El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas

1. El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile 20 Agosto 2014

2. Indice • Motivaciones de la presentación • Estructura de lasfinanzaspúblicas • Definicióny objetivos de la políticafiscal • Estabilización y redistribución • Espaciofiscal • Características de la desigualdad en AL • El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso • El gastopublico: calidad, nivel y estructura • Tributación, potencialidades y limitaciones • Conclusiones y desafios

3. Estructura de lasfinanzaspúblicas • Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): • Menorparticipación de ingresos y gastospúblicos

4. Ingresos y gastos en paísesdesarrollados y en desarrollo Niveles de ingresos y gastos (porcentaje del PIB) Fuente: Banco Mundial

5. Estructura de lasfinanzaspúblicas • Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): • Menorparticipación de ingresos y gastospúblicos • Baja cargatributaria • Mayor dependencia de impuestosindirectos • Bajonivel de lascontribuciones a la seguridad social

6. Tanto el nivel como la estructura difieren significativamente de los países desarrollados Composición de los recursos tributarios en América Latina, la OECD y EU.

7. Pero la región no eshomogénea… lasdiferencias entre países son muysignificativas AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL) (En porcentaje del PIB) Source: ECLAC Note: Central Government, except General Government for Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, and Mexico

8. La granbrecha: el nivel de impuestos a la renta de los individuos Impuestosobre la renta en America Latina y otrasregiones Fuente: CEPAL, OCDE y otros

9. La relación entre cargatributaria y nivel de PIB muestraque hay espacioparaaumentar los impuestos…. Cargatributaria y PIB per capita (en porcentajes del PIB y logs) Fuente: CEPAL, OCDE y otros

10. A nivel de gastotambién hay diferenciasremarcables… Comparacióninternacional de la composición del gasto, 2002-2008 (% del total) Fuente: Banco Mundial (WDI)

11. Evolución de la composición del gasto en la región AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2012 (Porcentajes del PIB) ª Estimaciones

12. Y también hay diferencias en los niveles y en la evolución de la deuda Deuda bruta del Gobierno General (en porcentajes del PIB) Fuente: FMI

13. Deudaexterna en los paísesen desarrollo Deuda externa total (en porcentajes del PIB) Fuente: FMI

14. Definición y objetivos de la política fiscal

15. Definición y objetivos de la política fiscal • Podemosdefinir la política fiscal a través de susinstrumentos: • Ingresos • Gastos • Deudapública • El actor es el sector público, pero hay diferentescoberturas: SPNF GC GSN EmpresasPúblicas GG

16. Cuáles son los objetivos de la política fiscal? • Diferentesobjetivos de la política fiscal, “The Three Branch Model” (Musgrave, 1959 and 2008): • Asignación (provisión de bienespúblicos) • Distribución • Estabilización • Perodebematizarse: • En la función de estabilización hay diferencias entre la estabilización en el cortoplazo y el crecimiento en el largo plazo (Perotti, 2006)

17. Estructura de lasfinanzaspúblicas

18. Espacio fiscal en América Latina

19. Espacio fiscal “La dimensión del espacio fiscal que un gobierno tiene para cumplir sus objetivos de política es función de tres determinantes: • La cantidad de recursos fiscales disponibles; • El número de instrumentos independientes para cumplir los objetivos propuestos; y • El grado de competición entre las diferentes políticas rivales para el uso de estos recursos e instrumentos”

20. Diferentesdefiniciones de balance fiscal • Balance fiscal convencional: • Pero… BFC puede ser muyafectadopor los niveles de inflaciónPor lo que… • No es un indicadorconfiableparamedir la sostenibilidad de la posición fiscal • Cambios en el BFC no aportaninformaciónrelevantesobre la medida del esfuerzo fiscal realizado • Necesitamosotrosindicadoresparaobtenerinformaciónadicional

21. Diferentesdefiniciones de balance fiscal • Balance fiscal operacional • Donde: • Pero… resultaproblemáticocuando la inflaciónesmuy variable

22. Diferentesdefiniciones de balance fiscal • Balance fiscal primario • Balance fiscal cíclicamenteajustado • Analiza la posición fiscal en el medioplazo • Calcula el efectocíclicoquetienen la actividadeconómica y los cambios en preciosrelevantessobre el balance fiscal • Muestra el resultado fiscal quetendría el sector públicosi el PIB estuviera en sunivel de tendencia y los preciosrelevantesfueran los de medioplazo

23. Diferentesdefiniciones de resultado fiscal • El entornomacroeconómicodetermina la definición de BF quedebe ser monitoreada o controlada: • Tras la crisis de la deuda, con la importancia del servicio de la deuda en el presupuesto fiscal, el resultadoprimariopasó a ser de máximaimportancia • Durante los años 90, con el boom privatizador, la atención se fijó en el déficit fiscal sin privatización • Ahora, que el ciclo ha retomadosuimportancia (y másaún en aquellospaísesdonde los ingresosprovenientes de commodities esimportante), hay un interéscreciente en el balance fiscal cíclicamenteajustado

24. Históricamente, América Latina ha mostrado déficit en sus cuentas fiscales AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) Históricamente, la carga fiscal ha sido insuficiente para financiar el gasto público.

25. Diferentesobjetivos: Estabilización

26. La volatilidad del PIB esalta en América Latina Volatilidad del PIB per capita (1961-2009) Fuente: Jiménez yKacef (2010)

27. La volatilidad de los ingresostributariosesmásalta en América Volatilidad de los ingresostributarios (excl. Seguridad Social) Source: Jiménez and Kacef (2010)

28. Debido en parte a la altadependencia de los ingresosprovenientes de los recursosnaturales INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS (En porcentajes del PIB)

29. La relación entre ingresosfiscales y precio de lasexportaciones América Latina: Ingresosfiscales y percio de lasexportaciones(1950-2010) Fuente: Jiménezy Kacef (2010)

30. Y la política fiscal se caracterizageneralmentecomo procíclica Procyclicality of Government Expenditure (1960-2003) Fuente: Basado en Kaminsky, Reinhardt yVégh (2004)

31. Diferentesobjetivos: Redistribución

32. Algunascaracterísticas de la desigualdad en AL • Desigualdad de ingreso: comparación con otrasregiones y evoluciónreciente • Desigualdad en la distribución de la riqueza y surelación con el ingreso • Desigualdad en el ingreso y movilidadintergeneracional • Altasdisparidadesregionales

33. A partir de 2002: cambio de tendencia, la desigualdad comienza a caer en la mayoría de los países de la región: LATIN AMERICA (17 COUNTRIES): INEQUALITY, GINI INDEX, 2002-2011 LATIN AMERICA AND OTHER REGIONS OF THE WORLD: GINI CONCENTRATION COEFFICIENT, AROUND 2009 a Source: Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), on the basis of special tabulations of data from household surveys conducted in the respective countries; World Bank, World Development Indicators [online]. a The regional data are expressed as simple averages, calculated using the latest observation available in each country for the 2000-2009 period. bOrganization for Economic Co-operation and Development.

34. Evolución reciente de la desigualdad en la región y posibles explicaciones • A partir de 2002/2003 la desigualdadcomienza a caer en la mayor parte de los países de la región. Caídaestadísticamentesignficativa y robusta a distintosindicadorestradicionales de desigualdad (ECLAC, 2011; Gasparini et al, 2011, Cornia, 2013, World Bank, 2014, IMF, 2014). • Estacaída se da en un contexto de crecimientoeconómicosostenido y caída de la pobreza. El crecimientoeconómico se explica en gran parte por el boom de exportación de commodities hacialaseconomíasasiáticas.

35. La relación entre el decilmásrico y el máspobreessignificativamentemás alto que en otrasregiones del planeta ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, ALREDEDOR DE 2009(En porcentaje y número de veces) Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators Source: World Bank, World Develoment Indicators

36. La distribución de la riqueza es más desigual aún que el ingreso Desigualdad del ingreso y la riqueza en economías seleccionadas, a principios de los 2000s Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).

37. LA CURVA “GRAN GATSBY”: DESIGUALDAD DE INGRESOS Y MOVILIDAD ECONÓMICA Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington). Nota: Las estimaciones de la elasticidad de ingresos intergeneracionales en el gráficos son la elasticidad entre el ingreso de un padre y el ingreso de un hijo. La pendiente hacia arriba de la línea indica que los países con una alta desigualdad de ingresos alrededor de 1985 (altos coeficientes de Gini) tenían altas elasticidades de ingresos intergeneracionales. Una alta elasticidad sugiere una fuerte relación entre los ingresos de un padre y del hijo y una menor movilidad de los ingresos a través de generaciones.

38. Disparidades regionales dentro de los países COMPARACIÓN DE LOS PIB PER CAPITA DE LAS JURISDICCIONES MÁS RICAS EN RELACIÓN CON LAS MÁS POBRES EN PAISES DE AL Y DE EUROPA

39. Problemas para la medición de la desigualdad • Discusión actual: comprender mejor la caída reciente y su posible sostenibilidad, y discutir sobre la medición de desigualdad • Cuestionamiento a los indicadores utilizados para reflejar la desigualdad, y a las fuentes de información utilizadas • Fuentes de información: Principal limitación de las encuestas de hogares: problemas para capturar los ingresos altos. • No hay una forma totalmente adecuada de solucionar este problema. Una posibilidad son los ajustes con SCN, implica suponer que esta fuente es de mejor calidad. • Otro posibilidad: incorporación de estimaciones de ingresos registros impositivos.

40. La consideración de los altos ingresos • Reconstrucción de los altos ingresos a partir de tabulados de las administraciones tributarias, o microdatos en los últimos años, fundamentalmente IRPF. • Ha permitido desarrollar una línea de investigación basada en la reconstrucción de altos ingresos con una perspectiva histórica (Piketty, 2001; Atkinson, Piketty and Saez, 2011; Alvaredo and Saez, 2009). • Se investiga en que medida la exclusión de los altos ingresos subestima la desigualdad total o la verdadera dinámica de la desigualdad • Importancia radica en vinculación con desigualdad del ingreso, grupos de concentración de poder y elites, análisis de la capacidad recaudatoria y redistributiva a través de impuestos • En general, se consideracuáles la participación en el ingreso total del 0.01%, 0.1%, 1% y 5% de los individuos más ricos. Se combina información de encuestas y de registros impositivos.

41. El 1% superior de la distribución del ingreso capta más del 10% del total del ingreso, superior a otros países en desarrollo y desarrollados Fuente: en base a Atkinson et al (2011), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdin et al (2013)

42. El índice de Gini corregido, incorporando la información de datos tributarios resulta superior al que surge de las encuestas de hogares INDICE DE GINI PROVENIENTE DE ECH E INDICE DE GINI CORREGIDO CON DATOS TRIBUTARIOS Fuente: en base a Alvaredo (2010a), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdínet al (2013).

43. El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso • El impactodistributivo de la política fiscal en la región ha sidobajocuando se lo compara con los paisesdesarrollados • Y fuellevadoadelanteprincipalmentepor el lado del gasto

44. El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso • A través del gastopúblico, principalmentegastopúblico social • A través de sufinanciamiento: políticatributaria • Nivel y estructura • Debate entre gasto e ingreso y su impacto en términos distributivo • En el corto plazo, el gasto público es un instrumento redistributivo más poderoso que el sistema tributario. • Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo de imposición del ingreso puede contribuir significativamente para disminuir la desigualdad.

45. El rol del gasto público: calidad, nivel y estructura

46. Calidad del gastopúblico • El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (Panorama de la Gestión Pública en AL, CEPAL, 2012).

47. Gasto público, crecimiento y empleo (EuropeanCommission, 2002) 1: Servicio de la deuda pública 2: Consumo público, salarios, pensiones 3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

48. Tendencias recientes en la evolución del gasto

49. El gasto público social ha crecido en los países de la región AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 2011 y 1990 (En porcentaje del PIB)

50. ..aunque su nivel y estructura sigue siendo muy heterogéneo… ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL (En porcentaje del PIB)