European Employment Policy Evaluation 1997-2002: Impacts, Scenarios, and Critiques

1. Fünf Jahre Europäische Beschäftigungspolitik Bewertung der Auswirkungen der Europäischen Beschäftigungs-strategie (EBS) 1997-2002 Steffen Behrle

2. Gliederung • Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung – Szenarien • Generelle politische Auswirkungen der EBS • Bewertung der Auswirkungen für Deutschland • Kritik der Wirkungsanalyse

3. Wirkungsbewertung nationaler Politiken im Zusammenhang mit der EBS • Haben die beschäftigungspolitischen Leitlinien der Kommission die nationale politische Entscheidungsfindung beeinflusst? • In welchem Umfang haben diese Politiken und Reformen zur Erreichung der Ziele der EBS beigetragen?

4. Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung: Drei Szenarien • Keine Auswirkungen der EBS auf die Politik der Mitgliedstaaten. Fortsetzung der nationalen beschäftigungspol. Pfade. Politikkoordinierung nur Fassade. • Offene Koordinierung verringert Divergenz nationaler Politiken, aber erlaubt weiterhin unterschiedlichen Wohlfahrtsregimen eigenständige Beschäftigungspolitiken zu entwickeln. • Offene Koordinierung kann zu einer Konvergenz der Beschäftigungspolitiken führen durch einen wachsenden Konsens über effektive Lösungen.

5. Politische Auswirkungen der offenen Koordinierung : Zeit und Wirkungsrichtung • Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein, existierte aber bereits vor einer EBS-Leitlinie. • Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein. Eine Veränderung der nationalen Politik erfolgt nach der EU-Politikformulierung. • Die nationale Politik stimmt mit der europäischen überein. Die nationale und die europäische Politikformulierung geschehen gleichzeitig. • Die nationale Politik stimmt nicht mit der europäischen überein. Die europäische Ebene hatte (noch) keinen Einfluss.

6. Beschäftigungspolitische Leitlinien 2000 I. Beschäftigungsfähigkeit (LL 1-9) Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit Aktivierung Beschäftigungsfreundliche Steuer- und Sozialleistungssysteme Ausbildung und IT-Kompetenz, Übergang Schule-Beruf Eingliederung von benachteiligten Gruppen in den Arbeitsmarkt II. Unternehmergeist (LL 10-14) Bürokratieabbau für KMU und Unternehmensgründer; Selbständigkeit fördern Arbeitsplätze auf lokaler Ebene, in Sozialberufen und im Dienstleistungssektor Arbeitkosten und Lohnnebenkosten III. Anpassungsfähigkeit (LL 15-17) Arbeitsorganisation und Flexibilisierung von Arbeitsverträgen (mit Sozialpartnern) IV. Chancengleichheit (LL 18-21) Vergleichbarkeit von Ergebnissen Beschäftigungsquote; geschlechtsspezifische Unterscheide am Arbeitsmarkt Betreuungsangebote für Kinder und pflegebedürftige Personen; Elternurlaubsregeln; vorübergehende Arbeitsbefreiung; Widereingliederung

7. Generelle politische Auswirkungen der EBS seit 1997 • Profil der EBS geschärft (Gemeinsame Beschäftigungsberichte, Beschäftigungspolitische Leitlinien, Empfehlungen an Mitgliedstaaten, Querschnittsziele, Policy-Mix) • Höherer Stellenwert für Beschäftigungspolitik auf nationaler Ebene (Aufmerksamkeit auf Ziel- und Zeitvorgaben gelenkt) • Konvergenz bei Reformen der nationalen Arbeitsmärkte in Richtung der EBS-Leitlinien (Auswirkung des Benchmarking, Peer-Review?)

8. Generelle politische Auswirkungen der EBS seit 1997 • Einfluss auch auf Sozial-, Bildungs-, Fiskal- und Familienpolitik (soziale Eingliederung, lebenslanges Lernen, Chancengleichheit) • Politikintegration und Neuorganisation von Verwaltungen (interministrielle Koordination, Umstrukturierung von öffentl. Arbeitsverwaltung) • Andere Akteure neben Regierungen (Kommunal- und Regionalbehörden) • Stärkere Einbeziehung der Sozialpartner

9. Allgemeine Bewertung der Auswirkungen für Deutschland • Die EBS beeinflusst die beschäftigungspolitischen Orientierungen der Bundesregierung nicht grundlegend. • Zeitpunkt der Bewertung zu früh. Viele Maßnahmen mit Wirkungslags. • Grundsätzliche Verbesserung der Arbeitsmarktlage kann von der EBS alleine nicht erwartet werden. • EBS hat bisher nationale Politik deutlich beeinflusst. Maßnahmen beginnen erst zu wirken. Mittelfristig große Effekte zu erwarten.

10. Schwerpunktthemen der Wirkungsanalyse für Deutschland • Prävention und Aktivierung bei Arbeitslosigkeit (Jugend und Langzeit) • Beschäftigungsfreundliches Steuersystem • Soziale Integration • Bürokratieabbau • Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor und auf lokaler Ebene • Modernisierung der Arbeitsorganisation • Chancengleichheit

11. Bewertung des Einflusses der EBS in Deutschland Quelle: RWI und ISG 2002, S. 6 • = eher negative Wirkung; 0 = keine W.; • + = eingeschränkte W.; ++ = hohe W.;

12. Wichtigste Veränderungen der Arbeitsmarktpolitik im Zusammenhang mit der EBS • JUMP • Job-Aqtiv-Gesetz • Bündnis für Arbeit • Gender Mainstreaming • Eingliederung behinderter Menschen

13. Kritik an der Wirkungsbewertung • zu kurzer Bewertungszeitraum • vor allem Leitlinien hervorgehoben, die der nationalen Politikorientierung bereits entsprechen. • in den Kernbereichen der Beschäftigungspolitik überlagert der nationale Diskurs eindeutig den europäisch vergleichenden.

14. Kritik an der Wirkungsbewertung • Einfluss der EBS über input-Variablen kaum messbar, da offene Koordinierung nicht transparent ist • die Bewertung quantitativer Veränderungen nationaler Messgrößen lässt sich nur schwer in einen kausalen Zusammenhang mit dem Einfluss der EBS bringen • die Vorgaben des Wachstums- und Stabilitätspakts bleiben den Beschäftigungsleitlinien übergeordnet

15. Kritik an der Wirkungsbewertung • Einfluss besteht eher auf einer diskursiven Ebene. Überzeugungen und Erwartungen nationaler Akteure sind einem wachsenden Bestand an Werten und Überzeugungen im Zusammenhang mit der EBS (z.B. dem ‚Aktivierungs‘-Paradigma) ausgesetzt. • unter Konvergenz-Gesichtspunkten müsste das ‚Aktivierungs‘- und ‚Präventions‘-Paradigma der EBS in konservativen Wohlfahrtstaaten wie Deutschland den größten Druck ausüben

16. Kritik an der Wirkungsbewertung • In Deutschland hat noch keine wirkliche Integration der EBS in die nationale beschäftigungspolitische Agenda stattgefunden bei gleichzeitigem Trend zur europäischen Konvergenz • Welchen Einfluss hatte Deutschland auf die bisherige Entwicklung der EBS?

17. Literatur de la Porte, Caroline / Pochet, Philippe (Hrsg.) 2002, Building Social Europe through the Open Method of Co-ordination, Brüssel. Europäische Kommission 2002a, Impact Evaluation of the European Employment Strategy – Technical Analysis, Brüsssel. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/tech_anal_comp_en.pdf Europäische Kommission 2002b, Bewertung der Auswirkungen der EBS, Analyseergebnisse – Überblick, Brüssel. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/description_de.pdf Europäische Kommission 2002c, Beurteilung der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien 2002, Begleitdokument zum Gemeinsamen Beschäftigungsbericht, Brüssel 13.11.2002. Internet: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/nov/jer2002_support_de.pdf Jacobsson, Kerstin / Schmid, Herman 2002, „Real Integration or just Formal Adaptation? – On the Implementation of the National Action Plans for Employment“, in: de la Porte / Pochet (Hrsg.), Kapitel 2, S. 69-96. RWI und ISG 2002, „Wirkungsbewertung nationaler Politiken im Zusammenhang mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie“, Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Essen/Köln, 18.3.2002. Internet: http://www.isg-institut.de/download/EBS-DE2002_Endbericht.pdf Schulte, Bernd 2002, „Die Methode der offenen Koordinierung“ – Eine neue politische Strategie in der europäischen Sozialpolitik auch für den Bereich des sozialen Schutzes“, in: Zeitschrift für Sozialreform, Heft 1/2002.

18. Annex Leistungsindikatoren Quelle: Europäische Kommission 2002c, S. 182-183

19. Annex Leistungsindikatoren

20. Annex Leistungsindikatoren

21. Annex Leistungsindikatoren

22. Annex Leistungsindikatoren