L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

1. L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

2. LO STATO • STATO - si intende quella comunità di individui stabilmente insediata su un territorio e retta da autonome regole costituenti un ordinamento giuridico. • Caratteri peculiari sono: la territorialità e la sovranità (intesa come originarietà, indipendenza). • L’ordinamento giuridico statale è qualificato anche politico in quanto portatore di un fine generale, onnicomprensivo. Lo Stato, come istituzione, si autolegittima e sopravvive per il perseguimento di determinati fini comuni a tutta la comunità che di esso fa parte, fini definiti “di interesse generale”. • Forme di Stato (monarchia, repubblica) < > forme di governo (parlamentare, presidenziale). • Lo Stato sociale di diritto è la forma di stato contemporanea, che mira a coniugare compiti di benessere, istituti di partecipazione popolare e garanzie di libertà (libertà ed uguaglianza).

3. FINIdello Stato La realizzazione dei fini si attua attraverso quattro momenti fondamentali dell’attività statale: • la scelta di essi, cioè la loro specifica individuazione (funzione politica); • la proposizione di essi, ossia il riconoscimento nel novero degli scopi dell’attività statale (funzione legislativa); • la loro attuazione, cioè il concreto perseguimento di tali fini (funz. amministrativa); • la tutela, cioè la vigilanza, conservazione ed osservanza degli stessi (funz. giurisdizionale). A questi quattro momenti corrispondono i quattro poteri dello Stato:potere politico (affermatosi in epoca recente con lo Stato-sociale), a fianco dei tradizionali poteri: legislativo, esecutivo e giurisdizionale. • Teoria della tripartizione dei poteri (Montesquieu 1750) • Alla quadripartizione dei poteri corrisponde una quadripartizione degli atti pubblici tipici di tali poteri: atti politici, atti legislativi, atti amministrativi e atti giurisdizionali.

4. Stato-amministrazione • Lo Stato-amministrazione è un soggetto giuridico che agisce per fini propri, alla pari degli altri soggetti pubblici e privati, ed è anch’esso vincolato all’osservanza delle norme giuridiche vigenti: èl’ente pubblico per eccellenza, anche se nell’ordinamento italiano vige il principio del pluralismo della P.A. (formazioni sociali di cui all’art. 2 Cost. e autonomie locali di cui all’art. 5 Cost.) • Per potestà amministrativa si intende quel potere di supremazia finalizzato alla realizzazione dei fini pubblici individuati dagli organi ai quali compete la determinazione dell’indirizzo politico. I fini pubblici predeterminati che l’ente pubblico ha il potere-dovere di realizzare sono definiti fini istituzionali dell’ente. • Lo Stato-amministrazione ha delle caratteristiche esclusive: è ente sovrano; ente politico ed ente necessario; la sua personalità giuridica è incontestabile. E’ titolare della funzione amministrativa assieme agli enti autarchici.

5. L’ORGANIZZAZIONE STATALE • L’organizzazione amministrativa del nostro ordinamento repubblicano si fonda sul principio del decentramento. Tale formula è enunciata dall’art.5 Cost. quale criterio guida della legislazione e ribadito, nelle sue concrete implicazioni, dal Titolo V della Parte II della Costituzione (“Le Regioni, le Province, i Comuni”) modificato profondamente dalla legge costituzionale 18.10.2001, n. 3. • decentramento = distacco di determinate attribuzioni, prevalentemente deliberative, dalla sfera di competenza degli organi centrali dello Stato, con conseguente passaggio ad organi o enti locali. Può riguardare ogni funzione dello Stato • la tematica del decentramento s’intreccia con quella delle autonomie locali: COMUNI – PROVINCE - REGIONI.

6. RIFORMA IN SENSO FEDERALISTICO • Le leggi Bassanini(legge59/97, 127/97, D.lgs.112/98) hanno posto le fondamenta per quella che è stata definita una riforma dello Stato in senso federalistico a costituzione invariata. • Si è arrivati così all’approvazione della legge Cost. n. 3 del 2001 che ha dato corpo alla riforma in senso federalistico dello Stato, modificando consistentemente il Titolo V della parte seconda della Costituzione (art. 114 – 133) dedicato a regioni ed autonomie locali. • Si è data finalmente piena attuazione al disposto dell’art. 5 Cost. al punto di individuare nelle regioni e negli enti locali dei livelli di governo distinti tra loro ed istituzionalmente autonomi. • Alla legge cost. 3/2001 è stata data attuazione con la legge 5 giugno 2003, n.131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. n. 3 del 2001”.

7. GOVERNO • Organo costituzionale, complesso, di parte; con funzioni politiche, legislative, esecutive, di controllo. Art. 92 Cost. - ORGANI NECESSARI : • Consiglio dei Ministri (legge 400/88) • Presidente del Consiglio (art. 95 Cost.) • Ministri (ripartiz. fondamentale dell’Amm.centrale) • Con decreti n. 300 e n. 303 del 1999 si è proceduto alla revisione del modello ministeriale, con l’obiettivo di razionalizzare e semplificare in conseguenza al decentramento agli enti locali. • MINISTERI rimangono articolazione fondamentale del potere esecutivo, ma ridotti nel numero. Sono istituite agenzie pubbliche che esercitano funzioni tecnico-operative. • Flessibilità dell’organizzazione e separazione fra indirizzo politico e gestione amministrativa quali strumenti fondamentali per realizzare una semplificazione e una maggior efficienza.

8. AGENZIE – AZIENDE AUTONOME • Il D. lgs. 300/99 prevede l’AGENZIA PUBBLICA, ispirata a modelli privatistici ed improntata a criteri di efficacia ed efficienza. Nuovo strumento operativo dei dicasteri per le attività a carattere tecnico. Le Agenzie sono vigilate e controllate dai ministeri competenti e godono di piena autonomia operativa e di bilancio. Svolgono funzioni operative di tipo strumentale all’amministrazione statale. • Le AZIENDE AUTONOME (decentramento funzionale) assicurano una gestione agile e pronta di servizi di interesse pubblico, svincolata dalle strutture amministrative tradizionali. • Sono un organismo atipico, spesso privo di personalità giuridica, ma dotato di una propria e distinta organizzazione amministrativa, pur se incardinata nell’amministrazione statale. Le aziende hanno autonomia amministrativa, contabile e finanziaria, ma sono soggette al controllo politico da parte del Parlamento, gerarchico da parte del ministro competente e successivo da parte della Corte dei Conti. (A proposito di ANZIANI tratteremo delle AZIENDE di SERVIZI alla PERSONA – ASP – ex IPAB)

9. Enti pubblici - PARASTATO • L’art. 4 della legge 20.3.1975, n. 70 (legge sul parastato) dispone che “nessun ente pubblico può essere riconosciuto o istituito se non per legge”. Sono quindi “pubbliche” le persone giuridiche che un atto legislativo dichiara tali. • Per accertare la natura pubblica di un ente si deve guardare al regime giuridico di esso, e cioè al complesso di norme e di principi che ne regolano l’esistenza e l’attività. Gli indici di riconoscimento sono individuabili in: • un sistema di controlli pubblici (- intenso + ente autonomo); • una ingerenza dello Stato o di altra P.A. nella nomina e revoca dei dirigenti nonché nell’amministrazione dell’ente; • una partecipazione dello Stato o di altra P.A. alle spese di gestione; • il potere di direttiva dello Stato nei confronti degli organi; • finanziamento pubblico istituzionale; • costituzione ad iniziativa pubblica (D.lgs. 267/2000 conferisce a Comuni e Province il potere di costituire enti municipali, istituzioni e SpA a prevalente capitale pubblico per lo svolgimento di attività anche economiche).

10. ENTI AUTARCHICI • Gli enti pubblici detti strumentalio autarchici sono nati quando lo Stato sociale di diritto ha iniziato ad espandere i propri compiti, anche in ambiti di competenza del privato (economia, ricerca, ecc.); • Fondamento costituzionale che ne giustifica l’esistenza è nell’art. 3 Cost. > compiti fondamentali dello Stato = rimozione degli ostacoli che impediscono al cittadino la partecipazione, in regime di uguaglianza, alla vita del paese. • Ogni ente pubblico parastatale è controllato dal Ministero competente o dal Governo che ne nomina, direttamente o indirettamente, i vertici. • La legge n. 70 del 1975 classificava gli enti autarchici prevedendo la soppressione di quelli inutili. Sono enti pubblici che perseguono interessi propri dello Stato e curano attività di sua pertinenza: l’ISTAT; l’ICE; l’INPS; l’INPDAP; l’INAIL; il CNR; l’ENEA; la CRI; la Banca d’Italia. Fra gli enti autarchici di ambito locale sono da menzionare: le Camere di Commercio; gli ordini professionali; gli enti parco.

11. Caratteri degli enti pubblici Gli enti pubblici (o enti autarchici) godono di un particolare regime giuridico, riassumibile nelle seguenti 4 capacità: • AUTARCHIA- è la capacità degli enti pubblici di amministrare i propri interessi, svolgendo un’attività avente gli stessi caratteri e la stessa efficacia dell’attività amministrativa dello Stato. • AUTOTUTELA – è quel complesso di attività amministrative con cui ogni P.A. risolve i conflitti relativi ai suoi provvedimenti o alle sue pretese. E’ la capacità riconosciuta dalla legge all’amministrazione di farsi ragione da sé, con i mezzi amministrativi a sua disposizione. • AUTONOMIA – sta ad indicare la capacità di un soggetto di darsi da sé le proprie regole. Consiste nella “libertà di determinazione” consentita ad un soggetto, esplicatesi nel potere di darsi un regolamento della propria azione ed organizzazione. • AUTOGOVERNO – Il termine deriva da un istituto proprio degli ordinamenti di tipo anglosassone (self-government) e si realizza quando gli organi locali di governo sono composti da elementi scelti dagli stessi governati.

12. Enti pubblici economici • Gli ENTI PUBBLICI ECONOMICI costituiscono una particolare categoria di enti pubblici, i quali non operano in regime di diritto amministrativo bensì di diritto privato (es. E.N.I., I.R.I.). • Tali enti costituiscono uno dei tre istituti (con le aziende autonome e l’azionariato di stato) di cui si avvale lo Stato per intervenire nel sistema economico, che si configura pertanto “misto”. • Il processo di privatizzazione delle partecipazioni statali (cessione ai privati delle imprese a partecipazione statale) ha preso avvio con il D.L. n. 386 del 1991, convertito in legge n. 35 del 1992, riguardante norme per la trasformazione in SpA degli enti pubblici economici, delle aziende autonome, per la dismissione delle partecipazioni delle società derivanti dalla suddetta trasformazione, e per l’alienazione e la gestione economica dei beni patrimoniali dello Stato.

13. AUTORITA’ INDIPENDENTI • Il passaggio dallo stato liberale allo stato sociale di diritto ha determinato la frammentazione dei poteri in una pluralità di organi ed enti che si affiancano allo Stato: amministrazione policentrica e multiorganizzata. • Fenomeno recente: l’istituzione di nuove entità amministrative, libere da legami che ne possano condizionare l’operato: le autorità indipendenti, perché l’organizzazione dello Stato si è rivelata inadeguata a gestire problematiche e materie caratterizzate da un notevole tasso di tecnicismo. • Enti diversi, creati per un’esigenza di autonomia e imparzialità, accomunati dalla funzione tutoria e da indipendenza dal Governo. • Trasmettono annualmente al Parlamento una relazione dell’attività. • Poteri: ispettivi e di indagine, di sollecitazione, raccomandazioni e proposta; alcune hanno poteri sanzionatori; molte hanno poteri di decidere sulle controversie rientranti nella propria competenza.

14. DIFENSORE CIVICO • Istituito da numerose regioni e comuni (art. 11 D.lgs. 267/2000) è organo monocratico, dotato di poteri di ispezione e di intervento che ha la funzione di assicurare il regolare svolgimento delle pratiche dei cittadini verso la P.A. presso la quale opera. • Svolge un’attività tutoria dell’interesse al buon andamento e all’imparzialità della P.A., sancito dall’art. 97 perché il suo intervento a tutela degli interessi legittimi, ma anche di fatto, dei privati cittadini si riflette automaticamente sull’efficienza e sull’efficacia della P.A. • L’intervento viene richiesto attraverso un ricorso, profilandosi un nuovo tipo di ricorso amministrativo regionale o comunale. • Il Difensore civico può promuovere l’azione disciplinare contro i preposti agli uffici che ostacolino con atti e omissioni lo svolgimento della sua azione.

15. ALTRI ORGANI DI RILIEVO COSTITUZIONALEPRESIDENTE DELLA REPUBBLICA • E’ il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (organo di equilibrio costituzionalenei confronti dei poteri dello Stato). Art. 83 e ss. Cost. • E’ organo monocratico; ordinario; esterno; di amministrazione attiva. Si distinguono atti presidenziali (emessi con decreto) da atti non presidenziali (attribuiti solo per la formale emanazione). ATTRIBUZIONI: • emanazione del decreto di decisione dei ricorsi amministrativi straordinari; • decreto di annullamento degli atti amministrativi illegittimi; • promulgazione delle leggi ed emanazione dei regolamenti governativi; • nomina dei più alti funzionari dello Stato; • ratifica dei trattati internazionali; comanda le forze armate; • nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri; • scioglimento dei consigli regionali e rimozione del Presidente della Giunta; • indice referendum ed elezioni; presiede il C.S.M.; • concede grazia; conferisce cittadinanza italiana; • emanazione del decreto di scioglimento dei Consigli comunali e provinciali per motivi di infiltrazione mafiosa (art. 143 D. lgs. 267/2000).

16. IL CONSIGLIO DI STATO • E’ previsto dall’art. 100 della Costituzione, ma è uno fra gli organi più antichi del nostro ordinamento (risale al 1865, legge n. 2248, allegato E). • E’ organo di rilievo costituzionale, complesso, organizzato in 6 sezioni. Svolge funzioni: - giurisdizionali amministrative di secondo grado, - funzioni di consulenza generale in materia giuridico- amministrativa. • Nell’esercizio della funzione consultiva il CdS esprime pareri in materia giuridico-amministrativa sia sotto il profilo della legittimità che sotto quello del merito. I pareri del CdS possono essere: • facoltativi: sono quelli che la P.A. ha facoltà di chiedere se lo ritiene opportuno, (quelli richiesti dalle regioni > non sono mai vincolanti); • obbligatori: sono quei pareri che la P.A. deve chiedere al Consiglio, in base a norme giuridiche e in casi determinati (es. per l’emanazione di atti normativi del Governo; per la decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica) : si distinguono in vincolanti e non vincolanti.

17. LA CORTE DEI CONTI • Esercita controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; controlla gestione finanziaria degli enti finanziati dallo Stato; (ex art. 103): giudica nelle materie di contabilità pubblica. • Si articola in varie sezioni centrali di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e degli enti locali; • sezioni regionali di controllo istituite in ogni regione; • sezioni giurisdizionali regionali in ogni regione e provincia • Controllo preventivo di legittimità: verifica che gli atti rispettino le norme del diritto oggettivo e siano esenti da vizi di legittimità. Il controllo incide sull’efficacia degli atti (visto e registrazione). Con legge del 1994 ridotti gli atti assoggettabili • Controllo successivo di legittimità: sono fatti salvi solo i controlli successivi previsti da riforma del pub. imp. • Ex legge 131/2003 verifica il rispetto degli equilibri di bilancio di comuni, province, regioni, con riferimento al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza alla CE.

18. Funzione di controllo • La funzione di controllo è quella che tende ad assicurare che gli organi di amministrazione attiva agiscano in modo conforme alle leggi e secondo l’effettiva opportunità in relazione al concreto interesse pubblico. In relazione all’oggetto del controllo, si distinguono: • controlli sugli atti, diretti a valutare la legittimità o anche l’opportunità di un singolo atto amministrativo; • controlli sui soggetti, diretti a valutare l’operato delle persone fisiche preposte agli uffici o la funzionalità di un organo in quanto tale, al fine di adottare le opportune misure per garantire il buon funzionamento; • controlli sull’attività, diretti a verificare i risultati raggiunti. • I controlli sugli organi o sugli enti mirano a garantire il buon funzionamento e il buon andamento. Controllo ispettivo: potere di disporre ispezioni e accertamenti sull’attività dell’amministrazione controllata; sostitutivo semplice: in caso di inerzia o ritardo; sostitutivo- repressivo: sostituzione dell’organo e applicazione di sanzioni; repressivo: particolari sanzioni disciplinari.

19. Controllo di gestione • Introdotto dall’art. 20 del D.lgs. 29/1993 l’istituzione nelle amministrazioni pubbliche di servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, con il compito di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. • E’ questo il controllo interno di gestione, vale a dire secondo la definizione dell’art. 196 del D.lgs. 267/2000 in materia di contabilità degli enti locali, la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la qualità/quantità dei servizi offerti, la funzionalità dell’ organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza e il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

20. ORGANO - UFFICIO • teoria mista: per organo si intende la persona (organo individuale) o il complesso di persone (org.collegiale) preposte ad un determinato centro di imputazione di competenze amministrative (sfera di attribuzioni) e che pertanto esercitano una pubblica potestà. • Elementi essenziali dell’organo sono quindi: il titolare dell’organo e l’esercizio di una pubblica potestà. • L’ufficio è il complesso organizzato di sfere di competenza, persone fisiche, beni materiali e mezzi rivolto all’espletamento di un’attività strumentale – conoscitiva, preparatoria, o esecutiva – tale da consentire all’organo di porre in essere i provvedimenti per la realizzazione dei fini istituzionali dell’ente.

21. RAPPORTO ORGANICO - COMPETENZA Rapporto organico: • Tra organo (o ufficio) e soggetto preposto ad esso, esiste un rapporto, detto “organico”: = rapporto di immedesimazione tra preposto ed organo: il primo è infatti tutt’uno con il secondo non costituendo un soggetto a sè stante. Pertanto il rapporto organico è un rapporto non giuridico, ma organizzativo. • La COMPETENZA di un determinato organo indica il complesso di poteri e di funzioni che esso può per legge esercitare. La competenza esterna di un organo amministrativo deve essere determinata dalla legge ordinaria. L’art. 97, comma 1, Cost. sancisce che “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”, e al comma 2 precisa che “nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza” (per materia, territorio, grado). • DELEGA DI POTERI = atto amministrativo organizzatorio che trasferisce da un organo ad un altro, nei casi espressamente previsti dalla legge, l’esercizio del potere in una data materia.

22. Relazioni tra gli organi • GERARCHIA: è il rapporto esterno intercorrente tra organi individuali di grado diverso all’interno di uno stesso ramo di amministrazione. • La gerarchia si sostanzia nella subordinazione di un organo rispetto ad un altro e si manifesta con un potere di supremazia riconosciuto al secondo sul primo (direttiva – vigilanza). • Si registra una progressiva sostituzione del modello gerarchico con quello della DIREZIONE, in cui l’organo sovraordinato non impartisce ordini puntuali, ma direttive, ossia indica gli obiettivi da raggiungere, lasciando libertà di azione all’organo sottostante circa le modalità • Principio di leale collaborazione (art. 120 Cost.):principio finalizzato a superare la rigidità della ripartizione delle competenze esistenti in capo agli enti chiamati a cooperare tra loro in determinati settori, affinché le rispettive funzioni si svolgano nel modo più efficiente e coordinato possibile. • A livello territoriale PREFETTO e SINDACO hanno funzioni di raccordo e sono “Ufficiali del Governo”