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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SEMINÁRIO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS DE OBRAS PÚBLICAS. Carlos S. da Costa Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob. SUMÁRIO. Diretrizes do TCU na fiscalização de obras públicas Principais problemas observados nas obras A questão do valor dos empreendimentos
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SEMINÁRIO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS DE OBRAS PÚBLICAS Carlos S. da Costa Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob
SUMÁRIO • Diretrizes do TCU na fiscalização de obras públicas • Principais problemas observados nas obras • A questão do valor dos empreendimentos • Quantidades • A formação dos preços • Custos diretos • BDI
DIRETRIZES • CF - LDO: • Por que o TCU fiscaliza anualmente um conjunto de obras públicas? • Quando as informações sobre indícios de irregularidades são enviadas à CMO? • Como são escolhidas as obras que serão fiscalizadas? • Como é feito o bloqueio orçamentário das obras com indícios de irregularidades? • Quais critérios o TCU adota para classificar uma irregularidade como grave? • Como uma obra pode ser desbloqueada? • Os processos tratando de obras têm tramitação prioritária no TCU? • Diagnóstico das fiscalizações
BASE CONSTITUCIONAL • O TCU fiscaliza obras e provê o Congresso Nacional de informações para o exercício da titularidade do controle externo. • CF – Art. 71. • O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: • .... • VII- prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas.
HISTÓRICO • Comissão Obras Inacabadas - Senado/1995 • CPI Judiciário – 1999 (caso TRT/SP) • Leis de Diretrizes Orçamentárias • Estréia do dispositivo em 1997 • TCU realizou 96 fiscalizações (PTs) naquele ano • Desde então, as LDOs mantiveram o comando, acrescentando novos procedimentos.
Jornal do Senado, 10 a 16 de novembro de 2008 (pag. 9) • CONGRESSO TEM DESAFIO DE EVITAR GASTOS EM OBRAS IRREGULARES(excerto) “O sistema atual de controle das obras públicas teve início em 1995, depois que a CPI do Orçamento revelou esquemas de corrupção no setor e recomendou uma série de ajustes no processo de elaboração do Orçamento. Somente a partir de então, o TCU passou a dar apoio técnico na fiscalização das obras para, então, o Congresso decidir a suspensão da execução desses empreendimentos”
DISCURSO SENADOR JEFFERSON PRAIA205ª Sessão Deliberativa Ordinária do Senado – 04/11/2008 • Foi assim que, ao longo da última década e meia, puderam os brasileiros tomar conhecimento – e exercer sua justa indignação cívica – dos resultados de iniciativas fiscalizatórias pioneiras como a de Comissão Temporária desta Casa sobre obras inacabadas, de 1995. • Essa Comissão trouxe a público a chocante revelação de que, à época, nada menos de R$15 bilhões haviam sido desperdiçados em mais de 2.200 obras inacabadas. Em valores de 2008, isso equivaleria a R$50 bilhões... • Pouco tempo depois, Sr. Presidente, a CPI do Judiciário, dentre uma série de desmandos e desvios investigados, destacou o caso, que se tornaria tristemente famoso, do Fórum Trabalhista de São Paulo, obra em que, do total de R$230 milhões investidos, foram malversados R$169 milhões (a preços da época). • Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, essa e outras diligências e o resultante clima de revolta no seio da opinião pública, com gigantescos prejuízos decorrentes da corrupção, do desperdício e da pura e simples incompetência ensejaram inovações institucionais importantes, como o dispositivo que, desde 1997, estabelece, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o bloqueio de dotações a obras federais com indícios de irregularidades graves, informados pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
LDO 2010 – Lei 12.017/2009INFORMAÇÕES - PRAZO (I) • Art. 96. O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição, até 30 (trinta) dias após o encaminhamento da Proposta Orçamentária de 2010, informações recentes sobre a execução física das obras e serviços que tenham sido objeto de fiscalização nas quais foram identificados indícios de irregularidades graves, inclusive na forma de banco de dados. • Ou seja: até o dia 30/09
LDO 2010INFORMAÇÕES - PRAZO (II) • Art. 98. • Durante o exercício de 2010, o Tribunal de Contas da União remeterá ao Congresso Nacional, no prazo de até 15 (quinze) dias da constatação, informações relativas a novos indícios de irregularidades graves identificados em subtítulos constantes da Lei Orçamentária de 2010 e às alterações ocorridas nos subtítulos com execuções física, orçamentária e financeira bloqueadas, acompanhadas de subsídios que permitam a análise da conveniência e oportunidade de bloqueio ou liberação das respectivas execuções.
SELEÇÃO DAS OBRAS • Art. 96 § 1o A seleção das obras e serviços a serem fiscalizados deve considerar, entre outros fatores, o valor empenhado no exercício de 2008 e o fixado para 2009, os projetos de grande vulto, a regionalização do gasto, o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores, a reincidência de irregularidades cometidas e as obras contidas no Anexo VI da Lei Orçamentária de 2009, que não foram objeto de deliberação do Tribunal de Contas da União pela regularidade durante os 12 (doze) meses anteriores à data da publicação desta Lei.
INFORMAÇÕES-CONTEÚDOLDO 2010 • Art. 96. .... • § 3o Das informações referidas no caput deste artigo constarão, para cada obra fiscalizada, sem prejuízo de outros dados considerados relevantes pelo Tribunal de Contas da União: • ... • III – a natureza e a classificação dos indícios de irregularidades de acordo com sua gravidade, bem como pronunciamento, acerca da estimativa do valor potencial do prejuízo ao erário e elementos que recomendem a paralisação preventiva da obra, com fundamento no art. 94, § 1o, inciso IV, desta Lei; • ... • VII – a manifestação prévia do órgão ou entidade fiscalizada e a correspondente avaliação preliminar do Tribunal de Contas da União; • VIII – conteúdo das eventuais alegações de defesa apresentadas e sua apreciação; e • IX – as eventuais garantias de que trata o § 2o do art. 94, identificando o tipo e o valor.
LDO 2010 - 12.017/2009 QUADRO-BLOQUEIO • Art. 94. • A programação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2010 e da respectiva Lei poderá contemplar subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, permanecendo a execução física, orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos em que foram identificados os indícios condicionada à adoção de medidas saneadoras pelo órgão ou entidade responsável, sujeitas à prévia deliberação da Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição.
DEFINIÇÃO IRREGULARIDADE GRAVE (IG-P) • Art. 94 • § 1o Para os efeitos desta Lei, entendem-se por: • ... • IV – indícios de irregularidades graves, os atos e fatos que, sendo materialmente relevantes em relação ao valor total contratado, tendo potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e enquadrando-se em pelo menos uma das condições seguintes, recomendem o bloqueio preventivo das execuções física, orçamentária e financeira do contrato, convênio ou instrumento congênere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou serviço: • a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou • b) configurem graves desvios relativamente aos princípios a que está submetida a Administração Pública. • § 2o Não constarão do Anexo a que se refere o § 2o do art. 9o desta Lei e não estarão sujeitos a bloqueio da execução os casos para os quais tenham sido apresentadas garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos potenciais ao erário, nos termos da legislação pertinente.
DESBLOQUEIOLDO 2010 - Desbloqueio • Art. 97 • A Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição, poderá realizaraudiências públicas com vistas a subsidiar as deliberações acerca da inclusão ou exclusão dos subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves, ainda não comprovados, no Anexo de que trata o § 2o, do art. 9o, desta Lei. • ... • § 2oA deliberação da CMO que resulte na continuidade da execução de subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves ainda não sanados dependerá de prévia realização da audiência pública prevista no caput deste artigo, quando também poderão ser avaliados os prejuízos potenciais da paralisação para a sociedade. • ...
DESBLOQUEIOLDO 2010 • Art. 97 • ... • § 4o Após a publicação da lei orçamentária de 2010, as alterações do Anexo de obras e serviços com indícios de irregularidades graves dar-se-ão mediante Decreto Legislativo com base na deliberação da Comissão Mista a que se refere o art. 166, § 1o, da Constituição, cabendo à mesma divulgar, pela internet, a relação atualizada das obras e serviços de que trata o caput deste artigo.
LDO 2010 PRIORIDADE DE TRAMITAÇÃO • Art. 98 • § 2oOs processos que tenham por objeto o exame de obras ou serviços nos quais foram constatados indícios de irregularidades graves serão instruídos e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da União, com vistas a garantir decisão que indique, de forma expressa, se as irregularidades inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado poderá ter continuidade sem risco de prejuízos significativos ao erário, no prazo de até 4 (quatro) meses, contado da comunicação prevista no caput deste artigo.
Ciclo da fiscalização (datas aproximadas) • Fevereiro: aprovação das obras a serem auditadas • Março a Julho: trabalhos relativos a levantamento de auditoria pelas Secex • Agosto: consolidação dos dados e emissão de relatórios pela Secob • Setembro: deliberação do Plenário e encaminhamento das informações ao Congresso Nacional • Outubro a Dezembro: tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso • OBS: Nesse período, as deliberações do TCU são enviadas à CMO, de modo que esta possa proceder aos ajustes no quadro provisório.
ASPECTOS CRÍTICOS • Projetos básicos deficientes (não cumprem a Lei 8.666/93) • Restrição à competitividade • Falta de critério de aceitabilidade de preços unitários (Lei 8.666 e LDO) • Alterações do objeto • Medições inconsistentes • Falta de licença ambiental
PROJETOS • Deveria ser a fase mais importante • Brasil: etapa desprestigiada (pressa ou má-fé?) • Alterações geram aditivos, preços acertados • (frustra-se o procedimento licitatório; “jogo de planilha”; sobrepreço) • Falta de estudo de viabilidade • Falta de laudos geotécnicos e outros estudos preliminares • Inexistência de orçamento detalhado • Orçamento-base em desacordo com a lei
PROJETOS • Resolução 361 - Confea • Art. 2º - O Projeto Básico é uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou detalhamento.
PROJETOS • Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma líder empresarial - JORNAL DO SENADO - 19/03/2009 • Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma líder empresarial • Em debate na Comissão de Acompanhamento da Crise Financeira e de Empregabilidade, Paulo Safady Simão, representante do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), alertou para atrasos em obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) devido à falta de projetos técnicos. • “Em muitas obras, foram feitos apenas projetos muito básicos, que no meio do caminho precisam ser revistos - frisou.”
PROJETOS • OESP, dia 20/04/09 • Mas muitas vezes o problema está na qualidade dos projetos, que dão margens a erros. "O que o Brasil precisa é de projetos de engenharia de qualidade, que faça uma definição virtual do empreendimento, que permita um planejamento adequado para a construção", destaca o presidente do Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia ( Sinaenco) , José Roberto Bernasconi. Na avaliação dele, hoje o PAC apenas anda onde há capacidade organizada para gastar. "Sem isso, o gasto se transforma em desperdício".
PROJETOS • Maçahico Tisaka, Revista Construção Mercado nº 93, Ed. Pini, abril/2009 - Trecho do artigo “Por que o PAC não decolou”. • “Os projetos básicos que acompanham o edital de licitação estão longe de atender o que está previsto na alínea IX do art. 6º da lei 8.666/93, seja por deficiência de concepção, seja por insuficiência de dados necessários para a elaboração de um orçamento estimativo condizente com a realidade...”
PROJETOS • Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (nov/08) • Sérgio Gaudenzi, presidente da Infraero • “Entendo que há projetos que são deficientes. Eu disse, na reunião passada, que podemos começar a execução de uma obra com o projeto básico, mas é preciso que o projeto seja, de fato, básico. Em alguns casos – e, neste ponto, dei razão ao Tribunal – são apresentados pouco mais que esboços. É realmente difícil trabalhar em cima de um esboço; já com projeto básico, é possível trabalhar”. “Entendo, evidentemente, que alguns projetos têm que ser paralisados mesmo, porque não têm projeto básico e não há um parâmetro em relação àquele projeto”.
PROJETOS • Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (nov/08) • Luiz Antônio Pagot, Diretor-Geral do Dnit • “Muitas dessas nossas obras foram iniciadas há mais de 20 anos.... Na realidade, o projeto básico era bastante rudimentar. Tinha praticamente linhas padrões da obra. No transcorrer de sua execução eram complementadas, eram feitos sucessivos as built ou realinhamentos, reajustamentos, replanilhamentos. A consequência é que essas obras avançam durante anos e anos, e muitas delas continuam com a mesma performance de execução”. “Temos um rol de obras a que talvez o TCU tenha de dar tratamento diferenciado, especial. São obras que começaram há muito tempo, com projetos rudimentares”.
PROJETOS • Acórdão 1983/2008 - Plenário • VOTO - MIN- Marcos Vilaça (..) 3. Observo que o ponto central destes autos se refere a matéria com que o Tribunal tem se deparado repetidas vezes e que, infelizmente, não tem merecido a devida atenção dos responsáveis pelas obras públicas: a elaboração de um projeto básico de qualidade e preciso o suficiente para o adequado desenvolvimento técnico e financeiro do empreendimento. Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de toda a sorte de problemas na condução da obra.
FASE: LICITAÇÃO • Ausência de critério de aceitabilidade de preços unitários. • Sobrepreço nas propostas (antecipação de pagamentos ou aumento de quantitativos de itens superestimados) • Exigências restritivas de habilitação técnica • Uso indevido de pré-qualificação • Não-parcelamento injustificado (equipamentos e materiais relevantes)
FASE: CONTRATO • Alteração do projeto • Falta de planilha orçamentária que reflita a realidade da obra que está sendo construída; • Pagtº de serviços sem cobertura contratual; • Jogo de Planilha • Alterações de quantitativos ( os de preço baixo e os de preço elevado). • Sobrepreço em itens novos, inseridos no contrato • Extrapolação limite de 25% (alteração de objeto) • Dilatação do prazo de conclusão;
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006 • “...[fiscalização] constatando-se espessuras médias de base e sub-base da ordem de 15cm. Ocorre, no entanto, que as espessuras projetadas para essas camadas situam-se entre 21 e23cm para a base e 13 e 23cm para a sub-base...” “ ... [embora projetos] prevejam uma espessura mínima de 2,5cm para o TSD, a espessura média verificada no local é de apenas 1,6cm...” • “... superfaturamento mínimo da ordem de 1,25 milhão de m³ de movimento de terra, o que aumenta a relação de serviços que, embora cobrados, não foram executados.”
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006 • “...os peritos concluíram que foi desviada, nessa obra, R$29 milhões a preços da época (anos de 1997 a 2000). Isso corresponde a 47% dos recursos empregados...” • “Enquanto os peritos... comprovaram a execução de volume máximo de 1,9 milhão de m³, a empresa executora recebeu por 4,8 milhões de m³...”
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006 • “... foram desviados nesse trecho cerca de R$37 milhões, ... o valor global considerado para a obra, a preços iniciais, é da ordem de R$25 milhões” • “... o volume executado seria de, no máximo, 1,3 milhão de m³. Ainda que o projeto previsse apenas 0,8 milhão de m³, o volume cobrado pela construtora foi de 2,8 milhão de m³, ou seja, mais do que o dobro do realmente existente”
FASE: CONTRATO • Sub-rogação, subcontratação irregular (requisitos de habilitação) • Inexistência de licença ambiental ou Eia/Rima • Cumprimento de especificações
A QUESTÃO DOS VALORESO ônus da prova é do gestor • AC 247/03-1ª • 7. Assim, no âmbito administrativo, o ônus da prova do emprego dos recursos recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram regularmente aplicados quando da realização do interesse público. • 8. A jurisprudência deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado de Decisão nº 176, verbis: “Compete ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova”. ... • 9. Não existe, no presente caso, dúvida de que a obrigação de justificar o bom e regular emprego dos recursos federais ... é de quem os utilizou, ... não estando este Tribunal obrigado a realizar “perícia técnica”. Pode-se dizer, de outra forma, que, em se tratando de recursos públicos, cabe ao responsável comprovar sua boa e regular aplicação, ou seja, é dele o ônus da prova (Enunciado de Decisão nº 176, Acórdãos nºs 383/1995-TCU-2ª Câmara, 291/1996-TCU-2ª Câmara, 87/1997-TCU-2ª Câmara, 368/2000-TCU-2ª Câmara, 545/1992-TCU-Plenário, 200/93-TCU-Plenário, 11/1997-TCU-Plenário).
Dificuldades para AOP e saneamento dos processos no TCU • Orçamentos • Encaminhamento - para análise dos técnicos do Tribunal - de papéis desprovidos de confiabilidade e conteúdo técnico; • O Tribunal informa por meio de suas comunicações processuais, no corpo de suas instruções e até mesmo em Acórdão, a forma como os auditados devem apresentar as suas justificativas, bem como elaborar seus orçamentos; • a recorrência da falta de envio da documentação nos moldes requeridos indica que os procedimentos de elaboração de orçamentos são inadequados;
Lei 12.017/2009 - LDO 2010 Limite custos unitários • Art. 112. O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO. • § 2o Nos casos em que o SINAPI e o SICRO não oferecerem custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO • § 3o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários exceder limite fixado no caput e § 1º deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo • ...........
A QUESTÃO DOS PREÇOS • As tabelas de referência (Sicro, Sinapi) possuem serviços comuns (piso de granito; pintura de parede; escavação mat. 1ª cat.) aos diversos tipos de obras. Especificidades devem ser justificadas conf. a lei. • Serviços que não constam nos sistemas devem ter sua própria Composição de Preço Unitário, com indicação das fontes e critérios adotados.
A formação dos preços • Em uma etapa anterior até mesmo à fase interna de uma licitação, a Administração define o objeto que deverá ser licitado. Essa definição envolve a elaboração de um projeto básico, incluindo seu orçamento detalhado. Somente após essas providências é que se pode licitar. Na Lei n.º 8.666/93, tem-se: • “Art. 6º ... IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: ... f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados; • Art. 7o ... § 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: ... II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
A formação dos preços • Nos artigos 6º e 7º acima, a terminologia utilizada é custo. Não obstante, o custo assim determinado ainda não é suficiente para que a Administração possa fazer uma previsão do valor que será gasto efetivamente com o empreendimento, pois o particular que vencer a licitação obviamente não executará o objeto pelo custo da Administração, mas pelo seu próprio preço, o qual inclui não só o custo do objeto – chamado de custo direto, como também todos os custos indiretos e o lucro que a licitante pretende ter com a empreitada. • Então, na fase externa da licitação, para que se efetive a escolha da melhor proposta e se possa contratar o empreendimento pretendido, é necessário que a Administração tenha um parâmetro para comparação das diferentes propostas. Esse parâmetro, em se tratando de valores a serem gastos pelo Erário, é exatamente o orçamento de custo da Administração acrescido de uma estimativa de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). Nesse caso, o BDI REFERENCIAL.
A formação dos preços P = CD x (1+BDI) P = preço; CD = custo direto; BDI = taxa de Benefícios (lucro) e Despesas Indiretas
A formação dos preços • O número assim definido é uma estimativa de preço da Administração. • Para balizar o preço máximo que a Administração se propõe a pagar existem os comandos da Lei das Licitações e Deliberações do TCU: LLC -Art. 40. O edital conterá ... obrigatoriamente, o seguinte: ... X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98)” Conclui-se, portanto, com base nos ensinamentos acima expostos, que a aparente faculdade contida na expressão "permitida a fixação de preços máximos" (art. 40, X, da Lei nº 8.666/93) transforma-se em obrigação para o gestor que, dispondo de meios para conhecer os preços praticados no mercado, deve empenhar-se em coibir práticas de preços superfaturados e atos antieconômicos (DECISÃO 60/99 – TCU 1ªC – Relator: Humberto Souto) Aliás, consoante a jurisprudência pacífica do Tribunal, na ausência de uma clara definição, o teto dos preços unitários deve ser dado pelo próprio orçamento-base elaborado pelo órgão/entidade licitante, que deve, em tese, refletir os preços de mercado. (ACÓRDÃO nº 1767/2008 - TCU – Plenário – Voto do relator: Ubiratan Aguiar)
