Teorias da Administração Pública

1. Teorias da Administração Pública Livro de Robert Denhardt Editora Cengage Capítulos 4,5,6 Disciplina Governo Eletrônico Professores: Aires Rover e OridesMezzaroba

2. Autor Robert B. Denhardt nasceu em Kentucky, em 1942. Ph.D. em Administração Pública pela Universidade de Kentucky em 1968. Denhardt é mais conhecido por seu trabalho em teoria da administração pública e comportamento organizacional, especialmente de liderança e mudança organizacional. Desenvolveu um novo modelo de governança que salienta a necessidade de envolver os cidadãos na governança de suas comunidades. Ele ensinou na Universidade de NewOrleans, da Universidade de Kansas, Universidade de Missouri, Universidade do Colorado, e da Universidade de Delaware. Atualmente, é o Professor Denhardt Lincoln de Liderança e Ética, Director da Escola de Assuntos Públicos da Universidade do Arizona, e professor visitante da Universidade de Delaware. Publicou 19 livros.

3. Apresentação http://www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4 - www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4

4. Capítulo 4 - ModeloRacional de Organização 1. Ciência do comportamento Humano 2. Abordagem genérica à administração 3. Os provérbios da administração 4. Modelo Racional de Administração: Perspectiva positivista Conceito de racionalidade Comportamento individual Homem administrativo Elucidação dos termos

5. Capítulo 4 5. Tomada de decisão Homem administrativo x homem econômico Modelo incremental Três modelos de tomada de decisão 6. Modelos fechados e modelos abertos Estratégias para estudar organizações complexas Abordagem do sistema aberto para a análise organizacional Processo de cooptação, impacto dos fatores ambientais e integração das abordagens

6. Ciência do comportamento Novos desenvolvimentos das ciências sociais minavam a teoria tradicional da administração pública (Willougghby, White e Gulick) Interesses novos: ciência política, ciência do comportamento humano, movimento de compartilhamento da administração pública e privada.

7. AbordagemgenéricadaAdministração Regularidades - invariantes - ex. exercício do poder” Na administração real, com frequencia, há maior diferença entre organizações pequenas e grandes do que entre organizações públicas e privadas"(SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 8)Estudo genérico da administração = amálgama da ciência política, administração de negócios (tomada de decisão), sociologia (abordagem sistêmica) e psicologia social (orientação cognitiva ou comportamentalista)ênfase aos fatos frente a valores

8. Provérbiosdaadministração HerbertSimon, Universidade de Chicago, publicou um estudo sobre os processos de decisão em 1940 - modelo de racional de administração. Influenciou RobertDahl - ThesciencePublicAdministration - disputou com Simon. Crítica de Simon Crítica ácida - descreveu os princípios como provérbios contraditórios: A descrição administrativa, atualmente, sofre de superficialidade, simplificação excessiva e de falta de realismo. Ela se prendeu de forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e deixou de trazer para sua órbita as outras formas, igualmente importantes, de influência sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a assumir a tarefa enfadonha de estudar a distribuição efetiva das funções de tomada de decisão. Contentou-se em falar sobre ‘autoridade’, ‘centralização’, ‘amplitude de controle’ e ‘função’, sem se lançar à busca das definições operacionais para estes termos.

9. Eficiência Simon reconheceu  a preocupação na distribuição de funções e da estrutura da autoridade, bem como reconheceu a importância da eficiência: “A teoria da administração está interessada em como se deve construir e operar uma organização para que ela realize com eficiência seu trabalho”.- HerbertSimon

10. CRÍTICA DE DAHL Simon afastara a administração da ciência política, abordagem genérica, privilegiou os meios em detrimento dos fins, as técnicas em detrimento dos princípios políticos. Dahlfez uma crítica mais radical e reveladora. Buscava uma verdadeira ciência. 1. A interpretação positivista sugeria que as ciências sociais fossem imparciais frente a valores. 2. Dahl interpretava que isso revelava a preferência pelo valor eficiência, mas advertia que eficiência era um valor que teria que competir com outros como responsabilidade individual e moralidade democrática; Eficiência x necessidade de envolvimento dos cidadãos na tomada de decisão Como avaliar os campos de concentração nazista que foram muito eficientes em sua organização ??

11. Dahl Dahl - explicitar os valores e não dissimular a eficiência como científica.Conflitos de valor entre eficiência e democracia - interesse na Administração Pública. Interesse de eficiência na empresa privada corre contra a responsabilidade social dos negócios.Estudo da administração pública se embasa no estudo do comportamento humano - problema central em torno do ser humano.Mas Dahl (1947, p. 4) levou sua análise um passo adiante, sugerindo que o capitalismo nos impeliu a “um esforço de organizar o processo produtivo em linhas racionais” e que esta abordagem havia sido aceita por muitos teóricos de organizações, para quem a criação de estruturas lógicas, racionais era sumamente desejável. Mas, segundo Dahl, a adesão a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no contexto de estruturas racionais. Assim, “não podemos lograr uma ciência [da administração], criando no ‘homem administrativo’ mecanizado um descendente moderno do homem racional do século 18, cuja vida existe somente nos livros de administração pública e cuja atividade única é a estrita obediência às ‘leis universais da ciência da administração’” (p. 7).

12. Simon: Modelo Racional de administração Simon reagiu: afirmou o culto a eficiência e não reconheceu as implicações político-administrativas da eficiência como uma política. Simon desenvolveu trabalhos sobre psicologia social na tomada de decisão e depois sobre tecnologia da informação e os processos de desenvolvimento cognitivo. Perspectiva positivista Importância da base factual para conclusões - objetividade - excluir os valores humanos subjetivos eficiencia é bom

13. Racionalidade base da organização administrativa – racionalidade Organizações são criadas para promover a racionalidade e estruturar o comportamento Seres humanos são limitados individualmente para resolver problemas complexos - nas organizações encontramos um modo de moldar o comportamento humano em padrões racionais para alcançar nosso objetivos.

14. Racional A chave para se lograr o comportamento racional, de acordo com um filósofo (HORKHEIMER, 1974, p. 50), é “calcular as probabilidades e daí coordenar os meios certos para um fim dado”. Dizer, portanto, (segundo a linguagem do modelo racional) que uma organização em particular é racional não significa dizer que ela serve a propósitos razoáveis de ordem política ou moral, como os mencionados por Dahl, mas, simplesmente, que ela opera com vistas a maximizar a eficiência. Nessa visão, a racionalidade se equipara à eficiência. Comportar-se de maneira racional é comportar-se de modo a contribuir para o alcance dos objetivos da organização. Sem meias palavras, para ser racional, o indivíduo deve seguir o projeto dos líderes da organização, seu ‘grupo de controle’.Filme: O leitor

15. Comportamento individual O conceito limitado de racionalidade obscurece questões importantes: responsabilidade moral do indivíduo Permite que formule com precisão o modo como os individuos racionais atuam em contextos organizacionais. Simon:  foco nos individuos nas organizações complexas - como levar  aproximação ao sistema racional - organização como sistema de tomada de decisão. Zona de aceitação - zona de indiferença

16. Homemadministrativo Valores da organização podem tomar o lugar dos valores do indivíduo. Homem econômico é substituído pelo homem-administrativo prontamente responsivo – cooperativo preço - autonomia individual exercício da docilidade e da racionalidade

17. Elucidação dos termos Simon sustenta que a teoria científica é neutra e objetiva. Ser eficiente é apenas racional e não um valor. Racionalidade se traduz em obediência em conformidade. De muitas maneiras a teoria de Simon representa não uma negação dos antigos princípios de administração pública, mas antes uma legitimação científica. Mesmo interesse pela eficiência, autoridade e autonomia Falta uma consideração sobre o papel dos órgãos públicos numa sociedade democrática - poderia levar a uma teoria da responsabilidade individual nas organizações .

18. TOMADA DE DECISÃO E FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS Simon  - a tomada de decisão é o núcleo central da administração. Entender o processo de alto a baixo é compreender o comportamento organizacional. A dicotomia política administração centrava a observação nos níveis mais elevados. Tomada de decisão envolve três partes: informação, design e escolha. Informação - rastreia o ambiente com vistas a identificar as oportunidades para tomada de decisões. Design - descobrir e desenvolver cursos alternativos de ação; Escolha - seleção da alternativa com maior chance de sucesso Ideal seria  modelo economico clássico - que supõe que o homem administrativo esta totalmente informado - infelizmente é difícil se aproximar deste ideal.

19. Tomada de decisã0 Homem administrativo x homem econômico Homem administrativo busca satisfazer e não maximizar (economico), além disso contenta-se com uma visão simplificada e incompleta do mundo, jamais consegue chegar perto da complexidade do mundo real.

20. Método incremental de Lindblom Simon - mudou o foco dos estudos sobre tomada de decisão do nível político para o nível operacional e ressaltou a tensão entre o comportamento racional e o comportamento real. Lindblom - esboçou duas abordagens: o método racional abrangente e o método das sucessivas comparações limitadas ou incremental.  Valores eleitos com os instrumentos escolhidos para alcançá-los e comparações de experiências.

21. Método incremental Politicas públicas envolvem divergências de valores enunciados em termos marginais nas politicas particulares. A escolha dos valores se da entre valores marginais As politicas mais eficazes estão em vigor e foram acordadas com amplos setores. O tomador de decisão pode reduzir ou simplificar o processo de escolha, pois não precisa levar tudo em conta ( modelo racional) Abordagem incremental-objetivopluralista- acordo entre interesses concorrentes- equilíbrio Concepção pluralista de democracia

22. Sistemas abertos e fechados Libdlom e Alisson afastam-se da concepção racional de Simon e se destacam por focar nas decisões políticas e dar menos ênfase a decisões individuais, incluindo as organizações no seu ambiente. Thompson caracterizou essas diferentes abordagens em sistemas abertos e sistemas fechados usado para estudar organizações complexas. Sistema fechado - se interessa basicamente pela eficiência na consecução dos objetivos. Ex administração científica de Taylor e a gestão administrativa de Gulick, conceito de burocracia de Weber, a descrição de Simon. (eficiência e controle)

23. Sistemaaberto Sistema aberto - supõe que não podemos ter conhecimento completo de todas as variáveis, nem prever ou predizer e controlar sua influência. Cultiva a expectativa da surpresa ou da incerteza. "a organização complexa é um conjunto de partes interdependentes que juntas formam um todo, porque cada uma delas contribui para o todo e recebe algo, por suas vez mantém interdependências com um ambiente ainda maior "A sobrevivência do sistema é alcançado por um processo evolucionário. - a tendência é o equilíbrio - embora aconteçam mudanças. 

24. Abordagens de sistemaabertoparaanáliseorganizacional Origem da tenesseValleyAuthority - 1949 - política de relação do orgão público com a base da sociedade - política de descentralizaçao e de envolvimento como órgãos locais já existentes - enquanto uma abordagem de planejamento democrático Apesar das organizações serem pensadas para atingir determinados propósitos logo assumem características sociológicas que vão além do interesse por racionalidade ou por eficiência do sistema fechado. Fatores não racionais

25. Cooptação Cooptação é o processo de incorporar novos integrantes à estrutura de liderança ou de definição das políticas de uma organização, como um meio de afastar ameaças à sua estabilidade ou existência. Não prevê transferência de poder real. Transição da gestão que se interessa por produtividade e eficiência para a liderança institucional - é preciso dar atenção aos valores e sentido das ações.

26. Impacto dos fatoresambientais Trabalho sobre o Serviço Nacional de florestas (1960) dos estados unidos. Problema da integração administrativa - distância entre os enunciados políticos feitos pelos integrantes da cúpula da organização e as ações empreendidas na base, discrepâncias. No SNF as influências externas a organização favoreciam a fragmentação (relações de vizinhança, pressões da comunidade etc)  Técnicas de integração: regras para tomada de decisão, planejamento, identificação e combate a desvios, estímulo a certo grau de conformidade (seleção e treinamento). Transferências constantes.

27. Integração das abordagens de sistemaabertoesistemafechado Thompson reconcilia as abordagens do sistema aberto e fechado descrevendo 3 níveis organizacionais de responsabilidade e controle: técnico, gerencial e institucional. técnico - desempenho efetivo gerencial - mediação entre o grupo técnico e os clientes da organização institucional - relação entre a organização e o sistema social mais amplo do qual é parte. (elevado grau de incerteza - sistema aberto)

28. Capítulo 5 - HUMANISMO ORGANIZACIONAL E A ‘NAP’ 1. Temas do humanismo organizacional 1.1. Barnard e as organizações informais 1.2. Os experimentos de Hawthorne 1.3. Teoria X e Teoria Y, de McGregor 2. Personalidade e organização 2.1. Prática da administração e crescimento individual 2.2. O papel do interventor 2.3.Aplicações da obra de Argyris 3. Desenvolvimento organizacional do setor público 3.1. Administração moral 3.2. Liberdade individual versus controle gerencial 3.3. “Metavalores” e mudança organizacional 3.4. Implicações da obra de Golembiewski 4. A ‘Nova Administração Pública’ (NAP) 4.1. Perspectiva de Minnowbrook 4.2. Política e administração 4.3. Fatos versus valores 4.4. Eficiência versus equidade 4.5. Hierarquia versus participação 5. Conclusão

29. Humanismo Orientação mais humanística, vista melhor como contraponto ao sistema da racionalidade organizacional. A primeira abordagem surgiu na administração de negócios - administração privada. Autores associados a administração de negócios : ChrisArgyris - teve impacto na administração pública. Desenvolvimento organizacional Movimento de protesto, de base humanística, conhecido como Nova Administração pública. (NAP)

30. Indivíduo Participante ativo da vida social que exerce um papel fundamental com suas necessidades, intenções e autoconceito. Sentimentos e desejos individuais prevalência - valores humanos podem receber prioridade em relação a valores da organização. Estilos mais abertos e participativos de administração resultam em trabalhadores mais satisfeitos e mais produtivos Humanismo era necessário por causa da demanda por eficiência, demanda por mudança e por razões morais e éticas.

31. Barnard e as organizaçõesinformais Reconhece as complexidades da motivação humana Visão do indivíduo - forças sociais ou liberdade de escolha e da vontade. Sistemas cooperativos dependem da participação do indivíduo e que os anseios e vontades do indivíduo tem que ser satisfeitos para que ocorra a cooperação.  Se as motivações são atendidas há cooperação. A preservação da organização depende menos do design e mais da motivação. Para entender a motivação deve levar em conta a organização informal. A autoridade é definida não em termos da posição hierárquica, mas como uma forma de comunicação ou ordem capaz de guiar o comportamento do individuo.

32. Desafios Fatores contraditórios: razão, intuição, independência, dependência, liberdade e controle O executivo tem a responsabilidade moral de expandir o campo da cooperação e da escolha e de promover o desenvolvimento do indivíduo. Um não pode acontecer sem o outro.

33. Os experimentos de Hawthorne Grupo de especialistas de Harvard iniciou uma série de estudos sobre as condições de trabalho na fábrica Hawthorne, em Chicago. Examinar a relação das condições de trabalho (iluminação, temperatura, umidade) e produtividade (fadiga e monotonia)Produtividade continuava a aumentara apesar das condições variáveis - ??? pesquisadores passaram a se voltar para os fatores informais ou sociais que afetariam a MOTIVAÇÃO dos trabalhadores. A atenção especial dada ao grupo experimental aparentemente estava influenciando a pesquisa - "estabeleceram-se condições sociais que permitiriam aos operadores desenvolver seus próprios valores e objetivos "Natureza da supervisão e influência da organização informal

34. Os experimentos de Hawthorne Posição teórica de que toda organização complexa serve a dois propósitos: o propósito declarado de produzir e de criar e distribuir satisfações entre os membros individuais da organização. Recompensas: não só monetárias, condições físicas, mas recompensas sociais e psicológicas Manter o equilíbrio - contrabalançar satisfação e cooperação Os limites da colaboração são determinadas muito mais pela organização informal do que pela formal Contrasta com a visão dominante na época na qual as organizações dependeriam muito mais de estruturas formais de autoridade cuidadosamente arquitetadas.

35. satisfação Chave é a cooperação - satisfações psicológicas - buscar técnicas mais eficazes de relações humanas.

36. Teoria X e Teoria Y de McGregor Estudiosos das relações humanas Teoria x - McGregor - administração depende da habilidade para prever e controlar o comportamento humano Pressupostos (falsos) da Teoria X 1. O ser humano médio tem aversão intrínseca ao trabalho e evitá-lo-á , se puder 2. As pessoas, em sua maioria, devem ser coagidas, controladas, dirigidas, ameaçadas com punições, para que se convençam a contribuir como empenho que lhes cabe dar aos objetivos organizacionais O ser humano médio prefere ser dirigido, quer evitar responsabilidade, tem relativamente pouca ambição e almeja segurança acima de tudo. Teoria y Grade gerencial

37. Outros pressupostos (Mc Gregor) 1. Dispendio de esforço físico e mental no trabalho é natural; 2. O controle externo co m ameaças e punições não são os únicos meios. As pessoas exercerão autocontrole e autocomando quando trabalharem com compromisso (objetivos) 3. O compromisso é função das recompensas 4. Dadas as condições corretas o ser humano aceita e assume responsabilidades 5. A capacidade de exercer criatividade em grau elevado para resolução de problemas organizacionais está distribuída de forma ampla no seio da população. 6. O potencial intelectual do ser humano é utilizado apenas parcialmente

38. Mc Gregor Princípio organizacional - integração (objetivos individuais e da organização) Definir as necessidades e anseios de seus empregados

39. Personalidade e organização: ChrisArgyris interpretação sofisticada sobre a relação entre o indivíduo e a organização Relações de troca entre a personalidade individual e as demandas da organização Aprendizagem organizacional  Prática da administração e crescimento individual As estruturas organizacionais formais entram em choque com certas tendências básicas de crescimento e desenvolvimento individual Crescimento de uma personalidade adulta sadia - independencia, atividade, interesses profundos, igualdade, consciência Estrutura formal - trata como crianças - frustração

40. Técnicas de relações humanas Uma abordagem mais sadia começaria como entendimento das tendências ou proposições básicas de crescimento e desenvolvimento dos indivíduos; a administração procuraria, então , fundir essas tendências com as demandas da tarefa organizacional. Mas tal uso das técnicas de relações humanas não envolve qualquer sentido real de engajamento entre líder e grupo, qualquer implicação de fraternidade ou comunidade. Compromisso com aprendizagem, porém, implica uma relação que envolve significados compartilhados e eleva a possibilidade de se criar condições, não apenas de confiança, abertura, auto estima, mas também de comunidade.  Se as organizações sofrem hoje de falta de confiança, de comunicação bloqueada e de formalização excessiva como seria possivel introduzir mudanças? Kurt Lewin - psicólogo - descongelamento dos padrões mais antigos de comportamento, adoção de novos padrões

41. Papel do interventor Programas de DO e interventor - indivíduo externo Pode acentuar o controle gerencial Argyris sugere resultados mais democráticos, sugestões ao interventor: Ajudar a gerar informações válidas e úteis; Criar condições para que seus clientes possam tomar decisões bem fundamentadas e livres; Ajudar a clientes a se comprometerem internamente com suas decisões. Papel - facilitar a aprendizagem pessoal e organizacional

42. Argyris Teorias esposadas e teorias em uso Compatibilidade Aprendizagem em ciclo único ou em ciclo duplo (novas normas)aprender a aprender Implicações da obra de Argyris Sofisticado mas preso a uma perspectiva instrumentalista Ênfase na aprendizagem possibilita a construção crítica.

43. DO Desenvolvimento Organizacional do Setor Público Paralelo no setor público – Golembiewski Foco em DO - Administração moral Men, managementandmorality (1967) -Estudo introdutório de ética administrativa Tentativa de integrar o indivíduo e a organização Crítica - ênfase na autoridade, na supervisão detalhada e rotina x desenvolvimento do indivíduo O foco não é a maturidade (Argyris) mas na moralidade Insensibilidade de lidar com a postura moral do trabalhador individual

44. Cinco valores associados à vida econômica, seguem a ética judeo-cristã: 1. trabalho deve ser psicologicamente aceitável para o indivíduo; 2. O trabalho deve permitir ao homem desenvolver suas próprias faculdades; 3. A tarefa de trabalho deve permitir ao individuo espaço considerável para sua autodeterminação 4. O trabalhador deve ter a possibilidade de controlar, de modo significativo, o ambiente dentro do qual a tarefa é executada; 5. A organização não deve ser o árbitro único e último do comportamento, tanto a organização como o indivíduo devem estar sujeitos a uma ordem moral externa.

45. Liberdade individual versus controle gerencial Vale a pena os esforços para aumentar a liberdade individual se tais esforços implicam em custo para a produtividade? As teorias apenas proporcionam uma ampliação nas técnicas de controle gerencial, técnicas que podem ser vendidas aos trabalhadores em bases éticas. Para Golembiewski- A organização deve ter um árbitro externo para avaliar tanto o indivíduo como a organização Ao invés de construir uma ética sócio política prefere procurar a resposta numa questão moral central. Leva a questão da descentralização

46. Metavaloresemudançaorganizacional Dinâmica de comportamento de pequenos grupos para mudança pessoal e organizacional Cinco metavalores: 1. concordância em torno de investigação sistemática, com base em acessibilidade mútua e comunicação aberta;2. maior consciência e reconhecimento de opções, especialmente disposição para experimentar novos comportamentos e optar pelos mais eficazes; 3. conceito colaborativo de autoridade, disposição para mediar os conflitos; 4. relações de ajuda mútua, senso de comunidade; 5. Autenticidade nas relações interpessoais;

47. Princípios do interventor Esboça um  sistema colaborativo-consensual de administração que enfatiza responsabilidade compartilhada, feedback, abertura Mas parece ser apenas uma alternativa circunstancial e não um substituto para a burocracia Implicações da obra de Golembiewski Maior parte das teorias de administração pública está interessada em eficiência da organização e em elaborar políticas públicas por intermédio de estruturas dominantemente hierárquicas, em que se usam vários mecanismos para obter conformidade.

48. Nova Administração Pública (NAP)1968 Mais descoberta de anomalias no modelo tradicional do que um novo modelo A perspectiva de Minnowbrook - Simpósio acadêmico realizado em Nova Yorque, reuniu os jovens cientistas da administração pública, publicaram TOWARD A NEW PUBLIC ADMINISTRATION Nasceu um movimento (fictício ou real?) Tendências esquerdistas, mas menos radical do que todos os nascidos nessa época. Apenas adaptações de demandas mais gerais por relevância, equidade e participação, nada que desafiasse os padrões da época. Perturbadoras por não conseguirem dar respostas Política e administração Vestígios da velha dicotomia entre política e administração foram dissipados pela afirmação que os administradores DEVIAM fazer política.

49. Politica publica e administração Modelos analíticos obsoletos A acusação típica da NAP era que a administração publica enquanto campo de estudo era muito pratica e pouco relevante. Objetivo - recuperar a relevância para o sistema político. A administração publica não e meramente instrumento de execução das politicas publicas, mas e decisiva para a maneira pela qual o publico vê o mundo - particularmente o mundo político- e seu próprio lugar nele. Impacto no sistema político Exercem papel significativo na montagem da agenda publica e ajuda a estabelecer valores para a sociedade. Estáno coração da politica

50. Valores? Resgatar o sistema aberto como forma de melhor compreender o processo das politicas publicas de forma mais completa. Base era empírica e normativa. Confrontou o velho problema entre fato e valor. Não conseguiram produzir um conhecimento relevante porque seu comprometimento com o positivismo tinha limitado suas atividades a coleta de dados e manipulação estatística, com uma teoria de base empírica. NAP normativa em essência.