A korrupcióról, a korrupció elleni küzdelemről, a korrupciós kockázatok felméréséről

1. A korrupcióról,a korrupció elleni küzdelemről,a korrupciós kockázatok felméréséről dr. Sántha György, osztályvezető, számvevő főtanácsos ÁSZ, Elvi-fejlesztési Osztály Balatonföldvár 2010. május 20.

2. Σ: 32,- $ Korrupciós étlap (előadásvázlat) • A korrupció fogalmáról (6,- $) • A korrupcióval szembeni fellépésről (5,- $) • A magyarországi korrupcióról (11,- $) • Korrupciós kihívások (1,- $) • A korrupció elleni küzdelemről (4,- $) • A korrupciós kockázatok felméréséről (5,- $)

3. I. A korrupció fogalmáról (1) • Egyértelműen nem definiálható, nincs általánosan elfogadott definíció; rendkívül bonyolult, erősen strukturált, összetett társadalmi jelenség. Határai kultúráról-kultúrára, korszakról-korszakra változnak, így maga a fogalom is folyamatosan módosul. • Meghatározható normatív, szociológiai és közgazdasági megközelítésben. • Kriminális korrupció fogalom: hivatali visszaélés (225.§), vesztegetés (250.§) és a befolyással üzérkedés (256.§) a Büntető Törvénykönyvben foglalt tényállásai (Btk. XV. Fejezet, IV, VII-VIII. cím). • A korrupció jogon túli jelentésének síkjait a nepotizmus, az érdekkijárás, a szürkegazdaság, a paraszolvencia, újabban pedig a rossz privatizációs gyakorlatok, a kapcsolati tőke, vagy kapcsolati háló intézményei írják le.

4. I. A korrupció fogalmáról (2) • „A korrupció a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan döntéshozatal befolyásolásának olyan szélsőséges esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitástés a fenntartható fejlődést.” ET Miniszteri Bizottságának 1997/24. sz. határozata: „a korrupció elleni küzdelem 20 irányelve” • „A korrupció privát előnyszerzés céljából tanúsított, előzetesen definiált jogi vagy etikai szabályokba ütköző olyan magatartás, melynek során személy vagy személyek: • a rájuk ruházott közhatalommal élnek vissza, • avagy a közintézmények működésével kapcsolatos rendellenességeket okoznak, • vagy közpénzek felhasználásával kapcsolatosan tanúsítanak olyan magatartást, hogy ezáltal társadalmilag és/vagy jogilag tiltott kedvezmények keletkeznek.” Antikorrupciós Koordinációs Testület – Korrupció elleni Stratégia, 2008

5. Elméleti modell: lehetséges korrupciós helyzetek az egyes társadalmi alrendszerek találkozásánál K Más szféra K K K K K K K Politikum K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K Közszféra K K K Gazdaság K K K K K K K K K K Magyar társadalom „K” =lehetséges korrupciós helyzetek I. A korrupció fogalmáról (3)

6. I. A korrupció fogalmáról (4) Hivatali korrupció • Tünetek (ld.: MKI 2007-es HÖNK korrupciós tanulmány): • A magyar köztisztviselő kb. havonta találkozik a korrupcióval (u.a.: nincs jkv.), • Formái: ajándékok, „barter” (orvos, autó, egyetem), „egymás javára ügyintézés”; • Okok: • A társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák), • A folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága), • A közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének hiánya, • A szabályozó rendszerek tökéletlensége (pl. túlzott diszkrecionális jogkörök), • Nem jól működő ellenőrzési rendszerek, • A korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye);

7. I. A korrupció fogalmáról (5) Politikai korrupció Tünetek és okok egyszerre: • A pártok finanszírozása (a működés finanszírozása), • Politikai kampányok finanszírozása (programok finanszírozása), • A képviselők díjazása, • Képviselői mentelmi jogok, • Lobbizás;

8. I. A korrupció fogalmáról (6) Gazdasági korrupció • Ernst & Young 2006. évi kutatás: • Magyarországon a vállalatok 20%-a rendelkezik korrupció ellenes belső szabályozással (szemben a nyugat-európai 70%-kal). • Pricewaterhouse Coopers „Globális Gazdasági Bűnözés” felmérés (2007, 2009): • 2007-ben a hazai vállalatok közel kétharmada (62%-a) vált súlyos gazdasági bűncselekmény áldozatává. • A leggyakoribb visszaélésfajták: a lopás és hűtlen kezelés (a vállalatok 48%-ánál), valamint a szellemi tulajdonnal kapcsolatos bűncselekmények (26%), illetve a korrupció és megvesztegetés (17%) voltak.

9. II. A korrupcióval szembeni fellépésről (1) • USA, Watergate-ügy: törvény a külföldön történő korrupciós gyakorlatról (1977, Foreign Corrupt Practices Act); büntetendővé nyilvánította az üzleti tranzakciók sikere érdekében a külföldi állam gazdasági ügyekben döntéshozatalra illetékes köztisztviselőjének a megvesztegetését. • Elsőként a korrupció nemzetközi kereskedelemben játszott szerepét kívánták visszaszorítani, így logikus volt az OECD keretein belüli együttműködés (1997-es egyezmény, ld.: 2000. évi XXXVII. tv.). • Később született az EU-tagállamok tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelemről szóló egyezmény (1997-ben kelt, ld.: 2005. évi CXV. tv.). • Európa Tanács korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi Egyezménye (mindkettő 1999-ben kelt, ld.: 2002. évi XLIX. tv. és 2004. évi L. tv). • Legutóbb született 2003-ban Meridában az ENSZ Korrupció Elleni Egyezménye (2005. évi CXXXIV. tv.).

10. II. A korrupcióval szembeni fellépésről (2) • EUországjelentései (1999 - 2003): rendre kitért a tagjelölt államok korrupciós jellemzőire. A 10-ek között hazánkat a középmezőnybe sorolták, ahol a korrupció „folyamatos probléma és aggasztó jelenség,” ellentétben azokkal az országokkal, amelyekben a korrupció „komoly aggodalomra okot adó” jelenség. • A korrupcióellenes kormányzati elképzelések programszerűen az EU integrációs folyamattal egyidejűleg jelentek meg – első alkalommal a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló 1023/2001. (III. 14.) Korm. határozatban.

11. II. A korrupcióval szembeni fellépésről (3) • A 2002-es országgyűlési választásokat követően a Miniszterelnöki Hivatalon belül – politikai államtitkár irányítása alatt – önálló szervezeti keretek között jelentek meg a korrupcióellenes feladatok. • 1011/2004. (II. 26.) Korm. határozat a Tanácsadó Testület a Korrupciómentes Közéletért (TTKK) felállításáról. • 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos feladatokról – az Antikorrupciós Koordinációs Testület felállítása (AKT). • Új Rend Program (1074/2007. (X. 1.) Korm. határozat) • Közérdekvédelmi Hivatal felállításának kezdeményezése (2009. tavasz, ősz, tél…)

12. II. A korrupcióval szembeni fellépésről (5) A korrupciós szint megítéléséhez több módszer alkalmazható: • A hatóságok tudomására jutott korrupciós ügyek vizsgálata (igazságügyi statisztika): • ERÜBS: az elmúlt tíz év átlagában a Btk.-ban szankcionált korrupciós bűncselekmények évenkénti száma kb. 700; valamivel több, mint az évenként regisztrált összes bűncselekmény egy ezreléke. • A válaszadásra kijelöltek véleményének megkérdezése (percepciók mérése): Transparency International, Freedom House, Gallup Intézet, stb.; • A válaszadásra kijelöltek esetleges konkrét ügyekre vonatkozó beszámolóinak vizsgálata mélyinterjúk során (tapasztalatok mérése); • Sajtóelemzések, korrupciós szakirodalom feldolgozása (pl. „K” Monitor).

13. II. A korrupcióval szembeni fellépésről (4) A korrupció érzékelése, mérési módszerek és problémák: • A mérést végzőknek egzakt korrupció-fogalommal kellene dolgozniuk (eltérő fogalomhasználat). • Rejtett társadalmi jelenség, az érintettek érdekei azt kívánják, hogy a korrupciós ügyletek titokban maradjanak (erős látencia). • Mennél kiterjedtebb kutatások folynak e területen, annál több ügy kerül felszínre, mely által az ország korábbi kedvező megítélése akár jelentősen is romolhat. Ez elbizonytalaníthatja a döntéshozókat (a korrupció elleni küzdelem paradoxonja). • Esetenként jelentős lehet a válaszadók torzítása is: a megkérdezettek saját környezetükben alacsony korrupciós fertőzöttségről számolnak be. A médiák olyan ügyeket is korrupcióként állít be, amelyek eredetileg nem tartoznak ebbe a fogalmi körbe (a korrupció „démonizálása”).

14. III. A magyarországi korrupcióról (1) A Transparency International 1995. óta 1-től 10-ig terjedő skálán meghatározott korrupciós index. Az elmúlt tíz évben 4,9 és 5,5 határ-értékek közötti pontszámok arra utaltak, hogy Magyarország korrupciós megítélése jelentősen nem változott. • 2007-ben Magyarország 5,3 pontos érték: 180 ország között a 39. hely. A keleti blokkból csak Észtország és Szlovénia előzött meg. Jelentősen elmarad a nyugat-európai országok átlagától (7-9 pont), amely jelzi, hogy a korrupció továbbra is komoly, kezelendő probléma Magyarországon. • 2009-ben 5,1 pont: 180 ország között a 46. hely. A versengő kelet-európai országok jelentős javulást mutattak (pl. Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Horvátország).

15. III. A magyarországi korrupcióról (2)

16. III. A magyarországi korrupcióról (3)

17. III. A magyarországi korrupcióról (4)

18. III. A magyarországi korrupcióról (5)

19. III. A magyarországi korrupcióról (6)

20. III. A magyarországi korrupcióról (7)

21. III. A magyarországi korrupcióról (8)

22. III. A magyarországi korrupcióról (9)

23. III. A magyarországi korrupcióról (10)

24. III. A magyarországi korrupcióról (11)

25. IV. Antikorrupciós kihívások (1) • Külső nyomás • Transparency Working Group – TWG, • EU (ld. Románia és Bulgária esete), • OECD ajánlások, • az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) ajánlásai, • Fokozódó ENSZ együttműködés, • Egyéb nemzetközi szervezetek (TI, Gallup, stb.), • Fokozódó verseny (SK, CZ, HR, PL, RO, BG, stb.); • Belső nyomás • Politikai pártok, • médiák (ld.: oknyomozó újságírás), • Civil szervezetek, egyéb társadalmi szereplők;

26. V. A korrupció elleni küzdelemről (1) A korrupció elleni küzdelem fejlődéstana/„életciklusa”:

27. V. A korrupció elleni küzdelemről (2) • Stratégia és cselekvési program megalkotásának előírása (IRM miniszter), • Egy szakmai grémium feladatokhoz rendelése, az Antikorrupciós Koordinációs Testület felállítása: • Kormányoldal (IRM, MeH, NFGM, ÖM, PM, EüM ) • Nem kormányzati állami szervek (ÁSZ, OBH, LÜ, OITH, GVH, KBT) • Civil/szakmai delegáltak A 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat elemei:

28. V. A korrupció elleni küzdelemről (3) A korrupcióba belenyugodni A korrupcióval szembeszállni Kampányszerű korrupció elleni fellépés Folyamatos korrupció elleni küzdelem Stratégiaválasztás Tüneti kezelés Átfogó terápia Jogszabály-központú megközelítés Integritás-központú megközelítés Koncentrált stratégia Totális stratégia Kormányzati stratégia Nemzeti stratégia Értéksemlegesség Értékválasztás Túlzott eredmény-központúság Jogállamiság

29. A korrupciós okok fokozatos felszámolása Korrupciós helyzetek megelőzése A korrupciós jelenségek kezelése Következetes jogalkalmazás Átfogó célok Á1 Á2 Specifikus célok Szabályozás-beli problémák kezelése Kockázat-elemezés Ellenőrzésbeli problémák kezelése Átláthatósági problémák kezelése Gondolkodás-beli problémák kezelése Anyagi kiszol-gáltatottság csökkentése Jelzőrendszer fejlesztése Megindított eljárások feltételeinek megteremtése Szankció-rendszer tökéletesítéseS9 S1 S2 S3 S4 S5 S6 S7 S8 S1P1. Szabályozás hiányából adódó problémák kezelése S1P2. Túlszabályozással összefüggő korrupciót kiváltó tényezők kezelése S1P3. Hibás szabályozással összefüggő korrupciós tényezők kezelése S1 S7 S2 S3 S3P1. Ellenőrzési rendszerek antikorrupciós szempontú felmérése S3P2. Ellenőrzések ütemezésének (ellenőrzési tervek) összehangolása Programok S8P1. Nyomozó szervek megerősítése S8P2. Kiemelt korrupciós nyomozó szerv lehetőségének megvizsgálása S8P3. Eljáró szervek együttműködésének fejlesztése S8P4. Etikai normasértések eljárási következményeinek meghatározása S4P1. Jogalkotás nyilvánossága S4P2. Közvagyont érintő döntések nyilvánossága S4P3. Támogatások nyilvánossága S4P4 Pártfinanszírozás nyilvánossága S4 S8 S5P1. Felvilágosítás S5P2. Képzések S5P3. Példamutatás, integritás követelményeinek érvényesítése S5 S9 S6 S6P1. A bérek értékkövetésének bevezetése a közszférában S6P2. Felelősség és kockázatok arányában differenciált bérezés Pr1 A párt- és kampányfinanszírozás átláthatóbbá tétele Prioritások Pr2 A közbeszerzési folyamatok átláthatóbbá tétele A fejlesztési támogatások tiszta és átlátható felhasználása Pr3 A korrupció visszaszorítása a hatósági engedélyezési eljárás során Pr4 V. A korrupció elleni küzdelemről (4) Stratégiai célok • S7P1. Önkéntes bejelentés feltételeinek megteremtése, a bejelentők védelme • S7P2. Feladataikat jogszabály alapján végző szervek megerősítése • S7P3. Mérési módszerek fejlesztése • S7P4. Statisztikai, illetve egyéb nyilvántartó rendszerek fejlesztése • S7P5. Tematikus kutatások S2P1. Kockázatelemzési módszerek kidolgozása, e metódusok gyakorlati bevezetése és terjesztése S2P2. Korrupciós szempontból kritikus pontok azonosítása (kockázati térképek), rendszeres kockázatelemzés S4P5. Hatósági engedélyezési eljárások nyilvános. S4P6. Közfeladatot ellátók elszámoltathatósága S4P7. Közpénzügyi ellenőrzések nyilvánossága S4P8 Bírósági határozatok nyilvánossága • S9P1. Komplex szankciórendszer alkalmazása • S9P2. Etikai normasértések szankcióbeli következményeinek meghatározása • S9P2. Komplex szankció-alkalmazók kapacitásainak megerősítése

30. VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (1)

31. VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (2) Tervezett ÁSZ-projekt: „Korrupciós kockázatok feltérképezése”

32. V. Főbb projekt jellemzők • Cím: „Korrupciós kockázatok feltérképezése” • Projektfelelős: ÁSZ módszertani főtitkárhelyettes • Futamidő: 2009. 12.01.-2011.10.31. (23 hónap) • Költségvetés: 286,5millió Ft (100% vissza n. t.) • Célcsoport: • Közvetlen: 13.600 költségvetési szerv ebből 6500 éves beszámolóra kötelezett ebből 3500 releváns mérési szempontból • Közvetett: igazgatási szervek állománya, intézmény- vezetők, ellenőrzési szakemberek, szakmai és laikus közvélemény

33. Köszönjük a figyelmet! santhagy@asz.hu