Prof. dr. Joris VOETS Instituut voor de Overheid Katholieke Universiteit Leuven

1. Lokale bestuurders in gebiedsgerichte projecten zoals Leader:Wat wordt van mij verwacht in al die bovenlokale samenwerking? Prof. dr. Joris VOETS Instituut voor de Overheid Katholieke Universiteit Leuven Lezing Plattelandsacademie, 4 november 2008, Geel

2. Inhoud • De samenwerkende gemeente • Enkele vraagstukken ontleedt • Lessen voor de praktijk • Vragen staat vrij

3. 1. De samenwerkende gemeente Achtergrond: Toenemende complexiteit van bestuur en beleid (problemen, schalen, actoren, belangen, …)  Toenemende onderlinge afhankelijkheid (horizontaal-verticaal & publiek-privaat)  Toenemende nood aan samenwerking (meer (management van) samenwerking)

4. 1. De samenwerkende gemeente Gevolgen: Gemeenten werken steeds meer samen met anderen… …in toenemend # samenwerkingsverbanden …in toenemend # beleidsdomeinen …in toenemend # vormen van samenwerking

5. 1. De samenwerkende gemeente Gemeenten werken samen: • Gemeente en OCMW (sociaal beleid) • Gemeente – OCMW en de relaties met hun verzelfstandigde instellingen (AGB, vzw’s, OCMW-verenigingen) • Publiek - private samenwerking • Lokale besturen – non-profit organisaties • Lokale besturen – burgerinitiatieven • Lokale besturen – profit organisaties • Publiek – publieke samenwerking • Gemeenten met gemeenten (IGS) • Gemeenten en andere overheden (IBS) => Hoe kleiner de gemeente, hoe meer samenwerking(-sbehoefte)

6. 1. De samenwerkende gemeente De Rynck 2008 6

7. 1. De samenwerkende gemeente Motieven voor samenwerking: • Noodzaak: ‘we kunnen het niet meer alleen’ (bv. woonbeleid, ruimtelijke ordening, milieu, …) • Volgen: ‘de anderen doen ook mee’ (bv. afvalbeleid) • Dwang: ‘we moeten van hogerhand’ (bv. federale of Vlaamse overheid, EU, …) • Geld: ‘we krijgen er centen voor’ (bv. Vlaamse subsidies, EU-fondsen zoals Leader) • ‘Echte’ vrijwilligheid, van onderuit: ‘we kunnen samen een meerwaarde creëren op een hoger niveau’ (bv. Streekplatform Meetjesland Plus, …)

8. 1. De samenwerkende gemeente • Samenwerking? Zeer uiteenlopende soorten/types, naargelang: • Soort activiteiten • (infrastructuur, dienstverlening) • Aantal en aard van actoren • (veel/weinig, interbestuurlijk/publiek-privaat) • Functie • (consultatie, coördinatie, collaboratie) • Structuur • (feitelijke samenwerking, juridische vormen) • - Spelregels • (grote vrijheidsgraden vs. strikt beperkt) • Machtsrelaties • (gebalanceerd, onevenwichtig) • => Samenwerking varieert doorheen de tijd!

9. 1. De samenwerkende gemeente Voorbeeld Meetjesland Samenwerking in het Meetjesland: 96 verbanden (27% > 6 gemeenten) Gem. M-gemeente: 45,6 – gem. M-OCMW: 10,9 Geografische omschrijving of schaal varieert (Van Herck 2008/Van Zwam 2007)

10. 1. De samenwerkende gemeente Voorbeeld Meetjesland: 26+3 verbanden (> 6 gem) (Heene & Van Herck 2008)

11. 1. De samenwerkende gemeente Voorbeeld Meetjesland: 6 arrangementen ouder dan 1995 (1995 = oprichting Streekplatform+) (Heene & Van Herck 2008)

12. Veneco Plaatselijk Werkgelegenheidsagentschap (PWA) Gaselwest Figga (Financieringsintercommunale voor gemeenten van Gaselwest) T.M.V.W. IMOG Ethias V.V.S.G. (Vereniging Vlaamse steden en gemeenten) O.V.S.G. (Onderwijssecretariaat van de steden en gemeenten van de Vlaamse Gemeenschap Regionaal Landschap Vlaamse Ardennen Landschapsbeheer Vlaamse Ardennen vzw Erkend regionaal samenwerkingsverband Oost-Vlaanderen Vlaamse vervoermaatschappij De Lijn vzw Provinciale brandweerschool Oost-Vlaanderen Federatie voor Toerisme Oost-Vlaanderen vzw Toerisme Vlaamse Ardennen vzw Bosgroep Vlaamse Ardennen Vlaamse Ardennen Sociale Huisvestingsmaatschappij Gemeentelijke Holding vzw Medov vzw Rato (rattenbestrijding Oost-Vlaanderen) vzw Provinciaal interbestuurlijk samenwerkingsverband voor aanpak van drugsmisbruik (PISAD) vzw Logozov (Lokaal Gezondheidsoverleg Zuid-Oost-Vlaanderen) vzw Oostvlaamse sportraad Interlokale vereniging "Burensportdienst Vlaamse Ardennen" Waterschap Gaverbeek Zovla Scholengemeenschap Gemeentelijk Onderwijs Schelde - Leie 1. De samenwerkende gemeente Voorbeeld: gemeente Kruishoutem werkt samen in: 8150 inw (www.kruishoutem.be) + politiezone? Brandweerzone? …

13. 1. De samenwerkende gemeente Samenwerking is streekgebonden: • Antwerpse Kempen ≠ Meetjesland ≠ Westhoek ≠ Vlaamse Ardennen ≠ … • Antwerpse Kempen: weinig structuren, grote spelers (sterke streekintercommunale & streekontwikklelingsorganisatie) • Meetjesland: veel structuren, veel kleine spelers • Westhoek: veel structuren, kleine & grotere spelers • Vlaamse Ardennen: veel structuren, veel kleine spelers (?)

14. 2. Enkele vraagstukken ontleedt Belangrijke vraagstukken A. Wat brengt samenwerking op voor de gemeente? - Wat zijn de lusten en de lasten? - Hoe kunnen we dat meten en evalueren? B. Wat is de impact van de toenemende samenwerking op de gemeentelijke organisatie? - Wie heeft een overzicht? - Terugkoppeling op niveau CBS, GR, managementteam? - Kostprijs? Vergaderlast of -lust? - Sectorale invalshoek > geïntegreerd beleid? C. Wat is de rol van politici, ambtenaren, en derden? - Select clubje? (ons kent ons) - Mandatarissen overbevraagd? Altijd dezelfde (Chinese) vrijwilligers? - Ambtenaren of politici aan de macht? - Meerderheid en oppositie? D. Management van samenwerking?

15. 2. Enkele vraagstukken ontleedt A. Wat brengt samenwerking op? Samenwerking is goed, want: • Betrekken andere & private actoren in beleid (nieuwe kennis) • Groter draagvlak voor beleid • Meer actoren = meer belangen • Verhoogde bestuurskracht van overheid • meer geld/meer voor evenveel of minder geld • Meer/beter personeel • Meer/betere instrumenten • Meer/betere lobbying vanuit de streek • Extra motivatie politiek & ambtelijk personeel (netwerking, ‘fun-factor’)

16. 2. Enkele vraagstukken ontleedt A. Wat brengt samenwerking op? Samenwerking is slecht, want: • Algemeen belang bedreigd (‘polderen’, koehandel) • Verhindering beleidsinnovatie • Niet-transparante besluitvorming • Onvoldoende democratische legitimiteit (Kickert, Klijn en Koppenjan 1997)

17. 2. Enkele vraagstukken ontleedt A. Wat brengt samenwerking op? Voorbeeld Meetjesland • Personeel • 29 arrangementen = 172 personeelsleden ( 152 VTE) • Financiën • Totaal budget van streeksamenwerkingsverbanden = 8 miljoen Euro/jaar (excl. IVM – 776.000 Euro gemeentelijk geld) • Deel van het gemeentelijk budget besteed aan regionale arrangementen: • 4,04 % (IVM)* • 0,47 % (alle andere arrangementen)* • * Verhouding tot de totale gemeentelijke uitgaven, gewone dienst • Samenwerking trekt bovenlokale middelen aan: Meetjeslandberekening: 1 Euro lokale besturen = 6,5 Euro hogere overheden (Heene & Van Herck 2008)

18. 2. Enkele vraagstukken ontleedt A. Wat brengt samenwerking op? • Niet alle samenwerkingsverbanden bereiken indrukwekkende resultaten, maar resultaten zijn soms ook weinig zichtbaar (bv. gewijzigde houding, leren van anderen, zaaigeld voor toekomstige projecten) • Beslissingen of akkoorden in samenwerkingsverbanden zijn producten van een specifiek soort van wederzijds leren en aanpassen (vraagt tijd)

19. 2. Enkele vraagstukken ontleedt B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de gemeentelijke organisatie? Gemeente dualiseert (De Rynck 2008): • De autonome gemeente • Bundel eigen taken met eigen organisatiecultuur • De heteronome gemeente • Bundel externe rollen in netwerkverbanden en andere organisatieculturen • Verhouding tussen beide? Groei van de heteronome gemeente

20. ‘streekidentiteit’ (o.a. toerisme & cultuur) samenwerking in clusters 2. Enkele vraagstukken ontleedt water socio- economisch welzijn & gezondheid (Heene & Van Herck 2008)

21. 2. Enkele vraagstukken ontleedt B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de gemeentelijke organisatie? • Gemeentelijke organisatie evolueert naar een cluster-vorm • Aansturing verloopt via clusters, niet via een sturende eenheid van bovenaf • Is de gemeente nog meer dan de som van de clusters? • Wordt de gemeente een virtuele organisatie? (De Rynck 2008)

22. Verschuiving (uitholling?) Gemeentelijke organisatie in helikopterperspectief

23. 2. Enkele vraagstukken ontleedt B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de gemeentelijke organisatie? Er ontstaat een groeiende ‘samenwerkingszone’: • Zone van maatschappelijke innovatie • Zone van bestuurlijke vernieuwing • Zone waarin grenswerkers de gemeente meenemen op nieuwe wegen • Zone met opportuniteiten, maar je bent nooit alleen (De Rynck 2008)

24. 2. Enkele vraagstukken ontleedt B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de gemeentelijke organisatie? Weinig overzicht, weinig inzicht: • Colleges, deputaties en de top van het management van gemeenten en provinciebesturen = weinig zicht op de activiteiten van hun bestuur in samenwerkingsverbanden • Kennis over samenwerkingsverbanden zit bij individuen (schepenen, burgemeesters, gedeputeerden) en bij ambtenaren in diensten, maar die kennis zit nauwelijks ‘in de organisatie’ • nauwelijks sprake van een systematische opvolging of van evaluatie, al is dat verschillend per bestuur • uit het zicht van de schijnwerpers/in de luwte van de publieke aandacht

25. 2. Enkele vraagstukken ontleedt B. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor de gemeentelijke organisatie? • Doorwerking van gemeentelijke organisatiecultuur: • Defensieve gemeenten met gesloten cultuur: mijden risico’s en open processen • Offensieve gemeenten met open cultuur: accepteren risico’s en open processen • Wisselwerking netwerking en gemeentelijke cultuur? (De Rynck 2008)

26. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Gemeente als ‘actor’: bestaat niet • Mensen handelen namens de gemeente en maken keuzes: • soms politici • soms ambtenaren • soms beiden samen • soms alternerend • Functioneren in de grenszone: een ‘speeltuin’ voor pro-actieve politici en ambtenaren • MAAR: staat soms haaks op realiteit van bureaucratische kenmerken (procedures, regels, formele rollen politici & ambtenaren

27. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • ‘Grensarbeid nieuwe stijl’ – jongleren tussen eigen organisatie en andere organisaties • Het aftasten van grenzen (‘boundary scanning’): aftasten van kansen, permanent ‘markt’ onderzoek • Het overbruggen van grenzen (‘boundary spanning’): opnemen van organisaties in verbanden met de eigen organisatie • Het managen van grenzen: het werken in de grenszone wordt een wereld op zich (De Rynck 2008)

28. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • De rol van grenswerkers • Hun eigen kenmerken (karakter, ingesteldheid, type, strategie,…) • Wat gebeurt als grenswerkers van verschillende organisaties elkaar ontmoeten? • Wat gebeurt er in het kader van de nieuwe organisatie en hoe werkt dat op mensen in? (De Rynck 2008)

29. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Mandaten in samenwerking? • Geeft de organisatie het mandaat of maakt de persoon het mandaat zelf? • En hoe scherp is dat mandaat? • Gaat dat mandaat over inhoud of vorm? • Vaak is mandaat het product van de netwerking • Netwerking leidt tot verwerven van mandaat • Mandaat tussen personen kan verschillen naargelang gemeenten (sterke machtsfiguren vs zwakke) (De Rynck 2008)

30. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Interpersoonlijke dynamieken ontstaan: • Slaan soms neer in ‘instituties’ met eigen normen en regels • Creëren soms nieuwe loyauteiten/coalities • Morele druk vanuit het samenwerkingsverband op personen • Geloofwaardigheid van gemeentelijke organisatie staat op het spel • Vertrouwen! (De Rynck 2008)

31. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Sfeer van machtsopbouw voor politici (eigen domein, eigen wereld) • Versterkt de sferen rond de politici • De virtuele gemeente? (De Rynck 2008)

32. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Strategisch spel door ambtenaren • Gebruikt als hefboom tov eigen organisatie • Gebruikt als machtsfactor tov andere ambtenaren en politici (De Rynck 2008)

33. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Democratische problematiek: • Wie heeft/bepaalt toegang tot samenwerkingsverbanden? • Hoe zit het met de openbaarheid van samenwerkingsverbanden? • Wat is de output ervan en wat is het draagvlak? Wie is verantwoordelijk voor de output? => Klassieke democratische organisatiepatronen passen niet op deze samenwerkingsverbanden

34. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? • Gemeenten veranderen door netwerking • De klassieke gemeentelijke organisatie staat onder druk: • informatiestromen • management van personeel • management van financiën in netwerken (verschillende systemen, verschillende cycli) • Het primaat van de samenwerking legt druk op het primaat van de eigen politiek • De verhouding politici – ambtenaren verandert (De Rynck 2008)

35. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? Twee soorten opvattingen over politiek: • Krachtige politiek (I): Primaire rol in collectieve besluitvorming: politiek primeert • Bescheiden politiek (II): Secundaire rol in collectieve besluitvorming: politiek faciliteert => Opvattingen hebben impact op de rollen en relaties (Hendriks 2002)

36. 2. Enkele vraagstukken ontleedt C. Wat zijn de gevolgen van meer samenwerking voor politici, ambtenaren, en hun onderlinge relaties? Spanning tussen rationele en politieke visie op beleid

37. 2. Enkele vraagstukken ontleedt D. Management van samenwerking? Managen van samenwerking = de wijzen waarop actoren de structuur, het functioneren en/of de beleidsuitkomsten van een samenwerking bewust trachten te beïnvloeden - M gericht op inhoud of op proces - M gericht op individuele dossiers of samenwerkingsverband als geheel

38. 2. Enkele vraagstukken ontleedt D. Management van samenwerking? (Kickert et al. 1997)

39. 2. Enkele vraagstukken ontleedt D. Management van samenwerking? • Te onderscheiden managementrollen (politici, ambtenaren & derden): • Netwerkoperator • Netwerkkampioen • Creatieve denker • Trekker/promoter • Visiebewaker • …

40. 2. Enkele vraagstukken ontleedt D. Management van samenwerking? Maar realistisch zijn: • traditioneel, mono-organisationeel management domineert vaak • de beleids- en beheersinstrumenten zijn vaak niet op maat van samenwerking • spanningsveld tussen politici en ambtenaren: wie doet wat?

41. 3. Lessen voor de praktijk Aandachtspunten voor gemeentelijke mandatarissen in samenwerking (1) (1) Openheid • Alle relevante partijen, op een gepaste wijze, betrekken in het besluitvormingsproces (met blokkademacht, met productiemacht, stakeholders of belanghebbenden (bv. bewoners)) • Inhoudelijke keuzen worden getransformeerd tot procesmatige afspraken: hoe het proces zal verlopen (2) Bescherming van de kernwaarden en -belangen van actoren • De centrale belangen van actoren worden beschermd • Engagement aan het proces, niet aan het resultaat (vooral in begin) • Engagementen kunnen door partijen worden uitgesteld (maar niet eeuwig) • Het proces kent exit-regels

42. 3. Lessen voor de praktijk Aandachtspunten voor gemeentelijke mandatarissen in samenwerking (2) (3) Voortgang • Het proces kent winstmogelijkheden en prikkels voor coöperatief gedrag, vooral de afronding van het proces • Het proces kent een zware personele bezetting • De omgeving van het proces wordt benut voor de versnelling van het proces • Conflicten worden zo diep mogelijk in het proces weggelegd (of beter niet?) • ‘Command and control’ wordt als aanjager van het proces benut (4) Inhoud • Inhoudelijke inzichten worden faciliterend gebruikt: de rollen van experts en belanghebbenden worden gescheiden en vervlochten • Het proces kent een verloop van inhoudelijke variëteit naar selectie

43. 3. Lessen voor de praktijk Lessen voor lokale mandatarissen – eigen handelen • Wees een vertegenwoordiger van uw organisatie en van het samenwerkingsverband • Blijf binnen de beslissingsgrenzen van uw eigen organisatie en die van het samenwerkingsverband (wees inschikkelijk zonder uw doelstellingen uit het oog te verliezen) • Neem een deel van de administratieve last op uw schouders • Werk via een duidelijke agendasetting • Wees geduldig en gebruik interpersoonlijke vaardigheden • Recruteer voortdurend • Benadruk prikkels

44. 3. Lessen voor de praktijk Lessen voor lokale mandatarissen – algemeen • Samenwerken kan je leren, maar niet studeren • Werk niet samen, tenzij je niet anders kan (wat wel vaak het geval blijkt): - want het vraagt middelen (personeel, geld, tijd) - want mislukkingen = hypotheek op toekomstige samenwerking - er zijn ook andere mogelijkheden voor probleemaanpak! (3) Volg de samenwerking actief op en evalueer regelmatig (Idealiter: ontwikkeling van ‘negotiated knowledge’, maar risico op ‘negotiated nonsense’) • Samenwerking veronderstelt vaak een positieve en consensusgerichte aanpak, maar zijn nooit vrij van conflicten of machtsspelletjes • Kennismanagement is cruciaal (bv. na verkiezingen, wisseling personen)

45. 4. Vragen staat vrij • Vragen? • Herkenbaar? • Andere visie? • Bedenkingen? • …

46. Hoofdbronnen • De Rynck, F. (2008)‘Samenwerken: Hoe meer wij’s, hoe minder ik?’ (presentatie op VVSG-trefdag, 17 april 2008) • Heene, A. & Van Herck, B. (2007, 2008) – documenten & presentaties ikv reflectie-oefening over Meetjeslandse samenwerking • Wayenberg, E., De Rynck, F. & Voets, J. (2007) ‘Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: wie?, wat? en hoe?’, in Burger, Bestuur en Beleid. 4, 3: 171-180. • Kickert, W., Klijn, E.-H. & Koppenjan, J. (1997) Managing Complex Networks. Londen: Sage. • Voets, J. (2008) Intergovernmental Relations in Multi-Level Arrangements: Collaborative Public Management in Flanders. Leuven: K.U. Leuven - Faculteit Sociale Wetenschappen - Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven