Olivier Costa
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Olivier Costa Sciences Po Bordeaux – master 2 2009-2010 [email protected] Le policy making de l’Union européenne. 31/07/2014. 1. Repères biographiques chercheur au CNRS (Centre national de la recherche scientifique); laboratoire SPIRIT de Sciences Po Bordeaux.

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Presentation Transcript


31 07 2014

Olivier Costa

Sciences Po Bordeaux master 2

2009-2010

[email protected]

Le policy making de lUnion europenne

31/07/2014

1


31 07 2014

Repres biographiques

  • chercheur au CNRS (Centre national de la recherche scientifique); laboratoire SPIRIT de Sciences Po Bordeaux.

  • professeur de science politique Sciences Po Bordeaux, lUniversit Libre de Bruxelles (depuis 2004), au Collge dEurope (Bruges) et lUniversit de Genve.

  • responsable de la Section dtudes europennes de lAssociation franaise de science politique.

  • expert auprs de la DG Recherche de la Commission, du Parlement europen et dEPSO.

  • recherches:

    • institutions de lUnion, notamment le Parlement europen

    • politiques de lUnion, notamment la PAC

    • reprsentation parlementaire compare en Europe

    • intgrations rgionales compares


Introduction a l union europ enne entre r gime international et r gime politique

INTRODUCTIONA. LUnion europenne entre rgime international et rgime politique

  • paradoxe: lUnion europenne (UE) est peu prsente dans les espaces publics nationaux mais simpose comme une ralit incontournable

  • lattitude des citoyens et des responsables politiques vis--vis de lUE est ambigu: ils admettent que lintgration europenne est un succs mais sont trs critiques son encontre, pour les raisons les plus diverses

  • lUE, construction conomique, peine dvelopper son action dans des domaines plus rgaliens et affirmer sa dimension politique

  • lUE apparat aussi comme le principal vecteur du changement, surtout dans ce quil a de plus contestable.

  • les responsables nationaux cultivent font de lUE un bouc missaire commode


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Cette situation nest pas tonnante:

  • il faut souligner la faible capacit structurelle de lUE apporter des satisfactions aux citoyens:

    • lUE est avant tout un Etat rgulateur, pas un Etat providence

    • ses capacits de redistribution sont limites quelques secteurs

    • son budget na rien de commun avec celui dun Etat fdral

  • la puissance des institutions de lUE contraste avec lopacit du systme et le caractre anonyme des acteurs institutionnels :

    • les citoyens ne comprennent pas le fonctionnement de lUE et ignorent lidentit des dcideurs europens

    • les mdias voquent peu lUE

    • les nouveaux mdias (sites Internet, blogs...) diffusent le plus souvent une information trs oriente, charge ou dcharge.


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Les inquitudes des citoyens lendroit de lUnion doivent tre considres comme lgitimes, mme si elles reposent en partie sur des considrations irrationnelles.

Il faut viter dy voir uniquement de lobscurantisme, de lincomptence ou du scepticisme: stigmatiser lignorance du peuple, cest remettre en cause la dmocratie.

Il faut au contraire comprendre ce rejet, en tirer des consquences analytiques quatre niveaux:

  • la possibilit doprer une intgration politique lchelle supranationale

  • la manire dont le systme politique de lUE fonctionne

  • la communication de lUE et sur lUE

  • les politiques qui sont menes et les choix qui sont faits.

    Lanalyse politologique de lUE doit comprendre les rticences quelle suscite et non les dnoncer. Il faut en souligner la complexit.


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LUE rencontre des difficults particulires dans sa lgitimation:

  • Il sagit dune nouvelle forme politique qui ne correspond pas aux canons du parlementarisme:

    • Pas de sparation claire des pouvoirs

    • Pas de chanes de responsabilit

    • Pas de constitution fixe/crite

    • Pas de peuple

    • Pas de nation

    • Pas de frontires stables

  • LUE concentre aussi les critiques qui sexpriment lendroit du pouvoir politique dans le cadre national: centralisation excessive, litisme, manque de transparence, corruption

  • LUE est aussi critique parce quelle remet en cause le cadre habituel de laction politique et de la lgitimit: lEtat souverain. Lintgration europenne (comme la globalisation) remet en cause un schma qui fonde historiquement la libert et la dmocratie.


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La souverainet des Etats ne saccommode traditionnellement que de trois formes dorganisation au niveau international:

  • lorganisation internationale classique

  • la confdration

  • la fdration

    LUE est de fait une autre approche: un systme politique n sans thorie pralable et pour lequel il est difficile dnoncer un modle clair a posteriori.

    LUE cultive les ambiguts quant au dtenteur du pouvoir, la localisation de la souverainet et aux rapports entre les citoyens et les institutions.

    Les modalits de dcision sont multiples, tantt fdrales, tantt confdrales, tantt intergouvernementales.

    Cette situation explique les fortes divergences qui existent dans le milieu scientifique au sujet de la nature de lUnion.


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Comment lexpliquer? LUE est le produit de lintgration dEtats nations anciens et puissants, dots dune forte identit nationale et dsireux de prserver leur souverainet. Les Etats ne se sont pas dissous dans lUE et nont pas t privs de leurs comptences, de leur autonomie, de leur souverainet.

De ce fait:

  • larchitecture et lhistoire de lUE sont largement dtermines par le respect de la souverainet des Etats et la pondration de leur influence respective au sein des diffrentes institutions (Conseil, Conseil europen, Commission, PE, Comit des rgions).

  • lhistoire de lintgration europenne se caractrise par lattention trs grande porte la question de la rpartition des comptences entre les niveaux national et europen de gouvernement.

    Ces deux caractristiques expliquent, en partie, la complexit du systme institutionnel de lUE, les difficults de sa rforme et la multiplicit et la lourdeur des procdures dcisionnelles.


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LUE peut donc tre vue alternativement:

  • comme une organisation internationale en charge dun march unique, complt par quelques politiques embryonnaires et facultatives;

  • comme une entit politique quasi-fdrale, dote de valeurs et dobjectifs, ayant vocation agir sur la scne internationale.

    La thse raliste est convaincante lorsque lon se penche sur les raisons pour lesquelles les Etats-membres ont accept de participer ce projet et de lapprofondir sans cesse. Attention la belle histoire des Pres fondateurs.

    Mais il faut aussi admettre que des ambitions initiales, dynamiques internes, vnements extrieurs et hasards de lhistoire ont fait de lintgration europenne davantage quun rgime international destin servir les intrts des Etats membres.

    Un supplment dme de lUnion sexprime trois titres au moins:

  • lattachement de lUE des objectifs et valeurs tels que la dmocratie, les droits de lhomme, la justice sociale, le dveloppement durable

  • la monte en puissance dinstitutions indpendantes telles que la Commission, le PE, la CJCE, la BCE... qui chappent au contrle des Etats membres

  • linstitution par le trait de Maastricht dune citoyennet europenne, la reconnaissance du rle des partis politiques europens, lintroduction par le trait de Lisbonne de la procdure dinitiative populaire, lexistence dun embryon despace public europen.


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LUE se situe donc entre un rgime au sens de la thorie des relations internationales et un rgime au sens de la politique compare:

  • rgime international : ensemble de normes, dinstitutions et de politiques communes permettant des Etats de grer plus efficacement des problmes spcifiques de manire commune que spare (voir A. Moravcsik).

  • un rgime politique : forme de gouvernement dun Etat (voir P. Magnette, S. Hix).

    LUE est donc le produit dune double inspiration utilitariste et idaliste, internationale et tatique, qui marque sa structure institutionnelle, ses modes de dcisions et conditionne les interprtations que lon peut en donner.

    Cette situation suscite des conflits dinterprtation trs forts, probablement uniques en science politique.


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B. LUnion: un rgime de policy making

LUnion est plus quune organisation internationale mais moins quun Etat:

1. lUE na pas les attributs symboliques et historiques de la souverainet (voire)

2. lUE na pas de monopole de lusage de la force et de la crcition

3. quid de la capacit politique, sous langle du policy making?

LUnion a acquis au fil du temps une capacit laborer et mettre en oeuvre des politiques qui la rapproche dun Etat.

Le spectre de ses comptences est large, et la force de droit communautaire et limportance de lautorit politique de lUnion suffisante pour garantir lapplication des normes europennes. Cette capacit est mme fortement critique.

Les dbats sur la Constitution ont mis en lumire le dcalageentre la capacit de lUnion rguler, fabriquer des politiques, et sa capacit les lgitimer.

Do la volont de politiser lUnion.


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Emergence depuis 1950 lchelle europenne dun systme dcisionnel trs complexe, qui se distingue de celui des Etats membres. LUnion est comparable un Etat nation par limportance de ses attributions, mais pas par le style de policy making.

  • moins clair, car moins politis

  • plus complexe: le but est de parvenir dgager des solutions acceptables dans 27 Etats, sans disposer dun vouloir vivre en commun suffisant pour exiger lapplication dune logique majoritaire.

  • moins hirarchique et moins centralis: personne na le dernier mot.

  • plus ouvert aux reprsentants dintrts privs et publics.

    Dautres spcificits:

  • multiniveaux : poids des lites politico-administratives nationales (et parfois rgionales) dans le fonctionnement de lUnion

  • multinational: entre intergouvernemental et no-fdral

  • imprvisible: le but nest pas dappliquer un programme politique

  • conservatisme: les politiques changent peu ou difficilement

  • souplesse du schma institutionnel: les relations entre les institutions sont variables selon le contexte ou la politique


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Le PM de lUE est fonctionnellement efficace, productif mais peu stable et peu lisible.

Aucun modle ne permet dapprhender lUnion dans son ensemble. Sagissant du policy making, on ne peut distinguer de mthode ou de modle qua posteriori.

Il faut distinguer diffrents types de thories et quatre niveaux de lecture:

  • Thories de lintgration

  • Thories du systme politique de lUnion

  • Thories du policy making dans lUnion

  • Postures scientifiques pour ltude de ces diffrents lments

    Autre distinction introduire: approches normatives et descriptives.

    Dans le cadre de ce cours, analyse de lUnion sous langle des politiques publiques. Recours aux concepts et thories de lanalyse des politiques publiques.

    La difficult provient de ce quil est difficile davoir une vision globale ne serait-ce que dune politique


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C. Une analyse en terme de rseaux de politiques publiques

I. Lanalyse squentielle des politiques publiques

Charles O. Jones: cycle de politique publique.

Cinq tapes principales:

1. Mise sur agenda (agenda setting)

2. Formulation:

  • dans un premier temps, des propositions alternatives sont dfendues par des experts auprs des dcideurs

  • dans un second temps, ces derniers choisissent entre ces alternatives et celle consistant ne rien faire

    3. Mise en oeuvre: la politique ou la dcision doit tre mise en oeuvre par une administration (europenne ou nationale) ou une agence.


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4. Financement: la politique ou la dcision doit tre finance dans le cadre de llaboration du budget annuel. Les tapes 3 et 4 peuvent tre inverses.

5. Evaluation: limpact de la politique ou de la dcision est mesur. Si des objectifs existent, lefficacit de la politique ou de la dcision sont valus; les effets imprvus ou pervers sont recenss. Cela contribue alimenter la rflexion sur la mise lagenda.


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II. Dfinition des concepts

  • Communaut de politique publique: (en anglais: policy community) complexe dorganisations connectes les unes aux autres par des phnomnes de dpendances de ressources qui entretiennent des relations troites et stables, procdent des changes et participent collectivement au policy making dans un secteur donn. Les limites entre les diffrentes communauts correspondent des ruptures dans la dpendance aux ressources.

  • Rseau de politique publique: (en anglais: policy network) conception plus lche des communauts de politique publique, plus ponctuelle, moins stable, impliquant moins dempathie et de connivence entre les membres.

  • Issue network: rseau dacteurs qui se constitue autour dun dossier ou dune politique pour une dure limite.


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III. Lmergence du consensus dans un rseau: les coalitions de cause

  • Un rseau de politique publique se compose dacteurs dorigines diverses qui sefforcent rgulirement dinfluencer les dcisions politiques prises lintrieur dun secteur particulier. Ces acteurs reprsentent un large spectre: acteurs dinstitutions et dorganes de lUnion et des Etats membres, reprsentants dentits infra-tatiques, lobbyistes, experts, reprsentants de la socit civile Au sein dun rseau, il existe diffrent sous-groupes qui embrassent un mme systme de croyance et organisent une mobilisation commune.

  • Ces groupes sinscrivent plus largement dans des sous-systmes de la socit, qui incluent galement des militants associatifs, des lus, des journalistes, des citoyens, etc. On peut donc allier lanalyse par les rseaux de politique publique celle par les coalitions de cause (Paul Sabatier), pour comprendre comment des majorits peuvent merger (pas toujours) au sein dun rseau.

  • Une coalition parvient influencer rellement le processus dcisionnel (inscription dune question lagenda, choix dune option lors de la dcision ou de la mise en uvre) lorsque ses reprsentants dans un rseau de politique publique deviennent majoritaires.


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Chaque coalition dploie sa stratgie, en faisant usage de ses ressources (argent, informations, autorits lgales, etc.) afin dinfluencer le cours de laction publique. Lorsque le changement a effectivement lieu, il entrane une remise en question des stratgies et des systmes de croyances de chaque coalition.

Paul Sabatier: An advocacy coalition consists of actors from a variety of public and private institutions at all levels of government who share a set of basic beliefs (policy goals plus causal and other perceptions) and who seek to manipulate the rules, budgets, and personnel of government institutions in order to achieve these goals over time.

Sabatier Paul & Jenkins-Smith Hanks (eds), Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach, Westview Press, Boulder, 1993.


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Le processus de policy-making est largement affect par les configurations des coalitions de cause. Celles-ci se dploient dans un environnement qui est soumis deux catgories de variables externes:

  • des facteurs relativement constants: la distribution des ressources naturelles, les valeurs culturelles fondamentales, les rgles constitutionnelles

  • des facteurs variables : des changements qui se produisent dans les conditions socio-conomiques, lopinion publique, les partis politiques dominants ou les productions des autres rseaux (sous-systmes).

    La thorie des coalitions de cause insiste nanmoins sur la difficult de changer de croyances normatives et la tendance quont les acteurs percevoir le monde travers une srie de filtres composs de croyances prexistantes difficiles modifier (Sabatier). Celles-ci prsentent une structure en triptyque:

  • des deep core beliefs: les reprsentations fondamentales de ce qui est bien ou mal, dsirable ou rejeter. Elles slaborent partir de raisonnements normatifs trs gnraux. Elles sont, pour la plupart, socialement et culturellement ancres et, de facto, presque impossible modifier.


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  • des policy core beliefs: les croyances applicables une politique particulire ou un ensemble de politiques. Il sagit par exemple de la vision de diffrentes valeurs, du point de vue sur lautorit relative des gouvernements et des marchs, de la conception de la gravit dun problme public, etc. Elles sont galement trs difficiles faire voluer.

  • des secondary beliefs: ces croyances secondaires portent principalement sur les dtails du programme de politique publique. Elles ne ncessitent pas daccord entre tous les acteurs du sous-systme et sont aisment modulables.

    La thorie des coalitions de cause cherche expliquer les changements de politique publique travers le temps.

    Elle tudie aussi limpact de lapprentissage entre coalitions de cause lors du processus de changement.

    Les grands changements ont lieu principalement dans deux cas:

  • si les conditions socio-conomiques du systme dans son ensemble modifient lquilibre des ressources entre les coalitions


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  • si des coalitions en conflit se mettent daccord sur les grandes lignes dun programme de politique publique. Cela requiert la rencontre de plusieurs conditions:

    • une situation dimpasse intenable

    • la participation de tous les acteurs concerns

    • la recherche du consensus

    • un mdiateur de politique publique comptent

    • linstauration dune confiance mutuelle

    • lapprentissage entre coalitions

      Dans lUnion, les reprsentants de la Commission assurent le plus souvent cette fonction de mdiation. Plus largement, la Commission constitue une structure dopportunit propre rassembler ces conditions.

      La thorie des coalitions de cause convient tout particulirement pour comprendre et grer les problmes retors, cest dire ceux qui impliquent des conflits en termes dobjectifs, des controverses techniques et de multiples acteurs issus de diffrents niveaux de gouvernement.

      Le modle des coalitions de cause privilgie une reprsentation dynamique des relations entre acteurs. Il insiste sur les stratgies et les interactions formelles ou informelles qui se tissent entre les coalitions.

      Il met aussi en lumire limportance des ides et des normes lors de la mise en oeuvre dune politique publique.


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II. LA COMMISSION EUROPEENNE

La Commission est une institution centrale, qui le reste, pour 5 raisons principales:

  • Le monopole de linitiative lgislative dans le pilier communautaire.

  • Son rle de mdiation entre les positions des Etats membres dans la ngociation.

  • Son rle central dans la mise en oeuvre des politiques et ses comptences propres dans certaines politiques essentielles

  • Son rle de mdiation avec les citoyens

  • Sa fonction de ngociation internationale, notamment pour commerce international.


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Il y a un certain rapport entre la complexit des tches de la Commission, la complexit de la structure institutionnelle de lUE et la complexit de la Commission elle-mme.

Ses fonctions requirent de multiples comptences:

  • expertise technique dans presque tous les secteurs de politique publique

  • expertise de ltat de la question dans tous les Etats membres (EM)

  • capacit grer demandes contradictoires des diffrents EM et des diffrents secteurs, y compris entre ses Directions gnrales (DG)

    Cela cr des difficults:

  • problme de surcharge administrative: efficacit et lgitimit en cause.

  • tensions entre la Commission comme gouvernement et la Commission comme organisation

  • politisation des Commissaires et des principaux postes de la Commission

    Il faut souligner 4 problmatiques importantes:

  • la gestion des demandes divergentes

  • la question dmocratique

  • les effets de la monte en puissance de la Commission

  • la gestion de ses divisions internes.


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  • La Commission face aux demandes divergentes

    Tension administratif/politique: tension entre rle de stabilisation et ncessit dimprimer un mouvement. Problme fondamental depuis le dbut.

  • Proccupation forte de Monnet, premier prsident de la Haute Autorit: viter la bureaucratisation. Spectre des administrations nationales en rgime parlementaire. Monnet voulait que la Haute Autorit soit un organe litiste, compos dexperts du policy making.

  • Walter Hallstein, 1er prsident de la Commission, a essay de donner un style plus politique la Commission, mais clash avec De Gaulle en 1965. Refus fondamental, entre autres choses, de voir la Commission devenir un gouvernement europen.

  • 1965-1985: Commission fondamentalement non politique et peu ambitieuse. Mise en oeuvre des traits lorsque les Etats y consentent, passivit pour le reste (politiques problmatiques) et aucune initiative pour lapprofondissement ou la rforme institutionnelle. Mais cela na pas affect le policy making courant.

    Comment?


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  • Contourne lopposition des Etat: par lassociation dacteurs non gouvernementaux et de reprsentants dintrts aux dbats sur de nouvelles initiatives politiques.

    Suscite lmergence dun rseau transnational de groupes dintrts et dONG favorables un dveloppement de la fonction de rgulation sociale de la CEE, qui fait pression sur les administrations et gouvernements nationaux pour quils acceptent cette volution.

  • Recours au soft law: rgulation molle.

    Dfinition de cadres, recommandations, dcisions, pratiques... dans de nouveaux secteurs, qui permettent de structurer les intrts conomiques et sociaux sans avoir rechercher lappui ou laccord explicite des EM en soumettant des propositions au Conseil.

    Codification a posteriori dans de nombreux secteurs (traits comme aggiornamento).

    Gouvernance: systme dans lequel on gouverne sans coercition et sans hirarchie, par la ngociation et la persuasion; systme dans lequel la Commission a un rle central. Par opposition au gouvernement, plus politique, qui repose sur une lgitimation intergouvernementale (Conseil) et ventuellement partisane (PE).


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  • 1985-1995 Delors: redmarrage partir de 1985. Retour du leadership. Ensemble de facteurs: conomiques; politiques (libralisme); globalisation; effets de la mobilisation des acteurs conomiques et sociaux; capacit de Delors rveiller la Commission, reprendre le leadership.

  • 1995-1999 Santer: option diffrente. Moins politique, moins ambitieux. Consolidation des politiques et rformes modestes. Eviter les critiques: mais trop tard.

  • 1999-2004 Prodi: choix dun ancien Premier ministre dun des grands Etat signe fort. Mais conflit avec le PE et les mdias. Assez maladroit: vision trop politique.

  • 2004-2009 Barosso: veut drguler et que la Commission ait un rle limit. Recours massif la soft law et la codification.


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Critiques paradoxales:

  • trop bureaucratique et technocratique: pas assez sensible aux priorits politiques du moment (pacte de stabilit)

  • trop politique, trop activiste: trop implique dans la dfinition des priorits politiques.

    Pas si contradictoire que a. La double fonction de la Commission est par nature problmatique:

  • la Commission doit assurer leadership

  • la Commission doit assurer fonction de service impartiale.

    Problmatique connue ds lorigine: exacerbation dune tension qui existe au niveau national, dans toutes les dmocraties librales.

    Nouvelle tension dans les annes 90: exigence dmocratique.

    Maintenant, triangle de tensions:

  • exigence daction et de rforme, mais avec des visions nationales contrastes de ce quil faut faire

  • exigence de bonne administration, fonde sur lexpertise et la stabilit

  • exigence de redevabilit dmocratique (accountability).


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  • Ces trois tensions renvoient aux tensions internes de la Commission: la Commission nest pas une institution, dote dun intrt. Il faut tenir compte des tensions entre les intrts des diffrentes DG et services, des commissaires et les contraintes de lenvironnement institutionnel.

  • Lanalyse sous langle dune triple pression (politique-intergouvernementale, technocratique et dmocratique) permet de comprendre comment lintrt de linstitution slabore et de voir linstitution voluer.


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2. La Commission face aux exigences dmocratiques

A lorigine, 3 registres de lgitimation:

  • rationnelle lgale

  • logique dagence (non majoritarian institution)

  • efficacit des politiques (outputs)

    Depuis 1990: contrle, surveillance et mdiatisation, souvent trs suspicieuse, des activits de la Commission.

  • Critique de ses propositions (directive Bolkenstein sur la libralisation des services publiques) et mise en cause de la probit, de lefficacit de la Commission (Santer, Cresson...).

  • Recherche dune plus grande lgitimit par la parlementarisation et la multiplication des formes de contrle (transparence, subsidiarit, recours, mdiateur, PE, ptitions, accs documents, Cour des comptes, OLAF...).

    La Commission doit composer avec de nombreuses contraintes:

  • tensions entre profil politique et administratif,

  • surcharge administrative

  • surveillance des mdias et partis

  • mise en cause de la lgitimit et exigence daccountability


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Do une stratgie de rforme permanente:

  • Santer: avant mme les problmes, ds nomination en 1994, rforme. Faire moins, faire mieux.

  • Prodi: rforme pour lutter contre laffaiblissement. Livre Blanc sur la gouvernance (2000): plaidoyer pour la Commission et la mthode communautaire; viter parlementarisation complte, le dmantlement (agences), le retour de lintergouvernemental et le dmantlement des politiques.

  • Barroso: simplifier, drglementer, allger la contrainte juridique et rglementaire sur les acteurs conomiques.


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2. La problmatique de la monte en puissance de la Commission

La Commission est lincarnation dune institution fonctionnelle: son organisation dcoule directement de ses pouvoirs et missions. Inversement: ses pouvoirs et missions sajustent ses capacits organisationnelles.

  • Multiplication du nombre de DG et croissance de leurs divisions internes.

  • Inflation du nombre de commissaires: 27 pour une dizaine de vrais portefeuilles.

    La Commission est la fois trop grande et trop petite:

    • trop grande par rapport au projet de Monnet dune agence aux fonctions limites, efficace

    • trop grande et trop puissante pour les tenants dune approche intergouvernementale

    • trop petite par rapport ses fonctions et la taille des administrations nationales

      Le manque de moyens de la Commission provoque son recentrage sur les politiques de rgulation fondamentales, sur la dfense des 4 liberts du march intrieur (capital, biens, services, personnes).

      Il pose des problmes pour le dveloppement dautres politiques, plus positives, et lextension de ses comptences: environnement, social, ducation


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La Commission doit aussi faire face lmergence dautres normes et rfrentiels de gouvernement ct des 4 liberts: protection de lenvironnement; cohsion conomique et sociale; dveloppement rgional.

Pour y parvenir, la Commission associe largement les destinataires:

  • Comit consultatif des autorits locales et rgionales devenu Comit des rgions pour la politique rgionale

  • Stake holders pour les politiques de lenvironnement, de la recherche, du dveloppement, sociale, agricole: comits consultatifs.

  • La Better regulation strategy systmatise le recours la consultation des destinataires

  • Les pays candidats pour les aides la pr-accession et le processus dadhsion.


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Malgr cela, critique de lextension excessive des pouvoirs de la Commission. Demandes de dcentralisation (= renationalisation) ou dun multiplication des agences excutives (= dmantlement).

La Commission y rpond par diffrentes stratgies:

  • Politique de self restraint (Barroso)

  • Dcentralisation (fonds structurels)

  • Externalisation auprs de socit prives et ONG (aide au dveloppement, communication)

  • Subsidiarit

  • Comitologie

  • Agencesexcutives

  • Secrtariat Gnral du Conseil pour politiques intergouvernementales


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3. Les divisions internes de la Commission

La Commission subit les tensions qui existent entre intgration ngative et positive, entre la logique de march et lexigence de cohsion conomique et sociale.

Les DG ont des rfrentiels et objectifs contrasts; conflits environnement/march intrieur; concurrence/politique rgionale; politique industrielle/politique sociale.

La Commission nest pas monolithique: cest une multi-organisation (Sonia Mazey) au sein de laquelle diffrentes logiques sont poursuivies par diffrentes parties de lorganisation.

Le phnomne a pris dans lampleur dans les 1970s: sectorisation du policy making et constitution de rseaux indpendants, sous limpulsion du Conseil. Les relations interinstitutionnelles et les contacts avec diffrents groupes de lobbies divisent la Commission. Dsormais, chaque DG a des relations avec ses groupes de travail au Conseil, sa formation du Conseil, sa commission au PE, son secteur dintrts constitus.


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La Commission est trs ouverte aux groupes dintrt: les associe ouvertement au processus lgislatif. Elle cherche crer un systme de groupes dintrt europen quilibr et pluraliste. Pour cela elle finance les groupes (ONG, socit civile, consommateurs).

Accent mis sur la consultation des groupes et des entreprises.

  • exercices de consultation standard: propositions de politique publique pour recueillir leurs commentaires (Internet)

  • confrences et ateliers de travail qui regroupent les intrts concerns pour identifier les questions pertinentes et les parties prenantes

  • rencontres quotidienneset correspondance entre les officiels de la Commission et les lobbyistes permanents et en visite

  • comits consultatifs spcialiss, permanents et ad hoc. Tous secteurs confondus, une soixantaine de comits consultatifs permanents (1/2 pour la PAC). Constitus des reprsentants des milieux intresss, d'experts privs (universits, centres de recherche) ou provenant des administrations nationales. Diffrents types, grande varit dintrts et dexpertises.


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Exemples:

  • CC Scurit, hygine et protection de la sant au travail

  • CC industriel R & D

  • Groupe dexperts en frais bancaires

  • Ad hoc: crs pour identifier les parties prenantes dans une question prciser et apprcier la faisabilit dun changement de politique. Ex. La Confrence sur lenvironnement et lemploi (Commission + PE) ou le Symposium sur lespace arien.

    Depuis 10 ans, attention particulire aux ONG dans le cadre du dialogue civil:

  • Runions bisannuelles avec services de la Commission et membres de la plateforme des ONG sociales europennes

  • Rencontres semestrielles entre les OING pan-europennes sur lenvironnement (groupe des 8) et DG environnement

  • Rencontres trimestrielles entre comit de liaison des ONG de dveloppement et Commission

    La Commission a une stratgie dinstitutionnalisation de la prsence des groupes. Elle prend notamment la forme de la cration de rseaux entre les niveaux mso et macro et de ltablissement de normes, rgles, procdures formelles et informelles de conduite, et de structures organisationnelles.

    Dveloppement de communauts pistmiques: partage de savoirs et valeurs parmi les policy makers, les destinataires, les conseillers, les experts dans un domaine.


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La Commission peut tre considre comme une bourse aux ides: de multiples acteurs y sont lafft dides pour largir leur primtre dinfluence; de multiples groupes dintrts y sont lafft dinterlocuteurs pour faire valoir leurs point de vue.

La Commission est aussi analyse en rfrence au modle du garbage can: acteurs/problmes/politiques/intrts qui se cherchent les uns les autres. Les dcisions prises sans que lon sache exactement pourquoi, par le jeu de la rencontre un peu hasardeuse de ces acteurs/problmes/politiques/intrts.

La Commission doit donc remplir une fonction dintgration: le processus est complexe et illisible, mais la Commission traite les demandes, labore des propositions lgislatives sur cette base et prend les mesures dexcution. Ce rle se justifie car beaucoup de mesures (y compris les propositions de normes) sont trs techniques (standards, paramtres, rgles de procdures...). Cest donc le rle dune bureaucratie.


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Problmes:

  • Il est difficile de distinguer la dimension technique de la dimension politique: certaines dcisions importantes, dapparence technique, devraient faire lobjet dun large dbat.

  • Par ailleurs, risque de routinisation: les politiques publiques deviennent leur propre cause. Elles ne rpondent plus un besoin identifi, mais sont le produit dun processus continu de construction, de perfectionnement et dextension des politiques existantes.

  • Les dcisions de la Commission sont faites avant tout dajustements marginaux et de la reconduction de solutions lgrement modifies, et non de changements radicaux.

  • Influence des groupes dintrt et des comits consultatifs: ils contribuent ce travail dajustement, en jouant sur les rivalits entre les institutions et leurs composantes, mais ont un intrt collectif ce que les choses ne changent pas.

  • Conflits entre les DG et faiblesse de la rgulation transverse; risques de blocages. Pas seulement au niveau administratif mais aussi celui des Commissaires, du fait du dveloppement de leurs cabinets.


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Solutions la sectorisation?

  • rle du SG: coordination pour llaboration des propositions. Ngocie au nom de la commission dans les relations interinstitutionnelles

  • le SG organise des runions hebdomadaires respectives des DG, chefs de cabinets et chefs de cabinets adjoints. A lorigine, cabinets assuraient un rle de coordination verticale: maintenant, aussi horizontale. Collgialit: acceptation de lagenda par tous les Commissaires, soutien aux dcisions de la Commission par tous vis--vis de lextrieur

  • renforcement des pouvoirs du Prsident. La hirarchie est ce qui permet aux bureaucraties de fonctionner correctement. Dans la Commission, les Commissaires ne sont pas indpendants comme des ministres dans la gestion de leurs dossiers (chaque commissaire sintresse tous les autres dossiers, ne serait-ce que comme reprsentant de son Etat) et le Prsident na pas de voix prpondrante, ni de pouvoir darbitrage. Mais maintenant le trait de Nice lui reconnat un rle dans la dfinition de la politique gnrale et dans lattribution des portefeuilles

  • Cration de clusters par Barroso: 5 groupes thmatiques de commissaires, qui permettent de mettre de la cohrence.

  • BRS: participation de diffrentes DG au travail de rflexion et dexpertise avant communication

  • Diffusion de nouvelles normes: environnement, cohsion, emploi, genre... Mainstreaming. Obligation de les prendre en compte


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II. Le Parlement europen


A pouvoirs du pe

A. Pouvoirs du PE

1. Droit d'adopter des rsolutions dclaratives

2. Pouvoirs de contrle: censure + autres

3. Rle dans la nomination de la Commission et dautres organes

4. Pouvoir lgislatif

5. Pouvoir budgtaire


2 fonctionnement

2. Fonctionnement

  • GROUPES POLITIQUES

    1.Groupe du Parti Populaire Europen (Dmocrates-Chrtiens)

    2.Groupe de l'Alliance Progressiste des Socialistes et Dmocrates au Parlement europen

    3.Groupe Alliance des dmocrates et des libraux pour l'Europe

    4.Groupe des Verts/Alliance libre europenne

    5.Conservateurs et Rformistes europens

    6.Groupe confdral de la Gauche unitaire europenne/Gauche verte nordique

    7.Groupe Europe liberts dmocratie

    Non-inscrits


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  • Les enjeux de la dlibration

  • A lorigine, en 1951, les parlementaires se sont arrogs un droit de dlibration, cest--dire la possibilit d'adopter des rsolutions dclaratives

  • En 1957, ce droit a t codifi par le trait CEE

  • Le pouvoir de dlibration du PE a souvent t prsent comme une "coquetterie" des dputs europens

  • Il a pourtant constitu la cl de son influence: elle est ne dune utilisation combine par les dputs de leurs diffrentes comptences, et plus exactement de dtournement de ces comptences de leurs fins.

  • Aujourdhui encore, bien que le PE soit prsent comme le colgislateur de lUE au titre des traits, il nest pas conu comme souverain. Son influence dpend de sa capacit mobiliser ses diffrents pouvoirs de manire coordonne, pour les optimiser et en tirer des moyens de veto et de pression, de sa capacit orchestrer un dbat global sur laction de lUE.


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Le pouvoir politique du Parlement rsulte de la combinaison de cinq lments:

  • ses pouvoirs formels: lgislatif, budgtaire, conventionnel, dinvestiture et de contrle, et de dlibration;

  • les pouvoirs de vetoquil tire de ces pouvoirs formels, et qui lui permettent dimposer la prise en compte de ses positions;

  • son indpendance, qui lui permet dlaborer librement un discours;

  • sa reprsentativit, qui lui permet de peser dans le dbat interinstitutionnel, de lgitimer ses positions les plus audacieuses, voire dventuelles violations des traits;

  • sa capacit trouver des majorits


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Aujourdhui encore, malgr lextension continue des pouvoirs du PE et la gnralisation de la codcision, il na dinfluence que sil agit: le principe du qui ne dit mot consent prvaut largement.

Donc, si le PE est divis, il na pas dinfluence sur le budget ou sur les normes, ne peut contrler la Commission et ne peut faire entendre sa voix.

Les dputs sont donc appels en permanence dfinir des statgies en

  • effectuant des arbitrages entre leurs diffrentes allgeances,

  • privilgiant certaines activits, certaines comptences,

  • choisissant une conception particulire du mandat reprsentatif et de leurs mandants,

  • sacrifiant plus ou moins leurs divergences internes la ncessit de trouver une majorit.


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  • La dlibration est au cur du dispositif, non seulement en tant que processus de dcision et que pouvoir, mais aussi en tant qu'enjeu, puisque les dputs sont chargs d'en dfinir librement les modalits.

  • La dlibration n'est donc pas seulement la forme du pouvoir du Parlement, mais sa source et sa condition mmes.

    B. Les modalits de la dlibration

    Question de la dlibration au PE est donc remarquable:

    • influence du PE dpend de sa capacit dlibrer et de son activit dlibrative

    • dlibration au PE est a priori rendue difficile par un grand nombre de contraintes spcifiques. Elle prend place dans un contexte de contraintes et ressources indit, peu comparable celui dans lequel voluent les parlements nationaux.


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Cinq contraintes sur la dlibration:

  • absence de souverainet

  • caractre supranational

  • htrognit de la reprsentation europenne

  • systme politique hybride

  • contraintes constitutionnelles


Cinq ressources pour la d lib ration

Cinq ressources pour la dlibration:

  • jeunesse de linstitution

  • fort taux de renouvellement et faiblesse des lus

  • indpendance organique totale

  • indpendance vis--vis des partis

  • multiplicit des clivages


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Consquences:

  • grande fluidit de fonctionnement et imprvisibilit de la dlibration

    mais:

  • rglementation pousse de tous les aspects de la dlibration: la logique inter-institutionnelle domine

    Une institution schizophrne

    Tension entre

  • la logique bureaucratique indispensable pour surmonter les divisions, dpassionner les dbats, ngocier avec la Commission et le Conseil

  • La logique partisane indispensable pour prtendre reprsenter les citoyens et affirmer la spcificit du PE.


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Comment le PE fait-il pour runir des majorits?

Les fausses pistes:

Pas de solidarit partisane ou organique avec la Commission

Pas dinjonction efficace du Conseil

Pas de majorit stable issue des lections

Pas de partis politiques europens capables de contraindre les dputs

Des rgles de rationalisation des comportements dune porte limite

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La sp cificit du pe

La spcificit du PE:

Le PE est moins quun parlement national :

  • Absence de souverainet

  • Pouvoirs limits dans certains domaines

  • Faible capacit incarner les citoyens et intresser les mdias

    Le PE est plus quun parlement national:

  • Influence sur les normes et activit de contrle comparables celles du Congrs, en raison de son indpendance vis--vis de lexcutif

  • Moyens matriels assez importants

  • Dlibration relle


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  • Quel est limpact du PE sur le fonctionnement de lUnion?

  • Double volution du PE:

  • dun rle purement consultatif la reconnaissance par le trait de Lisbonne de sa comptence lgislative et budgtaire transversale

  • dune absence de relations avec les autres institutions un fonctionnement quasi-parlementaire:

    • La Commission: un partenaire privilgi, mais peu fiable

    • Le Conseil: de ligorance la collaboration sous contrainte

    • Le Conseil europen: le partenaire rv


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Impact des volutions du policy making sur le PE:

  • Le problme dmocratique

  • Le problme de la cohrence

  • Les problmes techniques

    Ladaptation du PE:

  • Des pratiques nouvelles

  • La rationalisation de lagenda

  • Une nouvelle approche des relations interinstitutionnelles

  • La rforme interne: 2008 pour la plnire.


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3. ADOPTION DUN TEXTE LEGISLATIF AU PE

Procdures largement codifies par les traits, les accords interinstitutionnels et le rglement du PE.

Le rle du Rglement sert plus largement trois ambitions:

  • apporter des rponses au rseau de contraintes spcifiques dans lequel la dlibration sinsre;

  • adapter le fonctionnement du Parlement la rvision rgulire des traits,aux largissements et la modification des rapports de force entre les institutions;

  • promouvoir linfluence du Parlement dans le systme politique de lUnion.

    Cas dune procdure lgislative classique:

    - il existe aussi rapport dinitiative des commissions ou des rapports conscutifs des propositions de rsolution de dputs

    - il existe aussi procdures spcifiques qui rgissent les dbats "politiques" du Parlement europen et ses dbats d'actualit.


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  • Le travail en commission parlementaire

    1.Les propositions de la Commission sont transmises par le Prsident de l'assemble la commission comptente.

    2. Ds qu'une commission est charge de rdiger un rapport titre principal ou pour avis, elle nomme un rapporteur en son sein.

    3.Sur le modle du parlementarisme "continental", les rapporteurs jouent un rle essentiel dans le travail du Parlement europen. Ils sont chargs:

    • de prparer les dbats de la commission,

    • de rdiger un projet de rapport et

    • de le modifier pour tenir compte des diverses positions en prsence.

    • une fois le rapport adopt en commission, son auteur est charg de le prsenter l'assemble

    • de donner un avis, au nom de la commission, sur les amendements dposs en sance plnire


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Les runions des commissions sont ouvertes, notamment des reprsentants de la Commission, du Conseil, des lobbyistes, des parlementaires nationaux...

Chronologie:

  • discussion libre des dputs, lissue d'une prsentation orale par le rapporteur de sa vision globale du dossier.

  • une fois le rapport rdig, il est traduit et distribu aux membres de la commission.

  • elle voque une deuxime fois ce dossier, aprs quoi le rapporteur peut modifier son texte

  • une date limite de dpt des amendements est dfinie.

  • lors de la runion suivante, la commission procde au vote sur les amendements, puis sur les diffrents points de la proposition de rsolution du rapporteur et enfin sur l'ensemble du texte.

  • une fois le rapport adopt en commission, il est traduit, imprim, distribu aux dputs et inscrit l'ordre du jour de l'assemble plnire.


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B. Lexamen des textes en plnire

l'issue du travail des commissions, les rapports sont examins de faon assez sommaire par l'assemble plnire. Compte tenu de leur grand nombre, les dbats et les votes sur ces textes constituent une part essentielle de la dlibration.

  • prsentation du rapport par le rapporteur

  • dbat sur le texte: orateurs de chaque groupe

  • prsentation des amendements

  • vote lors de lheure des votes: globalement, suit le rapporteur et les coordinateurs

    Systme trs complexe de rgles pour limiter le nombre de votes: priorit aux amendements de compromis, et paquets damendements qui tombent si relatifs au mme sujet

    A la fin, vote sur lensemble du texte.

    Pour les procdures de coopration et de codcision, ce vote ne conclut que la premire lecture; il permet au Conseil de dfinir sa position commune qui, ds qu'elle est communique au Prsident du Parlement, est transmise la commission comptente afin qu'elle adopte une recommandation.


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C. Rle des groupes

  • limpulsion part le plus souvent du rapporteur, des rapporteurs fantmes et des coordinateurs: font remonter linformation vers les groupes

  • sur sujets sensibles, ou trs politiss, se font les avocats des positions la commission parlementaire sils sont partie prenante un accord

  • les groupes assurent la coordination des positions des dputs en vue de la plnire

  • ngociation finale entre les coordinateurs: sassurent que le texte trouvera une majorit.


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III. Le Conseil de lUnion europenne

  • Lappellation officielle du Conseil est Conseil de l'Union europenne. Couramment, on parle du Conseil des ministres. Le trait de Lisbonne utilise le vocable Conseil.

  • Le Conseil ntait pas prvu dans les premiers schmas institutionnels des Communauts.

  • Le Conseil chappe lanalyse en raison des multiples paradoxes et indterminations qui laffectent.

    A. Lorganisation du Conseil

    Prsidence

  • La prsidence du Conseil est assure tour de rle, pour une dure de six mois par le gouvernement des diffrents Etats membres. Avec le Conseil europen (qui est prsid par le mme Etat: voir supra pour le systme de rotation) la prsidence est le second centre d'impulsion communautaire.


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Formations

  • La composition du Conseil diffre selon les questions traites (ministres des affaires trangres pour les questions gnrales ; de l'agriculture pour la PAC, etc.).

  • En 1999, le Conseil europen dHelsinki a limit le nombre de formations de manire nette.

  • Le Conseil a nouveau limit le nombre de formations spcialises en 2004 et tabli la liste suivante:

    • Affaires gnrales et relations extrieures

    • Affaires conomiques et financires

    • Justice et affaires intrieures

    • Emploi, politique sociale, sant et consommateurs

    • Comptitivit (march intrieur, industrie et recherche)

    • Transport, tlcommunications et nergie

    • Agriculture et pche

    • Environnement

    • Education, jeunesse et culture


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Les Etats fdraux se font reprsenter ponctuellement, sur certaines matires, par des membres de gouvernements rgionaux (Belgique, RFA, Espagne depuis Zapatero), lorsque la matire est de leur ressort.

Les ministres se font parfois reprsenter par des hauts fonctionnaires (reprsentants permanents...) quand les runions durent et que les avions partent, ou lorsquils sont peu mobiliss par le sujet du jour.

Le Conseil se runit Bruxelles (en temps normal) et Luxembourg (en avril, juin et octobre).


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Secrtariat gnral

  • Il compte 2500 fonctionnaires permanents.

  • Le Secrtaire gnral (SG) est un personnage-cl. Depuis lentre en vigueur du trait dAmsterdam, il cumule les fonctions de Haut reprsentant pour la PESC.

  • Il faut aussi insister sur limportance du service juridique du secrtariat gnral.

    COREPER et comits spciaux

  • Le COREPER est le Comit des Reprsentants Permanents. Ces derniers sont les diplomates qui reprsentent les diffrents Etats membres auprs des institutions europennes.

  • Le COREPER travaille en trois langues seulement: franais, anglais, allemand. Il est organis en deux sections: la premire (COREPER I) est compose des reprsentants permanents adjoints, la seconde (COREPER II) des reprsentants permanents en personne.


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Groupes:

Il existe trois sortes de groupes au sein du Conseil:

  • les groupes dexperts

  • les groupes de travail

  • les comitsde la comitologie. Il y a quatre sortes de comits:

    • Les comits consultatifs

    • Les comits de gestion

    • Les comits de rglementation

    • Les comits de rglementation avec contrle


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B. Comptences du Conseil

Le Conseil a septresponsabilits fondamentales:

  • 1.Il adopte la lgislation europenne sur proposition de la Commission.

  • 2. Le Conseil exerce les fonctions excutives quil refuse de dlguer la Commission.

  • 3.Le Conseil approuve le budget annuel de lUE et de ses institutions de concert avec le Parlement europen.

  • 4.Le Conseil coordonne les grandes orientations des politiques conomiques des tats membres.

  • 5.Le Conseil conclut des accords internationaux entre la Communaut et un ou plusieurs pays ou organisations internationales.

  • 6.Le Conseil dfinit la politique trangre et de scurit commune de lUE sur la base des lignes directrices fixes par le Conseil europen.

  • 7.Le Conseil coordonne la coopration entre les instances judiciaires et les forces de police nationales en matire pnale dans le cadre du pilier JAI.

  • 8. Le Conseil participe la nomination de la Commission


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C. Mode de fonctionnement du Conseil

Prparation de ses travaux

  • Les travaux du Conseil en matire lgislative se droulent sur le mode suivant:

  • la proposition de la Commission arrive au Conseil est traduite dans les 23 langues officielles.

  • la proposition est examine par les groupes de travail

  • le secrtariat gnral fait un rapport sur la base des travaux du groupe comptent

  • une des deux formations du COREPER examine ce rapport

  • lissue de sa runion, le Secrtariat gnral rdige un nouveau rapport et arrte lordre du jour du Conseil

  • la formation comptente du Conseil se runit pour valider les points A et dbattre des points B.


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Dcision

Le Conseil arrte ses dcisions selon des modalits variables, en fonction de la procdure utilise, qui dpend du domaine concern.

La dcision se fait:

  • l'unanimit pour l'adhsion de nouveaux membres par exemple, pour certaines dcisions lgislatives (en codcision, en consultation ou selon les procdures spcifiques des piliers PESC et JAI),

  • la majorit des membres pour des dcisions organisationnelles ou mineures,

  • la majorit qualifie (MQ) le plus souvent.

    A lorigine, le systme de pondration prvoyait que les Etats seraient dots dentre 2 (Luxembourg) et 10 voix (France, RFA, Italie), en fonction d'un critre flou de "taille". Une dcision la MQ tait possible si 70% des voix taient runies.


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Depuis le 1er novembre 2004, la dcision la majorit qualifie au sein du Conseil est rgie par le systme introduit par le trait dAthnes (trait dadhsion des dix), en rfrence au trait de Nice. Le Conseil doit dsormais runir une double majorit:

  • la majorit qualifie repondre (dans lUE 27: 255 voix sur 345, soit 73.9% des voix; voir infra);

  • la majorit simple des Etats membres (en certains cas, celle des deux tiers);

  • un Etat pourra en outre demander la vrification de la clause dmographique, savoir quune dcision est prise par des Etats reprsentant au moins 62% de la population de lUE.

    La nouvelle pondration tient davantage compte du poids dmographique des Etats. Le nombre de voix schelonne donc entre 3 pour Malte et 29 pour les grands Etats. La majorit reprsente 73.9 % des voix dans lUE 27 (255 voix).


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La nouvelle pondration est la suivante:

  • Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni29

  • Espagne et Pologne27

  • Roumanie14

  • Pays-Bas13

  • Belgique, Rpublique tchque, Grce, Hongrie et Portugal12

  • Autriche, Sude et Bulgarie10

  • Danemark, Irlande, Lituanie, Slovaquie et Finlande7

  • Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg et Slovnie4

  • Malte3

  • TOTAL345


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  • Le champ dapplication de la MQ a connu une extension continue depuis le trait de Maastricht. Elle tend devenir la modalit de dcision de droit commun sagissant du pilier communautaire.

  • Le vote est personnel ou dlgu un autre Etat membre, dans la limite dune seule dlgation par Etat membre;

  • La Commission assiste aux dlibrations, sauf si le Conseil voque des problmes dorganisation interne;

  • Les ministres sont assists par leur reprsentant permanent ou reprsentant permanent adjoint, qui connaissent les dossiers et les conseillent.

  • Dans le cadre des domaines extrieurs la Communaut europenne (PESC, JAI) et pour certaines dcisions de l'UEM, les dcisions ne sont pas prises selon les procdures classiques, mais le plus souvent l'unanimit.


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Le Conseil dans la Constitution et le nouveau trait:

  • le Conseil des ministres sige en public et non plus huis clos quand lgis

  • texte prvoit quil exerce conjointement avec le Parlement les fonctions lgislative et budgtaire. Relle galit avec PE.

  • Deux formations du Conseil sont mentionnes : le Conseil des affaires gnrales (CAG) et le Conseil des affaires trangres (CAE), mais le Conseil peut siger en diffrentes formations.

  • La majorit qualifie devient la rgle gnrale, l'unanimit restant la rgle pour:

    • la fiscalit des entreprises

    • la lutte contre la fraude,

    • partiellement pour la politique trangre et de scurit commune et la politique sociale.

    • nombreux aspects de la politique sociale.

  • Grande innovation institutionnelle propose par la Convention, le ministre des affaires trangres conduit la politique trangre et de scurit commune de l'Union, prside les Conseils affaires trangres, et est un des vice-prsidents de la Commission. Nomm la majorit qualifie par le Conseil europen avec l'accord du Prsident de la Commission, il a la responsabilit de l'excution de la politique extrieure de l'Union dans son ensemble.


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VMQ:

  • A partir du 1er novembre 2014, la majorit qualifie se dfinit comme tant gale au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et reprsentant des tats membres runissant au moins 65% de la population de l'Union.

  • Une minorit de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorit qualifie est rpute acquise.

    La Prsidence du Conseil assure par une quipe de trois pays, pour une dure de dix-huit mois.

    D. Quatre traits remarquables du Conseil:


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1. Le Conseil: lintergouvernementalisme institutionnalis

Le Conseil est le canal constitutionnel de lIG.

La reprsentation des intrts nationaux sopre trois niveaux:

- Chefs dEtat et de gouvernement: Conseil europen

- Ministres ou reprsentants: Conseils sectoriels

- Fonctionnaires et experts: niveau administratif. Comits et groupes de travail.

Mais le Conseil nest pas le seul canal pour lIG:

- lobbying auprs de la Commission et rle des commissaires

- logiques nationales au PE

- comitologie

- dialogue de la Commission avec les administrations nationales

Le Conseil fonctionne selon une double logique:

  • il faut dfendre les intrts nationaux, en acceptant au besoin le conflit. Clivages rcurrents: gauche/droite, pro/anti europens, riches/pauvres, petits/grands...

  • il prserver lintrt de linstitution. Difficile: certains Etats ne cherchent pas renforcer le Conseil et prfrent renforcer la Commission (petits Etats; pro-europens).


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Le jeu est simple quand le Conseil statue lunanimit.

Il est plus subtil avec la MQ: formation de coalitions, ngociations serres, multiples stratgies pour runir la majorit ou, plutt, rduire progressivement le camp des opposants.

  • La MQ est trs importante:

    • elle distingue lUE dune organisation internationale classique (1 Etat = 1 voix)

    • elle pose le principe de la possibilit pour un Etat de devoir appliquer des dcisions auxquelles il soppose

    • elle se gnralise: la norme devient codcision + MQ. Pour plus de simplicit et de transparence.


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2. Au del de la logique intergouvernementale: le poids de la sectorisation

Il faut voir au-del de limage caricaturale du Conseil o les EM sopposent.

De mme quon distingue Commission et Commission, distinguer Conseil (MAE), Conseils (ministres spcialiss) et Conseil (administration).

Importance du dveloppement des conseils sectoriels.

Les formations sont un lieu de socialisation pour des ministres qui partagent un intrt commun pour une politique. Cela change la logique de la ngociation:

- au niveau national: runions du gouvernement permettent des arbitrages entre les positions des diffrents ministres. Isols, avec bureaucratie pour seul appui.

- au niveau europen: solidarit sectorielle. Partage dexpriences et dintrts. Expertise, connaissance des lobbyistes, connaissance des problmes administratifs et politiques... Esprit de corps. Cration de communauts politiques transnationales au plus haut niveau. Egalement aux niveaux infrieurs.


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Le degr de socialisation est trs variable. Les conseils informels le favorisent. Organiss dans le pays exerant la prsidence, son initiative. Apparu dans les annes 1970 pour les MAE dans le cadre de la CPE. Puis affaires gnrales. Gnralisation.

Objectif: ambiance plus dtendue pour discussion plus large sur la politique mener.

Le Conseil nest pas seulement une arne pour des ministres; cest aussi un point de rencontre pour des intrts sectoriels et bureaucratiques: complexit du concept dintrts nationaux.

Quelle coordination?

- Rduction du nombre de formation de 20 9

- Rle du Conseil AG pour remettre de la cohrence.

- Prsidence

- Conseil europen

- COREPER

- SG du Conseil.


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3. Le Conseil et lintgration europenne administrative: le rle des comits et des groupes

Relations entre Conseil et Commission souvent caricatures. Insiste sur lopposition. Mais:

- rle du PE qui amne des configurations plus complexes

- organisation interne du Conseil et de la Commission complexe. Il existe une dimension IG dans le travail de la Commission et des phnomnes dinstitutionnalisation au sein du Conseil.

Organisation trs fluide:

- plusieurs formations

- plusieurs lieux de travail

- prsidence tournante.

Mais:

- institution forte

- locaux Bruxelles

- SG croissant.

Tenir compte de deux lments:

- rle des groupes de travail et comits qui prparent le travail du Conseil

- SG: soutien logistique, organisationnel et juridique


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Multiplication des comits et des groupes travail:

- rle central des groupes de travail dans lexamen des propositions de la Commission et des amendements du PE

- COREPER: reprsentants permanents. Double aspect: porteur des intrts nationaux + rouages du policy making. Deux casquettes:

- mise en forme des intrts nationaux

- coordination du travail des groupes et des diffrentes formations du Conseil.

Prparent lagenda du Conseil et du Conseil europen.

Le Conseil joue un rle central dans linteraction administrative entre niveaux national et europen. Chaque mois, des milliers de fonctionnaires nationaux se rencontrent Bruxelles au Conseil. Se rencontrent entre eux, mais rencontrent aussi des fonctionnaires de la Commission et du SG du Conseil qui participent galement aux runions.

Ainsi que des lobbyistes.


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Impact:

- Prsence permanente et forte des administrations nationales Bruxelles. Fausse image de la bureaucratie bruxelloise apatride. Les fonctionnaires nationaux qui vivent en permanence Bruxelles et y travaillent rgulirement sont plus nombreux que ceux de la Commission.

- Circulation de linformation dans les deux sens.

  • Information de la haute administration sur les positions des autres Etats et des institutions.

  • Recherche de meilleures pratiques; rle du Conseil dans lintgration des administrations nationales.

  • Adaptation des acteurs la ralit des choses.

    Donc, les fonctionnaires ne sont souvent pas en situation de dfendre les positions quon leur impose, mais dexpliquer quelles sont les positions dfendables.

    - Socialisation: partis et mdias ne jouent pas leur rle de socialisation lchelle de lUE. Le policy making y supple. Importance de la dynamique des groupes dans le fonctionnement du Conseil. Dveloppement didentits communes, de communauts pistmiques, rle des diffrents acteurs dans la ngociation (connaissances, arguments, talent de ngociateurs, connaissance du poids politique des diffrents EM).

    Le Conseil est aussi une organisation supranationale.


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4. Rle du Secrtariat gnral

SG: lorigine, purement logistique. Evolution important de son rle.

Fonctions: toujours le soutien aux runions des groupes, comits, ministres. Travail de salle, PV, agenda, conseil juridique, recherche, juristes-linguistes...

Mais aussi mmoire institutionnelle, prescripteur des mthodes de travail, des procdures et des pratiques, rsolution des conflits. Expertise juridique et procdurale.

Rle cl dans le travail de la prsidence. Prparation des runions mais surtout laboration des documents aprs-coup. Surtout pour les petits pays qui nont pas de gros moyens logistiques pour assurer la prsidence.

Rle trs important dans les CIG. Expertise lgale sur limpact des changements.

Le SG a une influence, mais quel est son intrt? Intrt propre, mais plus largement, dfend comme la Commission un accroissement des comptences de lUE.

Rle trs important dans la PESC (Secrtaire gnral = haut reprsentant pour la PESC). Rle de reprsentation de lUE. La Commission lassurer pour le commerce, le dveloppement, laide, les ngociations du type G8 ou OMC. Pour le reste, cest le rle du SG Conseil.


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Avec la CPE, il y avait dj un secrtariat spcifique qui a t intgr au SG avec le Trait de Maastricht. Aujourdhui:

- Unit de planification politique

- task forces pour les aires de la PESC

- Centre de management des crises

- missions dobservation (Yougoslavie)

- envoys spciaux.

Avant, les secrtaires gnraux taient des diplomates. Saut qualitatif avec J. Solana: ancien MAE, SG de lOTAN, poids lourd de la politique europenne. Il communique les positions communes, ngocie avec les pays tiers, assure des missions pour lUE dans les rgions en crise.

Il existe une certaine rivalit avec la Commission: do rforme prvue par le TCE et le trait de Lisbonne (MAE = Commissaire RELEX).

Rle du Conseil dans le policy making:

- Conseil lieu de formation des policy-networks

- Stratgie des Etats: renforcer le Conseil, ses comits et groupes, pour contrebalancer la Commission.

- Une certaine volution vers le supranational.


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IV. Le Conseil europen

  • Le Conseil europen (CE) n'tait originellement pas prvu par les traits.

  • A partir de 1974, la pratique des "sommets" de chefs d'Etat et de gouvernement a t formalise pour voquer les principales questions qui se posaient dans le cadre des Communauts, et entreprendre une coopration politique intergouvernementale.

  • L'AUE sign en 1986 institutionnalise cette pratique. Il nest toutefois pas une institution au sens juridique du terme: ses actes nont pas de force juridique contraignante, il na pas de budget, ni de locaux ou de personnel propre.

  • Le trait de Lisbonne lui reconnatra enfin ce statut et le dotera dun Prsident permanent.

    Attention: bien distinguer le Conseil europen du Conseil de lUnion europenne et du Conseil de lEurope.


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Le Conseil europen est le vritable centre d'impulsion pour les grandes dcisions et orientations, et une instance dappel pour trancher les conflits qui paralysent le Conseil.

Le Conseil europen exerce aujourdhui la fonction dimpulsion qui tait celle de la Commission lorigine.

A. Composition

  • Le Conseil europen runit les Chefs dEtat (France et Finlande) et de gouvernement (autres Etats), ainsi que le prsident de la Commission.

  • Le Conseil europen est assist par les ministres des affaires trangres (MAE) et un membre de la Commission

  • Depuis 1991, le prsident du Conseil europen invite les ministres des affaires conomiques et des finances quand il examine des questions relatives lUEM.

  • Le Conseil europen est galement assist:

    • du Secrtaire gnral du Conseil (qui cumule la fonction de Haut reprsentant pour la PESC depuis le trait dAmsterdam),

    • du Secrtaire gnral de la Commission,

    • de fonctionnaires du Secrtariat gnral du Conseil (chargs dtablir les comptes-rendus)

    • dinterprtes.


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Depuis 1974, le but a t de limiter au maximum le nombre de personnes prsentes lors des dbats du CE.

Le Conseil europen travaille sous la prsidence du chef dEtat ou de gouvernement de lEtat qui exerce la prsidence du Conseil.

Le trait de Rome prvoyait que la prsidence du Conseil tait assure tour de rle, pour une dure de six mois, par chaque Etat selon lordre alphabtique des Etats orthographi dans sa langue nationale.

LAUE a modifi le systme pour que les Etats exercent alternativement la prsidence des 1er et 2nd semestres.

En 1993, dans la perspective de llargissement, un nouveau systme pose le principe de lalternance entre petits et grands Etats membres.

En 1996, une dcision du Conseil modifie nouveau le systme et dispose que la prsidence suive un ordre immuable.


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Le Trait dAthnes sur ladhsion des 10, adopt en 2003, ne change rien. Afin de donner aux nouveaux tats membres le temps de se prparer exercer leur Prsidence,le Conseil europen de Bruxelles doctobre 2002 a confirm lordre de rotation tabli jusqu la fin de 2006.

Il tait prvu que le systme issu dune future rforme des traits se substitue la rotation semestrielle; pour faire face au rejet de la Constitution en France et aux Pays-Bas, le Conseil europen a arrt la liste des prsidences jusquen 2020.

A lorigine, le Conseil europen se runissait 3 fois par an. Depuis lAUE, il ny a plus que deux sommets, mais des sommets extraordinaires thmatiques ont t convoqus.

Les sommets se tenaient habituellement dans une ville de lEtat assurant la prsidence.

Dsormais, les deux sommets principaux se tiennent Bruxelles.


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B. Activits

  • Le Conseil europen est un enjeu majeur pour lEtat qui exerce la prsidence.

  • La prsidence joue un rle cl dans lorganisation des travaux du CE:

    • elle conduit des entretiens bilatraux pralables avec chaque reprsentant pour saisir son point de vue et ses revendications

    • elle annonce ensuite lordre du jour

    • elle joue un rle important dans les travaux

      Ordre des travauxdu CE.

  • Premier jour:

    • intervention du Prsident du PE

    • le Conseil europen examine les points lordre du jour

    • midi, repas protocolaire

    • les travaux se poursuivent laprs-midi

    • le soir, il y a deux repas de travail

    • la prsidence rdige un projet de conclusions la nuit


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  • Deuxime jour:

    • le Conseil europen examine le projet de conclusions rdig la nuit

    • le Conseil europen se prononce par consensus ngatif

    • le Conseil europen se clt par des confrences de presse

  • Les conclusions, pures dclarations politiques, sont de nature trs variable selon les sommets. Elles portent sur quatre types de dossiers:

    • Des dossiers communautaires

    • La politique trangre

    • Les questions budgtaires

    • La rforme des traits


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    C. Perspectives

    Lavenir verra une monte en puissance du CE.

    Le trait de Lisbonne linstitutionnalise en tant que Chef dEtat collectif de lUE, dot dune prsidence permanente.

    Elle dispose que le Conseil europen est compos:

    • des Chefs dEtat et de gouvernement,

    • du Prsident permanent du CE

    • du Prsident de la Commission

    • du Haut reprsentant pour les affaires trangres et la politique de scurit nouvellement cr

      Le trait prcise que le Conseil europen prend ses dcisions par consensus, ce qui le distingue nettement dune assemble.

      La Prsidence permanente est incompatible avec lexercice de fonctions nationales. Le Prsident est lu pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois.


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    D. Le CE dans le PMUE

    CE: potentiellement, un acteur trs conservateur. Lieu de prsentation et daffrontement de positions nationales. Devait redonner une dimension IG la construction europenne face un Conseil institutionnalis, au sein duquel les chefs dEtat et de gouvernement souponnaient leurs ministres de faire trop aisment des concessions.

    Attention: le Premier ministre ne sige jamais au Conseil (sauf pour dsigner la Commission). La socialisation opre pour tous les autres sauf pour lui.

    Dans les faits, CE diffrent. Lieu de ngociation efficace. Packages deals et trade-offs ngocis au sein du CE permettent de dbloquer les dossiers et de corriger les effets de la sectorisation du Conseil.

    Rle central du CE dans la rforme des traits dans les annes 1990: Maastricht 91, Amsterdam 97, Nice 2000, Bruxelles 2004, Lisbonne 2007. Rle des prsidences.


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    La ngociation dun nouveau trait:

    - fonctionnaires nationaux se runissent toutes les semaines avec des reprsentants du PE et de la Commission.

    - runions rgulires des MAE

    - Conseil europen : lieu de dbat, forum pendant la CIG. Ensuite, lieu de conclusion d laccord, qui permet de trancher les points les plus controverss.

    Le CE symbolise le fait que le systme politique de lUE ne se construit pas contre les Etats membres mais avec eux. Le CE est linstitution qui permet aux Etats de conserver un certain contrle sur le processus dintgration, et de contrebalancer la capacit de la Commission contrler lagenda.


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    V. LES SPECIFICITES DU POLICY MAKING DANS LUE

    Conception du PMUE comme processus linaire:

    Mise sur agenda

    Elaboration proposition

    Dcision

    Mise en oeuvre

    Evaluation

    Dans UE, parfois non linaire.

    La mise sur agenda comme processus politique

    Mise sur agenda: pas simple dcision. Repose dabord sur un processus de construction sociale et politique dun problme ou dune question. Aussi important que la dcision sur la manire dont le problme sera trait.

    La manire dont une question est envisage, influe sur la possibilit de sont inscription lagenda.

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    La manire va aussi dterminer de type de processus dcisionnel (base juridique) et donc la manire dont la politique sera dveloppe.

    Toutes les questions pas gales devant le processus de mise sur agenda:

    • certaines inscrites automatiquement: dpendent du budget annuel ou programmes qui doivent tre r-autoriss rgulirement (PCRDT, INTERREG...)

    • crises provoquent des mises lagendaet des dcisions en quelques jours. Dans dautres cas, prend des annes.

    • tous les groupes pas gaux: enfants ou drogus;

    • rapport entre nature des problmes et type de rgime. Plus ou moins avantageux. Faon danalyse un systme politique: regarder quel type de pb est inscrit lagenda et comment.


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    2. Spcificits de la mise sur agenda dans lUE:

    • dans lUE, inscriptions massives lagenda aprs CIG: Maastricht, Amsterdam, Nice... Rforme des traits devient une ressource du policy making

    • rle des prsidences sur lagenda: chaque Etat fait passer ses priorits.

    • sources: gnralement externe (lobbies, OP, mdias) mais aussi internes. Les institutions et acteurs dfendent leurs propres objectifs.

    • UE machine fabriquer des politiques: agenda central. En dehors de a, UE nexiste quasiment pas.

    • UE systme trs ouvert: nombreux points daccs pour reprsentants dintrts (systme horizontal), nombreux porte-parole, champ des possibles trs large (/national): toutes les possibilits lgitimes au niveau national le sont au niveau europen.

    • plus grande ouverture aux ides car faible institutionnalisation et faible poids des partis.


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    En consquence :

    • grande indtermination et incertitude du policy making: difficile de prvoir lagenda

    • difficile exercer un leadership: de multiples initiatives viennent polluer laction du prsident de la Commission et de la Prsidence.

    • distinction nette entre high et low politics: pas les mmes logiques. Plus IG ou plus intgr. Enjeu et problme.

      La nature de lagenda europen:

      Distingue:

    • agenda systmique (ensemble des problmes accepts comme lgitimes par un systme politique, quils soient ou non en discussion dans une institution) et

    • agenda institutionnel (problme quune institution en particulier dsirer inscrire lagenda).

      Dans lUE:

    • Systmique: trs large.

    • Institutionnel: multiples agenda institutionnels qui dveloppent des visions contrastes dun problme.


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    Donc: il faut des entrepreneurs politiques puissants pour quun dossier progresse ou quil soit exclu de lagenda.

    Existence de multiples visions dun problme cr des conflits forts.

    Lobbying fort dans lUE accentue le choix des possibles.

    Dans lUE, diffrentes attentes / agenda:

    • lancement dune politique

    • gagner du pouvoir (institution, acteur)

    • favoriser lintgration

      Approche constructiviste:

    • enjeu premier: construction sociale du problme.

    • enjeu second: afficher un profil non national et non sectoriel.


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    3. INSTITUTIONS EUROPENNES ET AGENDA

    a. Fragmentation institutionnelle

    Beaucoup plus quau niveau national.

    • COMMISSION: acteur central et dtenteur du monopole de linitiative.

    • CONSEIL: influence sur agenda, indirecte mais relle.

    • CONSEIL EUROPEN: influence en amont.

    • PE: droit dinitiative + rsolution: influence la Commission. Sectorisation et division partisane. Conditionnal agenda-setter: peut introduire des lments que le Conseil et la Commission peuvent plus aisment adopter que refuser.

    • COUR DE JUSTICE: jurisprudence audacieuse et cour active


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    Absence de coordination

    • Problme classique des systmes politiques, mais trs prononc dans lUE.

    • Pas de partis politiques pour simplifier les enjeux et imposer un programme

    • Par ailleurs, lobbies puissants et, par comparaison, assez bien structurs.

      b. Fragmentation territoriale

      Lagenda europen est une ressource aussi bien pour les collectivits locales et territoriales que pour les Etats.


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    4. LE PROCESSUS DE MISE SUR AGENDA

    • Systme politique de lUE marqu par la fragmentation, complexit, polycentrisme, chaos, pluralisme...: source de blocages et conservatisme.

    • Do le modle du garbage can (Cohen, March et Olsen 1972, Administrative Science Quarterly). Chaos dacteurs qui cherchent des solutions, de solutions qui cherchent des acteurs + instabilit des prfrences + ide que la ncessit de choisir cr le choix, et pas linverse. A linverse du modle rationaliste de la dcision.

    • UE: paradis de lagenda setter. Contrebalance les dfauts, inverses, du processus de dcision et de mise en oeuvre des politiques.

    • Ingalit entre les politiques.

      Conclusion:

    • Agenda setting qui favorise loriginalit, la crativit, le choix de la solution la meilleure parmi un large ventail.

    • Doute sur ce quil en reste aprs dcision et mise en oeuvre.


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