Desempenho e Qualidade nas Organizações Públicas: Uma Reflexão Sobre Significados

1. Desempenho e Qualidade nas Organizações Públicas: Uma Reflexão Sobre Significados Todo signo sozinho parece morto. O que lhe dá vida? No uso ele vive. Tem então a viva respiração em si? Ou o uso é sua respiração? (Wittgenstein) Objetivos: • Revisar os significados mais usados dos termos desempenho e qualidade. • Refletir sobre os significados mais adequados para as organizações públicas. • Relacionar estes significados com o processo de avaliação de políticas públicas.

2. Os possíveis significados de desempenho: • como desempenho dramático e cultural, na interação entre gerentes e outros membros da organização no processo de construção do sentido da identidade organizacional; • como o resultado das atividades, sendo quantificável através da medição - p. ex: lucro, unidades de produto, etc. • como o que é atingido dos objetivos formais; • como um sistema de gestão do desempenho, associando objetivos estratégicos a melhoria do desempenho organizacional. O termo sempre expressa uma certa percepção do mundo e certas normas sócio-culturais. Portanto, muda de um grupo social para outro.

3. Desempenho na Gestão Pública • Este não é o significado principal da gestão pública que, com frequência, está ligada a aspectos subjetivos e à ação política, não diretamente relacionáveis com a quantificação ou com a eficiência. • Os atributos de êxito ou fracasso no desempenho de organizações públicas se referem a motivações políticas e ideológicas que os métodos racionais e sistemáticos não conseguem incorporar.

4. As Diferentes Concepções de QualidadeSe um termo inlcui tudo, ele significa nada.” (Pollit e Bouckaert) • Caráter Ideológico - “A qualidade, assim como a virtude, tem uma forte conotação positiva, combinada com a enorme vantagem de que suas implicações reais continuam sendo sumamente vagas e imprecisas” (Pollit) • Caráter Político -diferentes atores terão, p. ex., diferentes perspectivas: a) determinada visão de alguns políticos no poder - diminuir o gasto sem que este seja identificado com uma queda no padrão dos serviços (tudo o que é bom recebe a definição de qualidade); b) administradores - preservar/destacar seus setores (identificam-se com certos procedimentos de medição - mais poder e status); c) profissionais - preservar autonomia pela definição de padrões; d) população - respostas as suas necessidades.

5. Diferenças na Concepção de Qualidade:Organizações de Produção Privada e Públicas • Serviços não podem ser produzidos , verificados, armazenados e ofertados quando o cliente aparece, são produzidos no momento do consumo. • A maioria das ações e serviços não pode ser padronizada - os resultados dependem da interação entre os envolvidos. • O retorno sobre a qualidade não pode ser detectado pela variação no consumo:o objetivo pode ser reduzir a demanda; os serviços costumam ser gratuitos, ou constituem-se em monopólio, ou são ofertados “contra a vontade” de quem o recebe. • Restrições na oferta costumam atingir grupos populacionais de mais baixa renda que, pela dependência, acabam por considerar a baixa qualidade como inevitável.

6. Diferentes Níveis para a Conceituação de Qualidade nas Organizações Públicas • Micro Qualidade - Conceito de qualidade interna, se aplica à inter-relação entre partes da organização - deveria haver harmonia entre essas, o que nunca é atingível, dada a diversidade de interesses e dos conflitos decorrentes. • Intermediária - Voltada para a qualidade externa, para a relação entre provedor e usuário, havendo a suposição de uma possível harmonia entre eles. • Macro Qualidade de vida na sociedade, incluindo a melhoria na relação entre serviço público e cidadania. Trata-se de restabelecer a confiança não apenas em um serviço, mas no Estado e no sistema de governança, na legitimidade do governo.

7. Grandes Tendências na Concepção de Qualidade nas Organizações Públicas • Como uma questão apolítica, como a reprodução de práticas do setor privado, com foco no cliente ou no consumidor. • Como a participação do cidadão no planejamento, avaliação e produção de serviços públicos; cabendo à cidadania um importante papel na definição dos padrões de qualidade, na decisão do formato e na implementação dos serviços. Para que o construto da qualidade contribua para o processo precisa dizer algo sobre os valores considerados, e deixar espaço para o fato de que a qualidade é uma questão de nível, e de acordos e concessões, não simplesmente de presença ou ausência de alguma propriedade.

8. Problemas com a avaliação da qualidade: • Do ponto de vista da racionalidade os critérios para uma boa medida incluem a validade, a confiabilidade e a funcionalidade. • Do ponto de vista da política interessa se ocorre, e como ocorre, a participação dos cidadãos, dos profissionais e dos servidores no desenvolvimento e implementação de um sistema de avaliação. Aqui é preciso considerar que existem condições e visões assimétricas, principalmente entre quem está na organização pública e a população, existindo quatro posições possíveis: (a) se ambos têm informação eles podem concordar ou discordar; (b) se ambos têm informação deficiente o usuário pode se encontrar em posição de busca de soluções; (c) se os usuários têm melhor informação podem se colocar em posição de convencimento e defesa do seu caso; (d) se os membros da organização têm melhores informações os usuários ficam dependentes, preciam confiar.

9. Desempenho e Qualidade na Avaliação de Políticas Públicas • Modelo dominante de avaliação de políticas públicas: • a) avaliação normativa - resultados (efeitos), processo (relação serviços/recursos), estrutura (recursos); • b) pesquisa avaliativa - compreender as relações entre diferentes componentes - estratégia, implantação, intervenção, produtividade, rendimento, efeitos. • Crítica: a definição de conteúdo e a implementação de políticas públicas são feitas com a matéria prima da linguagem, sendo a argumentação central em todas as suas etapas - as organizações públicas, os partidos, o eleitorado e a cidadania particiam ativamente em um processo contínuo de debate e persuasão recíproca. Exs: partido com a defesa de um programa, o eleitorado avaliando sua implementação, o legislativo fazendo a mediação, etc...

10. Dimensão técnica e política na avaliação de políticas públicas Dimensão Política Dimensão Técnica Esfera de ação A sociedade como um Dar racionalidade formal todo ao processo de decisões sociais Valores Uma verdade pragmática Uma verdade científica Critério de Poder Alternativa mais econômica eficácia Instrumento Decisão política Argumentação técnica da ação Tipo de Material - capacidade Formal - cadeia de objeti- racionalidade de alterar ou não relações vos, meios para que isso de poder ocorra

11. Acompanhamento do Desempenho - Processamento Tecnopolítico (Matus) • O desempenho de um governo se define em relação a três balanços: I - O balanço da Gestão Política Sintetiza os resultados positivos e negativos obtidos no âmbito específico das respostas a demandas políticas dos atores sociais e da população em geral, e se refere às ações que incidem sobre a qualidade da democracia, o respeito aos direitos humanos, a distribuição de poder que descentraliza, o apego às regras éticas, a eficácia e rapidez da justiça, a manutenção da legitimidade e legalidade do governo, a distribuição da renda; aos efeitos destas práticas sobre a imagem do governante e à adesão que recebe dos atores sociais e da população. O recurso escasso crítico deste balanço é o poder.

12. II - Balanço Econômico Registra as conseqüências políticas do manejo da economia e os resultados obtidos com o manejo de políticas voltadas para o crescimento. O recurso escasso se refere aos meios econômicos. III - Balanço do Intercâmbio de Problemas Específicos Se refere ao saldo do enfrentamento de problemas específicos que a população valoriza. Os recursos escassos são o poder político, os recursos econômicos e, principalmente, as capacidades gerenciais. À análise de cada um desses balanços deve-se aplicar os critérios de eficácia formal e material.

13. Um governo pode ser considerado deficiente no seu desempenho por três razões: a) porque caminha na direção errada por causa de uma má seleção do projeto de governo ou por não saber corrigi-lo a tempo; isso pode decorrer de uma má seleção de problemas, pela carência de uma grande estratégia ou pela carência de um bom sistema de avaliação; b) por um processamento defeituoso do projeto escolhido, sem a devida consideração situacional dos aspectos político e técnicos, o que conduz a pagar um custo político e econômico excessivo por decisão; c) porque a gerência por problemas e as operações são deficientes e, portanto, é baixa a capacidade de executar o decidido. O critério síntese para avaliar o desempenho de um governo é o balanço global de sua gestão em uma situação concreta. A cidadania é juiz que valoriza no presente o impacto da gestão pública.