ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO

1. XII CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

2. Indice • Qué paradigma del Desarrollo? • El nuevo (des)orden financiero internacional • La evolución de la condicionalidad estructural • Alternativas de política • Factores explicativos del crecimiento • Volatilidad macro-económica y el cuadrado mágico

3. 50 (y 5) años de pensamiento de la Cepal.. • Transformación productiva con equidad (1990) • El Pacto Fiscal (1998) • Equidad, Desarrollo y Ciudadanía (2000) • Globalización y Desarrollo (2002) • Luces y Sombras (2002) • Desarrollo productivo en economías abiertas (junio 2004)

4. UNA DÉCADA DE LUCES Y SOMBRAS Avances en el frente económico • Restablecimiento del crecimiento económico • Institucionalidad macroeconómica fuerte • Menores déficits fiscales, menor inflación • Aceleración del crecimiento de las exportaciones • Atracción de flujos importantes de inversión extranjera directa • Integración regional • Expansión exportaciones agropecuarias y mineras • Exportación de manufacturas

5. PATRONES BÁSICOS EN LA INSERCIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE • Rápido crecimiento de exportaciones e IED • Tres patrones básicos de especialización • Manufacturas intensivas en insumos importados • Recursos naturales y manufacturas intensivas en ellos • Servicios • Desventajas relativas del segundo patrón, especialmente en generación de empleo

6. Luego de la década perdida, el crecimiento económico se ha recuperado

7. Las exportaciones se han diversificado... CEPAL

8. …aún si excluimos a México CEPAL

9. UNA DÉCADA DE LUCES Y SOMBRASAspectos negativos • El crecimiento económico ha sido insuficiente e inestable; las crisis financieras han sido frecuentes • Lento crecimiento de la productividad; macroeconomía poco propicia para la reconversión productiva • La tasa de inversión es todavía baja; rezago de la industria manufacturera • Especialización en productos poco dinámicos dentro del comercio internacional • Deterioro estructural de los términos de intercambio • Mayor heterogeneidad estructural de los sectores productivos • La relación entre crecimiento y déficit comercial se ha deteriorado

10. LA IED HA SIDO IMPORTANTE PERO INSUFICIENTE COMO PARA CONTRARRESTAR LA REVERSIÓN DE LOS FLUJOS FINANCIEROS, GENERANDO UNA TRANSFERENCIA NETA DE RECURSOS NEGATIVA A PARTIR DE LA CRISIS ASIÁTICA 5 6 4 5 3 4 2 1 3 0 2 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 -1 1 -2 -3 0 -4 -1 -5 -6 -2 TNR total TNR de flujos de inversión directa TNR de flujos financieros tasa de crecimiento del PIB • CICLO AFECTADO POR FLUJOS FINANCIEROS VOLÁTILES; ‘POLÍTICAS PROCÍCLICAS; EVIDENCIA DE MEDIA DÉCADA PÉRDIDA EN CRECIMIENTO; MENOR CRECIMIENTO QUE ANTES DE LA CRISIS DE LA DEUDA

11. La mayoría de los países ha sido incapaz de recuperar los ritmos de crecimiento anteriores a la crisis de la deuda

12. DETERIORO DE LOS TÉRMINOS DE INTERCAMBIO

13. DEBIL RELACIÓN EXPORTACIONES - CRECIMIENTO

14. La relación entre crecimiento y déficit comercial se ha deteriorado

15. La mayoría de los países ha experimentado un deterioro de la distribución del ingreso

16. HAY UN COMPORTAMIENTO ASIMÉTRICO DE LA VULNERABILIDAD SOCIAL LIGADA A LA POBREZA • SE NECESITAN POLÍTICAS SOCIALES ACTIVAS • UNA INSERCIÓN EXITOSA DESDE LA PERSPECTIVA DEL BIENESTAR EN ECONOMIAS EMERGENTES Y ABIERTAS REQUIERE INCREMENTAR Y NO REDUCIR EL GASTO PÚBLICO, EN PARTICULAR PARA PROGRAMAS DE COMPENSACIÓN SOCIAL Y REESTRUCTURACIÓN PRODUCTIVA Y LABORAL. (Rodrik, 1998 “Making openess work: the new global economy and the developing countries”).

17. Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo? “La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”John Maynard Keynes, 1938

18. Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo? “La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”John Maynard Keynes, 1938

19. El FMI: del orden monetario al desorden financiero • Vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods: intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios. • Con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia garante de la disciplina de los países endeudados. • En la actualidad, apoya los programas de reducción de la pobreza (PRGF) en los países de menores ingresos, ejerce vigilancia global (artículo IV), y aplica condicionalidad en los países de ingresos medios.

20. Original: Disciplina fiscal Focalización del gasto público Reforma tributaria Liberalización Financiera Tipos de cambio unificados Liberalización del comercio Apertura a la inversión extranjera Privatización Desregulación Derechos de propiedad Aumentado; lista original más: reformas legales/políticas Instituciones Regulatorias Lucha contra la Corrupción flexibilidad mercado del trabajo Acuerdos OMC Códigos y Estándares financieros Apertura “prudente” del mercado de capitales Regímenes no intermedios de tipo de cambio Redes de seguridad social Reducción de la pobreza Washington Consensus En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un requisito

21. Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

22. Qué es la condicionalidad? • “el crédito del FMI es condicional a la adopción de políticas apropiadas para resolver las dificultades de financiamiento de la Balanza de Pagos, que serán descritas en la carta de intención” • Acciones previas (Prior Actions): ajustes del tipo de cambio, eliminación de control de precios y aprobación del presupuesto consistentes con metas • Performance Criteria • Cuantitativos: variables macro (reservas internacionales, agregados monetarios, saldos fiscales, endeudamiento externo). • Estructurales: medidas específicas para reformar sectores claves (energía), reformas a la seguridad social u otros. • Structural benchmarks: ayudan a apreciar el progreso en materia de reformas estructurales, pero su no realización no necesariamente interrumpe el financiamiento del Fondo • Program Reviews

23. Las nuevas pautas de la condicionalidad (2002) • Reenfocar • ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer demasiado”: "curva de Laffer” de la condicionalidad. • Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa (core conditionality). • Flexibilizar • Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de capitales y del régimen cambiario. • Principio de “propiedad” de las políticas • Coordinar con las demás IFIs

26. Los objetivos del cambio en la condicionalidad • Reenfocar • Más allá de la declaración de intenciones, no se verifica esta premisa en los programas recientes • Flexibilizar • “Principio de propiedad de las políticas” El Gobierno mantendrá relaciones cercanas con el Fondo, incluyendo en relación a cualquier medida que se requiera para alcanzar los objetivos del programa”

27. Ecuador—Prior Actions Objective Date 1.   Clearance of all nonreschedulable external arrears (paragraphs 5 and 11).1 At least two weeks before the Board meeting 2.   Issue regulations, discussed with Fund staff, for the implementation of the Fiscal Responsibility and Transparency Law (paragraph 14). Before Jan. 31, 2003 3.   Conelec and Conatel to issue resolutions to restart the price adjustments for electricity and telephone tariffs (paragraph 20). Before Jan. 31, 2003 4.   Submission to congress of urgent legislation to transfer control over the customs administration to the SRI (paragraph 13). Before Feb. 7, 2003 5.   Issue regulations for the tourism law, discussed with Fund staff and consistent with the objectives of the program, aimed at preventing new tax loopholes from opening up (paragraph 12). Before Feb. 7, 2003 6.   COMEXI to issue a resolution to reverse the selective import tariff concessions issued in the last 4 months of the previous government (paragraph 7). Before Feb. 14, 2003 7.   Sign contracts with independent international firm(s) to manage the Filanbanco liquidation trust funds (paragraph 16). Before Feb. 28, 2003 8.   Sign contracts to conduct independent audits of at least 8 closed banks in the AGD (paragraph 17). Before Feb. 28, 2003 9.   Passage of the 2003 budget containing a freeze in wage rates, and an average oil price assumption of US$18 per barrel (paragraphs 8 and 12). At least five working days

28. Ecuador—Structural Performance Criteria (PC) and Benchmarks (SB) Objective Date PC/SB For the first review 1. Auction off all restructured private sector debt portfolios of closed banks held in the AGD (paragraph 18). Before Mar. 31, 2003 SB 2. Sign contract with an international investment bank to prepare Banco del Pacífico for sale (paragraph 19). Before Mar. 31, 2003 SB 3. Passage of the legislation to transfer control of the customs administration to the SRI (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC 4. Submission to congress of legislation for public sector wage unification and civil service reform (including amendments to the Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa), to reduce employment in the public sector and to achieve a lower nominal wage bill in the central government 2004 budget compared with the 2003 budget (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC 5. Enter at least 8 closed banks in the AGD into liquidation (paragraph 15). Before May 31, 2003 PC For the second review 6. Conduct and publish an economic and environmental analysis, and prepare an action plan with timetable for the cost effective production, distribution, and sale of fuels and other petroleum products in Ecuador (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC 7. Concession the management of the electricity distribution companies and Andinatel and Pacifictel to reputable international firms (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC 8. Sign contracts with independent international firm(s) to manage the liquidation trust funds of the AGD banks (paragraph 17). Before Jun. 30, 2003 SB 9. Bring Banco del Pacífico to the point of sale (paragraph 19). Before Jul. 31, 2003 SB 10. Submission to congress of the tax reform law including the elimination of revenue earmarking not mandated in the constitution, and tax exemptions (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC 11. Passage of the law for public sector wage unification and civil service reform (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC For the third review 12. With technical assistance from international institutions, conduct an assessment of the operating procedures and actuarial balances of the IESS, ISSFA, and ISSPOL (paragraph 9). Before Sep. 31, 2003 SB 13. Passage of the tax reform law, including the elimination of revenue earmarking not mandated by the constitution (paragraph 13). Before Nov. 30, 2003 PC 14. Conclude returning all blocked deposits in Filanbanco and the AGD banks in liquidation to depositors (paragraphs 16 and 17). Before Dec. 31, 2003 PC

29. Alternativas a la condicionalidad El informe Meltzer (2000) • “La condicionalidad es de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, • La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones. • Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI: transparencia y adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data. El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos

30. Alternativas a la condicionalidad • Pistas prometedoras: “condicionalidad basada en resultados” y “Floating Tranches” • Hay que rescatar los debates White/Keynes; este último postulaba hacer del FMI un “cuasi-prestamista internacional de última instancia”, con condicionalidad muy limitada (“Globalización y Desarrollo, 2002).

31. Sabemos poco... • Llama la atención la distancia que separa la certidumbre de las recomendaciones con la fragilidad del análisis empírico: • El problema de la identificación es lo suficientemente grave para incitar a la modestia; la complejidad de interacción entre variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de identificar regularidades estadísticas • La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las causalidades, en la explicación de las patologías macroeconómicas, como la inflación y el desempleo. • Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria

32. …y somos muy diversos • La observación no impone modelos únicos: la situación de los países es de una gran diversidad; • Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un sistema antropológico específico; • La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente transferible a otras realidades.

33. INDIVIDUAL AMOR TRABAJO SALUD ECONÓMICO PRODUCTIVIDAD DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EMPLEO QUÉ ES EL BIENESTAR? • SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL, NADA PUEDE IR BIEN. • ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS • EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO

34. PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTO

35. PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTO

36. PREGUNTA: COMO ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C AL PAÍS A? • RESPUESTA: SUFRIENDO • SI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y MÁS EDUCACIÓN; • TRABAJE MÁS • CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN • ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES • ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS SACRIFICIOS PRESENTES

37. FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO • Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997) • PIB inicial • Inversión, total y pública • Estabilidad política • Indicador de capital humano inicial • Más de 50 variables adicionales, entre las cuales: • Distribución del ingreso • Edad promedio de la población • Tamaño del sector público. • Inflación, términos de intercambio • Apertura comercial • Desarrollo del sector financiero • Infraestructura

38. Ingreso Recursos Productividad Crecimiento PIB per capita Intensidad Capital Acumulación Capital humano Crecimiento Productividad = + + Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso?

39. Ingreso Recursos Productividad endógeno Comercio Instituciones parcialmente endógeno exógeno Geografía Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página

40. Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador

41. Correlación parcial entre el ingreso y la apertura

42. Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones

43. Qué es el indicador de calidad de las instituciones, o de gobernabilidad? • “Voz y respondabilidad” (Medición de diversos aspectos del proceso político, libertades civiles y derechos) • “Estabilidad política y ausencia de violencia” • “Eficacia de Gobierno” (calidad de la provisión de servicios, de la burocracia...) • Eficacia regulatoria (medición del exceso de regulación) • “Rule of Law” • Control de la corrupción “Not everything that can be counted counts, and not everything that counts can be counted” “El poder de la información: la gobernabilidad puede ser medida, monitoreada y rigurosamente analizada”

44. LA COSMOVISION MACROECONOMICA Y Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo plazo: • En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana. • En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano plazo . El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico. T

45. “Los movimientos cíclicos de corto plazo son como altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin) “Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas) VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO

46. VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO • Principales mecanismos de interacción: • Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa” • Desacumulación de capital físico y humano: • Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer nada) • Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un proyecto de inversión) • “Learning By Doing” • Empíricamente, relación negativa: la reducción de una desviación estándar aumenta el crecimiento promedio anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995)

47. VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO1985-2000

48. La regulación macroeconómica: una construcción social Programa de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo macroeconómico, para un conjunto dado de variables exógenas. • Objetivos: • El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo, déficit público • Modelo • Cómo funciona la economía? • Qué efectos de las políticas, y en qué lapso? • Instrumentos: • Política monetaria y cambiaria • Política fiscal

49. El sesgo procíclico • Los mercados son pro-cíclicos Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección. • Las agencias internacionales son pro-cíclicas El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa. • Las autoridades nacionales son pro-cíclicas Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.

50. Vivimos en un mundo incierto: qué objetivos?