicando o crescimento de longo prazo • Hoje, no Brasil, é mais importante reduzir o custo tributário das grandes empresas que ampliar os benefícios das MPEs 6.1. Multiplicidade de regimes tributários 6.2. Diferenciação setorial arbitrária 6.3 Falta de estrutura de transição 13

14. 6. Tributação de micro e pequenas empresas Exemplo para um eletricista com renda de R$ 3 mil/mês 14

15. 6. Tributação de micro e pequenas empresas Exemplo para um eletricista com renda de R$ 3 mil/mês 15

16. Sumário Introdução Problemas do sistema tributário brasileiro Sugestões de aperfeiçoamento 16

17. Diretrizes • Embora mudanças possam ser introduzidas de forma progressiva, é essencial que tenham uma direção bem definida • Simplificação • Redução de distorções que resultam no tratamento diferenciado de iguais (setorialmente ou em função de distintos regimes) • Eliminação de distorções que prejudicam a eficiência alocativa e o investimento • Ampliação da progressividade sem prejudicar a eficiência • Ampliação da transparência sobre a efetiva incidência dos tributos • Maior estabilidade (evitar mudanças de caráter conjuntural) • Mudanças na estrutura tributária inevitavelmente levam a uma redistribuição da carga tributária. Para minimizar resistências políticas é preciso (no mínimo) garantir que não haverá aumento de carga nas mudanças de tributos federais 17

18. 1. Questões de ordem geral 1.1. Utilizar a tecnologia a favor do contribuinte • Emissão de documentos fiscais por meio eletrônico, escrituração digital e informatização de declarações devem ser utilizados para reduzir significativamente o custo de compliance pelos contribuintes • Redução e, se possível, eliminação de obrigações acessórias • Reconhecimento de regularidade fiscal em “tempo real” • Agilização no reconhecimento e ressarcimento de créditos tributários • Simplificação no preenchimento de declarações • Mesmo no IRPF é possível avançar bastante em termos de padronização 18

19. 1. Questões de ordem geral 1.2. Redução do contencioso • É importante que os Governos Federal, Estaduais e Municipais estabeleçam como prioridade uma redução do nível de litigiosidade sobre matéria tributária • Agilizar e tornar mais clara para os contribuintes a interpretação do Fisco sobre a legislação • Tratar diferenciadamente divergências de interpretação justificáveis e fraudes • Criar estrutura que viabilize a transação e a conciliação administrativa e judicial • Reduzir o prazo de apreciação de contenciosos na esfera administrativa • Idealmente, reduzir o grau de constitucionalização de matérias tributárias 19

20. 2. Tributos sobre a produção de bens e serviços 2.1. Diretrizes gerais • Na medida do possível, reduzir o número de regimes e tributos distintos • Ter como referência as melhores práticas internacionais na estruturação de IVAs • Garantir crédito para todos os bens e serviços adquiridos pelas empresas (crédito financeiro) • Viabilizar o ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados na aquisição de insumos (viável com a NFe e o SPED) • Maior base possível de bens e serviços, independentemente da forma de constituição do contribuinte (com limite isenção) • Tributação no destino 20

21. 2. Tributos sobre a produção de bens e serviços 2.2. PIS/COFINS • Unificação dos regimes cumulativo e não cumulativo em um único regime de incidência não cumulativa, com crédito financeiro • Período longo de transição (5 anos ou mais), com possibilidade de adoção voluntária do regime não cumulativo durante a transição • Definir alíquotas para regime não cumulativo (menor número possível de alíquotas) • Adotar regime de débito e crédito, mantendo, durante a transição, possibilidade de regime cumulativo com débito de 3,65% • Garantir crédito equivalente à alíquota incidente sobre o bem ou serviço adquirido • Eventualmente ajustar alíquotas para preservar a receita • Como meta de longo prazo, unificação do tratamento de pessoas jurídicas e pessoas físicas (com um limite de isenção) 21

22. 2. Tributos sobre a produção de bens e serviços 2.3. ICMS • Implementar mudanças que obtiveram maioria no CONFAZ (conv. 70) disciplinando o fim da guerra fiscal (não é o ideal, mas é um avanço) • Necessita de Lei Complementar reduzindo o quorum do CONFAZ para a convalidação dos benefícios ( • Aprovar Resolução do Senado reduzindo a alíquota do ICMS na origem (4% com algumas exceções) • Criar fundos de desenvolvimento regional e compensação de perdas • Reduzir o escopo e harmonizar os critérios de aplicação da substituição tributária entre todos os estados • Alterar a LC 87/96 para permitir que estados possam conceder crédito de ICMS sobre bens de uso e consumo (guerra fiscal virtuosa) • Avaliar medidas para garantir ressarcimento tempestivo de créditos e redução do prazo de crédito para bens de capital 22

23. 2. Tributos sobre a produção de bens e serviços 2.4. ISS • Iniciar uma discussão transparente e democrática sobre possível incorporação à base do ICMS, garantindo-se a receita dos municípios 2.5. IPI • Avaliar possibilidade de converter IPI em imposto seletivo (excise tax) • Resistências ZFM, e regimes que utilizam IPI para ampliar proteção efetiva 23

24. 3. Tributos sobre a renda 3.1. Tributos sobre o lucro • Reduzir a alíquota marginal, em linha com a tendência internacional • Rever dispositivos da legislação do IRPJ que se afastam do padrão internacional • Juros sobre o capital próprio (JCP) • Possibilidade de dedução do ágio nas fusões e aquisições 3.2. Tributos sobre a renda de pessoas físicas • Iniciar processo de redução das diferenças na tributação da renda das pessoas físicas entre os diversos regimes, mantendo-se a progressividade (talvez exija redução das alíquotas no IRPF) • Simplificar ainda mais processo de preenchimento da declaração do IRPF, criando mecanismos que facilitem o cruzamento de informações e a fiscalização 24

25. 4. Tributos sobre a folha de salários 4.1. Harmonização da incidência da contribuição previdenciária • Iniciar processo de redução das diferenças na tributação da folha, segundo a inserção do trabalhador no mercado • Reduzir a alíquota para empregados e autônomos e aumentar incidência sobre remuneração de sócios de empresas • Avaliar forma de incidência não depender de contratante (PF ou PJ) 4.2. Avaliação do novo regime de tributação da folha • Abrir discussão sobre possibilidade de substituir novo regime de tributação sobre a receita por redução da alíquota sobre a folha, estabelecendo cronograma de redução para setores não incluídos 4.3. Rever base de incidência de “penduricalhos” • Eliminar contribuição para o Sistema S e incluir no orçamento • Transferir base de incidência do salário educação para PIS/COFINS 25

26. 5. Tributos sobre o patrimônio 5.1. Tributação de heranças • Elevar progressivamente a alíquota do ITCMD (avaliando resultados), tendo como meta de longo prazo alíquota marginal próxima à do IRPF 5.2. ITR • Avaliar mecanismos para tornar o ITR um tributo regulatório efetivo, estimulando boas práticas ambientais e a ocupação produtiva da terra • Depende da existência de um cadastro bem estruturado 26

27. 6. Tributação de micro e pequenas empresas 6.1. Convergência dos diferentes regimes de tributação • Iniciar um processo de convergência dos diversos regimes de tributação de pequenos empreendedores: MEI/SIMPLES (várias tabelas)/lucro presumido/lucro real/autônomos (IRPF) • Evitar saltos bruscos na passagem de um regime para outro • Fazer diferenciação por renda (e não por receita ou setor) • Criar modelo que estimule o reinvestimento do lucro, e não sua distribuição • Usar o regime para favorecer empresas que gerem mais empregos (atualmente CPP do SIMPLES é maior que o de empresas beneficiadas pela “desoneração da folha”) 27

28. Diretrizes para uma Reforma Tributária e Medidas Viáveis no Médio Prazo Seminário NEF/FGV Bernard Appy Agosto de 2014