Cenni al federalismo fiscale nei Paesi in via di sviluppo e in transizione

1. Cenni al federalismo fiscale nei Paesi in via di sviluppo e in transizione Alessandro Fabbrini Università degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 7 aprile 2011

2. Le ragioni del federalismo (1) • Crollo delle economie pianificate. • Presa di distanza dalle vestigia del colonialismo e dai conflitti etnici. • Fallimenti dei governi centrali. • Comportamenti opportunistici. • Garanzia dei diritti fondamentali. • Globalizzazione. • L’esempio della UE.

3. Le ragioni del federalismo (2) Il fallimento delle economie pianificate riguarda l’Europa orientale e l’ex URSS. Nel continente africano l’esperienza amministrativa francese e britannica ha lasciato in eredità amministrazioni fortemente accentrate. D’altro canto le riforme intraprese in America latina hanno mostrato effetti positivi in termini di esigenze di accountability da parte dei cittadini. La globalizzazione ha mostrato che lo Stato nazione è troppo piccolo per affrontare i grandi problemi e troppo grande per gestire quelli piccoli. La UE (sussidiarietà, armonizzazione fiscale, stabilizzazione) costituisce un esempio anche per gli ambiti nazionali.

4. Il nuovo corso La tendenza generale in atto è di un passaggio da una struttura unitaria a un assetto federale o confederale. I riflessi amministrativi comportano l’evoluzione dal modello burocratico a quello partecipativo; dalla direzione e controllo alla rendicontazione dei risultati; dall’autoreferenzialità alla competitività e all’innovazione, al dialogo con l’esterno; dall’avversione totale al rischio all’analisi costi benefici.

5. Gli aspetti del decentramento Il decentramento politico richiede governi locali liberamente eletti, che rispondono alle comunità locali. Il decentramento amministrativo comporta le responsabilità gestionali. Il decentramento fiscale assicura una maggiore corrispondenza tra responsabilità di spesa (e di erogazione dei servizi) e cura nel reperire le fonti finanziarie. Il decentramento in questi Paesi è talvolta visto con sospetto: pericoli di cattura da parte delle comunità locali, che portano a risultati opposti a quelli desiderati.

6. La necessità di una strategia • Esplicitare la visione o la missione del settore pubblico. • Esplicitare le regole (formali o informali) per tradurre i principi costituzionali in obiettivi concreti. Le istituzioni legislative, di coordinamento e di vigilanza. • Tenere conto dei vincoli e della capacità operativa. Fissare un obiettivo non significa avere le capacità di raggiungerlo. Vi sono poi fattori di incentivo, sanzione, lobbying e corruzione.

7. La performance del settore pubblico regole visione Risultato effettivo capacità operativa

8. I presupposti teorici In una DTE (Developingand Transition Economy) è ancora più importante rendere chiaro chi fa cosa tra livelli di governo. L’attribuzione delle funzioni segue i noti modelli della teoria economica. Nelle DTEs rispetto alle economie sviluppate assume maggiore importanza il coinvolgimento del settore privato nella fornitura dei servizi pubblici.

9. La tassazione locale Nelle DTEs il decentramento dell’imposizione fiscale è meno pressante di quello delle decisioni di spesa, in quanto le inefficienze di un modello decentrato possono essere maggiori rispetto a un paese industrializzato. Ciononostante, spesso nelle DTEs le entrate fiscali sono ancor più centralizzate di quanto sarebbe opportuno. Spesso il sistema tributario si basa su imposte indirette (IVA, accise, ecc.). Vi sono quindi spazi per introdurre addizionali o forme di compartecipazione.

10. I trasferimenti I trasferimenti dal centro ai governi locali dovrebbero avere l’obiettivo di: • Colmare la differenza tra tasse e spese locali. • Correggere le differenze nelle capacità fiscali. • Incentivare le esternalità positive. • Evitare eccessiva concorrenza fiscale e assicurare condizioni di equità. • Conciliare priorità locali e nazionali. • Favorire lo sviluppo nelle aree arretrate.

11. Il contesto istituzionale (1) Il rispetto dei principi del federalismo fiscale è condizione necessaria ma non sufficiente per il successo di una riforma di decentramento. È necessario anche tutto un set di istituzioni formalizzate e non che garantiscano che tutti gli attori rispettino le regole del gioco. Sia nel modello della torta a strati (dove la rigida separazione delle competenze minimizza il rischio di conflitto) che con le competenze condivise il coordinamento dell’operare pubblico viene raggiunto attraverso i contatti tra livelli di governo, lobbying, o regole normative.

12. Il contesto istituzionale (2) In linea teorica le relazioni tra livello di governo possono essere: • Determinate dal governo centrale (!) • Affidate a un’istituzione indipendente (ma come farle accettare al sistema politico?) • Affidate a una Conferenza Stato-governi locali • Interne a Commissioni legislative miste • Affidate a un ramo del Parlamento (Bundesrat). Le ultime tre opzioni sono quelle a maggior probabilità di successo.

13. Alcuni principi guida (1) • La distribuzione delle funzioni pubbliche deve essere sufficientemente flessibile per adattarsi al mutare della realtà politica ed economica. • Nessuna riforma avrà successo senza l’introduzione di un’effettiva partecipazione dei cittadini, cui va data periodica rendicontazione dell’operare pubblico. • Il decentramento amministrativo va di pari passo con la riforma del pubblico impiego. • Le capacità delle Amministrazioni locali sono importanti, ma se insufficienti non devono costituire un limite al processo di riforma.In questo caso devono intervenire livelli superiori di governo.

14. Alcuni principi guida (2) • Un decentramento asimmetrico può costituire una valida alternativa a modelli monoformula. • Evitare un’eccessiva separazione tra competenze di spesa e responsabilità nel reperimento delle fonti finanziarie. • L’importanza del sistema dei trasferimenti: se mal congegnato, può minare la responsabilità fiscale e costringere le aree meno sviluppate a una strutturale dipendenza. • I trasferimenti possono coinvolgere per alcuni beni pubblici il settore privato, promuovendo una salutare concorrenza con quello pubblico.

15. Alcuni principi guida (3) • La disciplina fiscale può essere perseguita attraverso goldenrules (ad esempio limiti al ricorso all’indebitamento). Si rende così più facile anche l’accesso ai mercati finanziari e del credito. • La disciplina fiscale rischia di rimanere lettera morta in assenza di un modello premiale/sanzionatorio. • È necessario un generale consenso e coinvolgimento negli obiettivi generali della riforma. È bene che le regole principali abbiano rango costituzionale. • Contrariamente a quanto molti credono, il decentramento è questione di maggior importanza in una DTE che in un Paese sviluppato.