Kamu Müdahalesinin Temelleri ve Politika Analizi

1. Kamu Müdahalesinin Temelleri ve Politika Analizi İzak Atiyas Sabancı Üniversitesi

2. Program • Toplumsal Refah, Etkinlik ve Rekabetçi Piyasalar • Piyasa Aksaklıkları ve Etkinlikten Uzaklaşma • Etkinlik Ötesi Toplumsal Refah Hedefleri: Bölüşüm • Özendirim mekanizmaları • Kamu Müdahalesi ve Kamu Aksaklıkları • Kamu Müdahale Biçimleri • Fayda-Maliyet Analizi

3. Toplumsal Refah ve Etkinlik

4. Toplumsal Refahı Nasıl Ölçmeli? • Tüketiciler: Tüketici Artığı • Üreticiler: Üretici Artığı

5. Tüketici Artığı • Tüketicilerin herhangi bir mal için vermeye razı oldukları en yüksek fiyat ile ödedikleri fiyatların arasındaki farkın toplamı • Örnek: GS-FB maçı • 4 Tüketici. Ödemeye razı oldukları maksimum fiyatlar sırasıyla 100 TL, 90 TL, 80 TL, 70 TL • Biletlerin Fiyatı: 75 TL • İlk 3 tüketici bilet alır, 4. almaz • Toplam tüketici artığı: 25+15+5 = 45

6. Daha genel olarak tüketici artığı piyasa fiyatı ile talep eğrisinin arasındaki alandır Fiyat ile talep eğrisi arasında kalan alan Fiyat düşünce tüketici artığı artar! P q

7. Üretici Artığı • Üreticilerin herhangi bir malı piyasaya sunmak için talep etikleri en düşük fiyat ile elde ettikleri fiyatın arasındaki farkın toplamı • Marjinal Maliyet eğrisi (veya daha genel olarak piyasa arz eğrisi) ile piyasa fiyatı fiyatı arasındaki alan • Kâr (gelir –maliyet) ile doğrudan orantılı

8. S P* Üretici Artığı Q* P Üretici artığı: fiyat ile arz eğrisi arasındaki alan Q

9. Basit bir Toplumsal Refah Ölçüsü TR = Tüketici Artığı + Üretici Artığı Not: Bu ölçüye göre toplam artığın üreticiler ile tüketiciler arasında nasıl bölüşüldüğü önemli değil; yani bu toplumsal refah ölçütü bir bölüşüm hedefleri içermiyor. Temelde bir etkinlik ölçüsü Örnek: Evrensel hizmet kaygısı yok Örnek: Kamu hizmeti kaygısı yok Örnek: Bir çok ülkede yasalar (örneğin rekabet hukuku, telekomünikasyon yasaları) tüketici artığına daha yüksek ağırlık verir (Rekabet Kanunu Md. 5)

10. Tam Rekabet Ekonomisi ve Etkinlik • Tam rekabet: • Çok üretici, çok tüketici, hiçbirinin piyasa fiyatını etkileme gücü yok • Homojen ürün: Tüm üreticilerin ürünleri birbirinin aynı • Tam bilgi • Kamu malları ve dışsallıklar yok • Üretimde güçlü ölçek ekonomileri yok

11. Tam Rekabet Ekonomisi ve Etkinlik • Refah iktisadının 1. Teoremi: • Tam rekabet koşulları altında piyasa mekanizması, devlet müdahalesi olmaksızın toplumsal refahı maksimize eder • Fiyatlar marjinal maliyetlere eşit • Girdi kullanımı optimal • Maliyetler en düşük düzeyde • Fiyatlar üreticilere ve tüketicilere gerekli tüm bilgiyi veriyor

12. Pareto anlamında etkinlik • Herhangi bir piyasa katılımcısının refahını, bir başka katılımcının refahını düşürmeden yükseltmek mümkün değil

13. Pareto Etkinlik: 1000 TL’nin paylaşımı a 1000 TL ● a, b, ve c noktaları Pareto etkin. Pareto kıstası aralarında seçim yapmak için bir ölçü veremiyor d noktası etkin değil. c ● ● d b ● 1000 TL

14. Piyasa Aksaklıkları

15. Kamusal Mallar • Mallar rekabet ve dışlanabilirlik özelliklerine göre sınıflandırılabilir • Rekabet özelliği • Herhangi bir miktar üretim verili iken bir tüketicinin daha tüketmesinin marjinal maliyeti sıfırın üzerinde; veya • Herhangi bir tüketicinin tüketimi, geriye kalan mal ve hizmet miktarını azaltır • Dışlanabilirlik • Tüketicilerin mal veya hizmetten yararlanmasının engellenebilir olması

17. Kamusal malların sunumu ve piyasa mekanizması • Kamusal mal bir kez sunulunca, ondan herkes yararlanır. Kimseyi dışlama olanağı yoktur • Bu durumca hiç kimse gönüllü olarak kamusal malın sunumu için bedel ödemek istemez: bedavacılık sorunu • Halbuki bu malların yarattığı tüketici fazlası, malların maliyetinden yüksektir • Piyasa mekanizması tüketicilerin bedel ödemeye razı olmadığı malları üretemez. Bu ciddi bir etkinlik kaybıdır • Bu malların üretimi için mutlaka kolektif bir irade gerekir

18. Dışsallıklar • Bir üretici veya tüketicinin ekonomik faaliyetinin başkalarının refahı üzerinde fayda veya maliyet yarattığı durum • Olumlu dışsallıklar: eğitim, aşı, doğa • Olumsuz dışsallıklar: çevre kirliliği, kimyasal atıklar, sigara, bulaşıcı hastalık • Dışsallıkların olduğu durumda piyasa mekanizması pareto-etkin sonuçlar doğurmaz. Üretim ya aşırı yüksek (çevre kirliliği) ya da aşırı düşük (eğitim) olur • Günümüzde dışsallıkların yol açtığı piyasa aksaklığına en çarpıcı örnek: küresel ısınma (karbon gazlarını üretenler üretim kararlarında bu üretimin topluma yarattığı maliyeti hesaba katmıyorlar)

19. Dışsallığa çözümler • Mülkiyet haklarının net bir biçimde tanımlanması ve pazarlık (devlet müdahalesinin minimum olduğu çözüm; Coase) • Vergi • Miktar sınırlamaları • Piyasa mekanizmasına dayalı çözümler: • Örnek: hidro karbon emisyon sertifikaları • Kirliliğin en ucuz biçimde azaltılmasını sağlayabilir

20. Eksik bilgi sorunları • Negatif seçim sorunu • Satılan malın kalitesi hakkında bilgi asimetrisinin olması • Örnek: kullanılmış araba piyasası • % 50 ihtimalle çürük (değeri 2000 YTL), % 50 ihtimalle sağlam (değeri 5000 YTL) • Piyasa tamamen çökebilir, piyasada bir tek çürükler kalabilir • Ahlaki tehlike sorunu • Katılımcıların davranışlarının denetlenememesinden veya gözlenememesinden kaynaklanan sorunlar • Kasko varken sürücüler arabayı daha dikkatsiz kullanır

21. Örnek: Eksik bilgi sorununun önemli olduğu sektörler • Bankacılık sistemi (mali açıdan sağlıklı bankaları riskli bankalardan ayırt etmek mümkün değil) • Sağlık sigortası (sağlık riskleri yüksek bireyleri düşük riskli bireylerden ayırt etmek mümkün değil) • Her iki durumda da devlet müdahalesine gerek var aksi halde piyasa mekanizması çökebilir => Kamusal müdahale veya düzenleme gereği (BDDK, sağlık sigortası, sosyal güvenlik) • Önemli not: Bu tartışmada örneğin sağlık sigortası konusunda müdahalenin gerekçesi tamamen etkinlik kıstası. Henüz başka toplumsal kıstas veya hedeflerden söz etmeye başlamadık. O tür kıstaslar ek gerekçeler sunabilir. Vatandaşlık hakkı gibi.

22. Eksik rekabet • Tekel gücü: Üretici satış fiyatını etkileyebildiği zaman toplam üretim daha düşük, satış fiyatı ise daha yüksek olur • Bu ise toplumsal refahın azalmasına neden olur • “Dara kaybı”: rekabetçi piyasalara göre tüketicilerin refahı azalır, üreticilerin refahı yükselir, ama toplam refah azalır • Rekabet eksikliği aynı zamanda maliyetlerin daha yüksek olmasına neden olur • Doğal tekeller: Kimi sektörlerde mal ve hizmet sunumunun et etkin örgütlenme biçimi tek elden sunulmasıdır; aksi halde maliyetler çok yüksek olur. O zaman tekelin yol açtığı refah kaybını önlemek gerekir (rekabet hukuku ve regülasyon)

23. Özet: Piyasa aksaklıklarının olduğu durumlarda piyasalar etkin çalışmaz; Pareto anlamında etkinlik sağlanmaz. Bu durumlarda çeşitli biçimlerde kamusal müdahaleler etkinliği arttırabilir.

24. Toplumsal Refahın Etkinlik Ötesi Unsurları: Bölüşüm Hedefleri

25. Tipik soru: Aşağıdaki seçenekler arasından hangisi seçilmeli? a 1000 TL ● a, b, ve c noktaları Pareto etkin. Pareto kıstası aralarında seçim yapmak için bir ölçü veremiyor d noktası etkin değil. c ● ● d b ● 1000 TL

26. Alternatif politikalar arasında seçim

27. Toplumsal refah fonksiyonunun ne olması gerektiği konusunda geniş bir fikir birliği yoktur • Arrow teoremi: Bireysel tercihlerden kalkınarak tutarlı toplumsal tercihlere ulaşmak olanaksızdır. • Hasan Ersel: “Toplumun çıkarlarını ençoklayan (ya da yaygın söylenişi ile “ulusal çıkarlara uygun”) politikayı bulduğu iddiasında olanlar, isteyerek veya bilmeyerek, kendi tercihlerini, toplumsal tercihlerin yerine ikame etmektedir”. • İki pratik çözüm düşünülebilir: • Bazı konularda (parasız ilköğretim, yoksulluğun ve bölgesel dengesizliklerin azaltılması, belli başlı kamu mallarının etkin bir biçimde sunulması) aslında toplumda oldukça geniş bir mutabakat vardır. • Henüz üzerinde mutabakat olmayan konuların çözümü veya bu konularda bir mutabakata ulaşılması da demokratik siyasetin ana işlevlerinden biridir.

28. Pareto’mu Kaldor-Hicks mi • Herhangi bir politika ile ülkedeki kaynak ve servet dağılımın değiştirildiğini varsayalım. Toplumsal refah açısından bu değişiklik arzu edilir midir? • Pareto kıstası: Değişikliğin arzu edilir olması için değişiklik sonucunda hiçbir bireyin refahında azalma olmaması lazım. En az bir bireyin refahında ise artış olması lazım. Aksi halde değişiklik arzu edilir değildir. • Kaldor Hicks kıstası: Eğer değişiklik sonucunda yaratılan toplam yeni değer, değişiklik sonucunda kayba uğrayanların kayıplarını karşılayabiliyorsa (somut olarak karşılamasa bile) bu değişiklik toplumsal açıdan arzu edilir bir değişikliktir.

29. Not: Klasik fayda-maliyet analizi Kaldor-Hicks kuralını uygular • Not: Eğer çeşitli mekanizmalarla kaybedenlerin kayıpları karşılanıyorsa o zaman Pareto kıstası ile Kaldor-Hicks kıstası eşdeğerdir • Örnek: Özelleştirme Sosyal Destek Projesi? • Pratikte, kimi zaman, politika değişikliği yapmak isteyenler bu tür mekanizmalar yoluyla reformun politik olarak mümkün olmasını kılmaya çalışırlar

30. Pratikte Bölüşüm Hedefleri • Kamu hizmeti kavramı: Vatandaşların vatandaş olmaları itibariyle yararlanma hakkına sahip olduğu hizmetler (örnek: temel eğitim) • Telekomünikasyonda “evrensel hizmet” kavramı (evrensel hizmet kanunu): maliyetinden bağımsız olarak her vatandaşın bazı temel telekom hizmetlerinden makul fiyatlara faydalanabilmesi • Vatandaşlık geliri kavramı (Ayşe Buğra ve Çağlar Keyder): Her vatandaşın bir temel gelir hakkı, devletin de bu hakkı yerine getirme yükümlülüğü olması • Bu tür endişeler ne tür toplumsal fayda ölçüleri ile ifade edilebilir?

31. Örnek Tartışma Konusu • Temel eğitimin maliyeti devlet tarafından karşılanan bir kamu hizmeti olmasının arkasındaki toplumsal hedef nedir? Etkinlik mi bölüşüm mü? • Etkinlik argümanı: Eğitimde dışsallıklar vardır. Piyasa mekanizmasına bırakılsa vatandaşlar toplumsal olarak optimal olandan daha az eğitim alırlar. • Bölüşüm argümanı: Temel eğitim bir vatandaşlık hakkıdır, vatandaşlar arası eşitliğin ve toplumsal “birlik beraberliğin” veya toplumsal dayanışmanın ana unsurlarından biridir. • Hangisi?

32. Ekonomistleri öteden beri meşgul eden bölüşüm sorunları • Bölüşüm ile etkinlik arasında negatif bir ilişki var mıdır? Bölüşüm politikaları piyasa aktörlerine ters dürtüler verir mi? Yani bölüşüm politikaları paylaştırılacak toplam artığın azalmasına yol açar mı? • Gelir dağılımını düzeltmeye yönelik politikalar büyümenin yavaşlamasına yol açar mı? • Var ise bu ödünleşim (tradeoff) nasıl ele alınmalı? • Gelir dağılımının düzelmesi için ne kadar büyümeden vazgeçilebilir? • Bu soruların kesin cevapları olmayabilir. Ama bunlar politika değerlendirirken akılda tutulması gereken sorulardır.