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La descentralización en Colombia: Un proceso de veinte años Juan Ariza . Consultor . Bogotá D.C. Noviembre 2005. Contenido. Aspectos generales de Colombia La agenda de la descentralización Los resultados fiscales La asignación de competencias Las debilidades y los factores de éxito.

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La descentralización en Colombia:

Un proceso de veinte años

Juan Ariza

Consultor

Bogotá D.C. Noviembre 2005

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Contenido

Aspectos generales de Colombia

La agenda de la descentralización

Los resultados fiscales

La asignación de competencias

Las debilidades y los factores de éxito.

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Colombia : aspectos generales

Constitución Vigente: 4 de Julio de 1991

Forma de Gobierno: República unitaria y descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales

Población (2003):43,9millones de habitantes

PIB percápita 2003: US $2100

Superficie Terrestre:1.142.000 Km2

slide4
1. Departamentos (32)

2. Municipios (1094)

3. Distritos (4)

4. Entidades Territoriales Indígenas

5. Provincias (dos o más municipios asociados)

6. Regiones (dos o más departamentos asociados)

Colombia : aspectos generales

Entidades Territoriales

previstas en la Constitución Política de 1991

  • Las entidades territoriales gozan de los siguientes derechos:
    • Gobernarse por autoridades propias
    • Ejercer las competencias que le asigne la Constitución y la ley
    • Administrar los recursos y, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
    • Participar en las rentas nacionales

Existentes

slide5

Colombia : aspectos generales

  • La población se ubica principalmente en la región Andina y en la Costa Caribe, en corredores urbanos regionales integrados.
  • Grandes zonas (verdes en el mapa) se encuentran desarticuladas
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Contenido

Aspectos generales de Colombia

La agenda de la descentralización

La estructura fiscal

Las asignación de competencias

Las debilidades y los factores de éxito

qu se persegu a con la descentralizaci n

Evaluación de la descentralización en Colombia

Descentralización

Proceso de descentralización y resultados alcanzados

La agenda de la descentralización

Qué se perseguía con la descentralización?
  • Democratizar la vida local y legitimar las decisiones del Estado.
  • Mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y públicos.
  • Transferir poder a las regiones para promover el desarrollo y equilibrio regional.
  • Asignar responsabilidades a los ciudadanos frente a la gestión pública.

14

los hitos en la descentralizaci n

La agenda de la descentralización

Los hitos en la descentralización

Estabilización

Constitucional

Municipalización

Desconcentración

la descentralizaci n en la constituci n

La agenda de la descentralización

La Descentralización en la Constitución
  • Reconocimiento de la descentralización y la autonomía de las Entidades Territoriales (ET).
  • Protección a las rentas propias de las ET., equiparándolas a las rentas de particulares.
  • De “transferencia” a “participación”.
  • Ata el crecimiento de las participaciones al crecimiento de las rentas nacionales.
  • Ordena la adopción de una ley superior para la descentralización (LOOT).
qu justific el ajuste post constituci n

La agenda de la descentralización

Qué justificó el ajuste post-constitución?
  • Paralelo al proceso de descentralización, se requería la reducción del sector central.
  • En lugar de reducirse, se incrementó por la necesidad de asesoría y asistencia a las ET.
  • Se sobreestimaron los ingresos en el escenario financiero. No se previó una crisis.
  • Excesivo endeudamiento de E.T. ponía en riesgo la capacidad de pago nacional.
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Qué justificó el ajuste post-constitución?

Las transferencias a los entes territoriales estaban atadas a los Ingresos Corrientes de la Nación

Consecuencias

  • Inestabilidad de los recursos transferidos y en los fiscos territoriales
  • Necesidad de mecanismos para estabilizar el flujo de recursos
  • Afectó la sostenibilidad fiscal de la Nación
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La agenda de la descentralización

  • Si la estabilidad fiscal de la Nación se ponía en riesgo, se llegaría a una cesación de pagos.
  • La crisis económica de mediados de los 90´s obligó a un profundo ajuste: “todos ponen”.
  • Como salida se acordó el ajuste fiscal y la modificación al régimen de participaciones.
  • Se estableció un crecimiento de las participaciones atado al crecimiento del PIB.
slide13

Menor déficit del Gobierno Nacional Central

Mayores recursos

para las regiones

Estabilidad macroeconómica:

-Tasas de interés moderadas.

- Baja inflación

-Tipo de cambio estable y competitivo

- Deuda pública sostenible

Ajuste fiscal y estabilidad macroeconómica

Aumentan los recaudos

tributarios

Mayor inversión, crecimiento y generación de empleo

Credibilidad

y

confianza

La agenda de la descentralización

Estrategia de ajuste y sostenibilidad

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Contenido

Aspectos generales de Colombia

La agenda de la descentralización

La estructura fiscal

La asignación de competencias

Las debilidades y los factores de éxito

qu tanto se descentraliz el gasto

Evaluación de la descentralización en Colombia

centralización

La estructura fiscal

¿Qué tanto se descentralizó el gasto?

Fuente: DNP, CGR y Banco de la República

qu tanto se descentraliz el gasto17

Evaluación de la descentralización en Colombia

centralización

La estructura fiscal

Proceso de descentralización y resultados alcanzados

¿Qué tanto se descentralizó el gasto?

Fuente: DNP

qu tanto se descentraliz el ingreso

Evaluación de la descentralización en Colombia

centralización

La estructura fiscal

Proceso de descentralización y resultados alcanzados

¿Qué tanto se descentralizó el ingreso?

Fuente: DNP

la estructura fiscal actual
La Estructura Fiscal Actual
  • Se adoptaron criterios de distribución
    • Salud y educación
      • Población atendida y por atender
      • Población urbana y rural
      • Eficiencia administrativa y fiscal
      • Equidad
    • Otros sectores
      • Población y reparto urbano y rural
      • Eficiencia administrativa y fiscal
      • Pobreza relativa
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La estructura fiscal

Distribución de Recursos

0.52% para Resguardos indígenas:

$57.2 mm

Según la proporción de Población

Indígena.

$ Miles de millones

4% de

Asignaciones

Especiales

$440.7

SISTEMA

GENERAL

DE

PARTICIPACIONES

2002

$11,018.1*

0.08% para Ribereños:

$8.8 mm

Según la proporción de Kms de

ribera sobre el R.Magdalena.

0.5% para Prog. de Alimentación

Escolar: $55 mm

Según fórmula de Propósito

General

El 96%

Restante

$10,577.4

*SGP equivalente a los 11 giros del año

2.9% al FONPET:

$319.5 mm

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La estructura fiscal

Distribución de Recursos

$ Miles de millones

58.5%

Participación para Educación

$6,187.8

SISTEMA

GENERAL

DE

PARTICIPACIONES

2002

$11,018.1*

El 96%

Restante

$10,577.4

24.5%

Participación para Salud

$2,591.4

17% Participación de Propósito

General

$1,798.1

*SGP equivalente a los 11 giros del año

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Contenido

Aspectos generales de Colombia

La agenda de la descentralización

La estructura fiscal

La asignación de competencias

Las debilidades y los factores de éxito

slide25

La asignación de competencias

Constitución: El municipio es la entidad fundamental del Estado. Le compete (Art 311):

  • Prestar los servicios públicos y sociales: educación, salud, agua potable, recreación…
  • Construir las obras que demande el progreso.
  • Ordenar el territorio.
  • Promover la participación ciudadana.
  • Mejorar la calidad de vida de la población
slide26

La asignación de competencias

Educación

Objetivo:

Asegurar que la educación pública esté al servicio de los niños y jóvenes, bajo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.

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La asignación de competencias

Educación – Ejes del modelo

  • Profundizar la descentralización.
  • Precisar las competencias de la nación, los departamentos y los municipios.
  • Mejorar la eficiencia en la asignación.
  • Fortalecer las instituciones educativas.
  • Asegurar la viabilidad financiera del sistema.
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La asignación de competencias

Educación – Criterios de asignación

  • Población atendida:

población efectivamente matriculada financiada con recursos del SGP.

  • Población por atender:

población en edad escolar

  • Equidad:

índice de necesidades básicas insatisfechas de la región y el departamento

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Educación – Competencias

  • Administrar los servicios educativos estatales de preescolar, básica y media.
  • Financiar las inversiones necesarias en infraestructura, dotación y mantenimiento.
  • Participar en la financiación de los servicios educativos estatales, programas y proyectos.
  • Ejercer la inspección, vigilancia y dirección de los servicios educativos públicos y privados.
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La asignación de competencias

Educación – Condiciones de ejecución

  • Los municipios deben demostrar capacidades para administrar el sector (Certificación).
  • Precisar las responsabilidades de cada uno de los niveles en la administración de la educación.
  • Asignación de recursos debe responder a tipologías de municipios, particularidades y a la demanda.
  • Se restringe el crecimiento de los costos del sector a la disponibilidad real.
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La asignación de competencias

Educación – los retos actuales

  • Establecer un sistema de información confiable
    • La demanda actual es de + 8 millones alumnos.
    • La oferta es de más de 300.000 docentes.
    • Las instituciones son más de 30.000
  • Organizar las plantas de personal con criterios claros: escalafón, salarios, carga académica.
  • Adoptar un sistema de costeo y asignación per cápita con diferenciación regional.
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La asignación de competencias

Educación – Fórmula para recursos

Asignación Funcionamiento = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida añoa anterior municipios no certificados y corregimientos departamentales)

SGP

E

D

U

C

A

C

I

O

N

DEPARTAMENTOS

Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior).

MUNICIPIOS CERTIFICADOS

Asignación de Calidad = (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior)

MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS

Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior).

DISTRITOS

slide33

La asignación de competencias

Educación – la cobertura ha aumentado

slide34

La asignación de competencias

Educación – la cobertura ha aumentado

COBERTURA EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA

Fuente: Ministerio de Educación

slide35
De 7.808.110 Niños Matriculados en el 2002 alcanzamos 8.542.523 en el 2004. Más de 734.000 cupos adicionales, de los cuales 257.000 fueron en el sector oficial.

Aún están por fuera del sistema educativo 1’630.749 Niños

La asignación de competencias

Educación – la cobertura ha aumentado

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La asignación de competencias

  • El gasto público en educación ha aumentado
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La asignación de competencias

La población analfabeta se ha reducido

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La asignación de competencias

Salud

Objetivo:

Toda la población del país tiene acceso a un seguro de salud. El Estado financia a la población pobre y los empresarios y trabajadores pagan sus servicios.

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La asignación de competencias

Estructura del Sistema

  • Salud: Contributivo, subsidiado y subsidio a la oferta (hospitales)
  • Retiro: sistemas de prima media y ahorro individual. El Estado subsidia la población pobre.
  • Riesgos Profesionales. Sistema de aportes patronales.
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La asignación de competencias

Principales competencias en salud

  • Nación: Dirigir, Planificar, Formular y Controlar las normas, políticas y planes generales en salud.
  • Departamento: Prestación de Servicios, Control en aseguramiento y salud pública a municipios
  • Municipio: Aseguramiento de la población, ejecución de los programas de salud pública y construcción infraestructura
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La asignación de competencias

Principales competencias por niveles

Se clarifican las competencias

  • Régimen Subsidiado: Municipios
  • Oferta:
    • Departamentos: niveles I, II y III de sus municipios no descentralizados.
    • Departamentos: niveles II y III de los municipios descentralizados.
    • Municipios descentralizados: nivel I.
  • Salud Pública:
    • Nación, departamentos y municipios (de acuerdo con actividades específicas)
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La asignación de competencias

PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD

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La asignación de competencias

Competencias municipales en salud

  • Dirección del sistema local.
  • Prestación de servicios 1er nivel.
  • Salud pública.
  • Selección y aseguramiento (pobres)
  • Seguimiento a empleadores
  • Construir, dotar y mantener instituciones de prestación serv.
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Competencias municipales en salud

  • Fomentar la salud y la prevención.
  • Construir, dotar y mantener centros de bienestar (niños, ancianos).
  • Nombrar, contratar o reorientar los recursos humanos necesarios.
  • Subsidiar y cofinanciar prótesis u otros aparatos ortopédicos.
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La asignación de competencias

Distribución de recursos en salud

SISTEMA GENERAL DE

PARTICIPACIONES EN SALUD

PRESTACION DE

SERVICIOS A

POBLACION POBRE

NO ASEGURADA

REGIMEN SUBSIDIADO

(ASEGURA-MIENTO)

SALUD

PUBLICA

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SGP

Salud

Crecimiento real - Subsidios a la Demanda

Ampliación Coberturas – Régimen Subsidiado

Municipios y Distritos

Subsidios a la Demanda

Continuidad de Cobertura – Régimen Subsidiado

Departamentos -Distritos

Servicios para población pobre No Afiliada

Contratación con red pública y privada

Municipios

Departamentos –Distritos 45%

Acción en Salud Pública

Plan de Atención Básica PAB

Municipios 55%

La asignación de competencias

DISTRIBUCIÓN DEL SGP POR USOS EN EL 2002

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SGPS

Salud Pública

(100%)

Población por Atender

(40%)

Pobreza (10%)

Equidad

(50%)

Riesgo Dengue (10%)

Riesgo Malaria (10%)

Pobl. a vacunar (10%)

Accesibilidad (10%)

Eficiencia Administrativa (10%)

La asignación de competencias

Financiamiento acciones de salud pública

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La asignación de competencias

Resultados en salud: Ampliación de cobertura

Un aumento de la afiliación al régimen subsidiado en salud mejoró la accesibilidad a los servicios

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La asignación de competencias

SALUD: El sector de mejores resultados

  • De 11’062.708 personas afiliadas al régimen subsidiado en salud en el 2001 alcanzamos 15’553.474 en el 2004, 4’490.766 nuevos cupos para la población más pobre y vulnerable. De estos 1,7 millones con Subsidios Parciales.
  • Aún están por fuera del Sistema de Seguridad Social en Salud 14’300.000Personas
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La asignación de competencias

Las coberturas del sistema

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La asignación de competencias

Las coberturas del régimen subsidiado pasaron de 25,1% en 2002 a 35,3% en 2004 como % de la población total

Fuente: Ministerio de Protección Social

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La asignación de competencias

  • El gasto público en salud ha aumentado
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La asignación de competencias

La tasa de mortalidad infantil ha disminuido

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Estabilidad de recursos

La asignación de competencias

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La asignación de competencias

Otras Competencias del Municipio

Recursos de Propósito General:

Destinados a financiar los bienes y servicios a cargo del Estado diferentes de salud y educación, y cubrir los costos de operación de los niveles de gobierno.

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PROPÓSITO GENERAL

La asignación de competencias

Se benefician las siguientes entidades territoriales:

Recursos para Resguardos

675 resguardos indígenas

Recursos para Ribereños

110 municipios y 1 distrito,

Recursos para Programas de alimentación escolar

1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia.

1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia.

Recursos de la Participación de Propósito general

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PROPÓSITO GENERAL

La asignación de competencias

Distribución de los recursos por fórmula:

Criterio

Forma de Medición

Nivel relativo de pobreza

$431.5 Mil millones

NBI municipal

o distrital, respecto al total Nacional.

40%

Población: Urbana (71.8%)

y Rural (28.2%)

$431.5 Mil millones

En proporción de población

del municipio o distrito, respecto

al total Nacional.

40%

Según crecimiento promedio

De ingresos tributarios percápita

de las tres últimas vigencias (97-2000).

Eficiencia Fiscal

$107.8 Mil millones

10%

Conforme al crecimiento de la

Inversión con los ingresos

corrientes de libre destinación percápita

de las dos últimas vigencias (99-2000).

10%

Eficiencia administrativa

$107.8 Mil millones

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Sectores de Inversión

La asignación de competencias

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La asignación de competencias

Agua Potable

  • Asegurar la prestación del servicio, de manera directa o indirecta.
  • Construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de captación, tratamiento y distribución de agua.
  • Adquisición de predios para proteger las fuentes de agua.
  • Promover la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización del servicio.
  • Otorgar subsidios de consumo a pobres.
  • Estratificar los inmuebles y micromedir consumo.
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Saneamiento básico y otros servicios pub.

  • Estratificación, cobro y subsidios a los servicios.
  • Formular y desarrollar un plan de servicios públicos.
  • Recolección, conducción, tratamiento y vertimiento final de aguas servidas.
  • Diseño y ejecución de programas de protección ambiental.
  • Recolección, barrido de vías, tratamiento y disposición final de residuos.
  • Electrificación rural y alumbrado público.
  • Telefonía pública
  • Promover la construcción y ejercer vigilancia y control de mercados, camales y centros de acopio.
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La asignación de competencias

Resultados agua potable y saneamiento básico

  • 474.645 hogares beneficiados con nuevos acueducto en zonas urbanas.

Cobertura urbana > 90%.

Cobertura rural > 74%.

  • 272.903 hogares beneficiados con alcantarillado en zonas urbanas.

Coberturas urbanas > 64%

Cobertura rural > 39%

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La asignación de competencias

Ampliación de coberturas

COBERTURAS EN ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

ÁREAS URBANAS Y RURALES

Urbano Rural

Fuente: DANE – Encuesta de hogares. Cálcules del DNP, DDUPA

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La asignación de competencias

Otras Competencias Municipales

  • En deporte, recreación y cultura
  • Fomentar la práctica del deporte y la recreación.
  • Financiar los instructores.
  • Construir la infraestructura para estas actividades
  • Promover el intercambio con otras localidades y la participación en eventos nacionales e internales.
  • Apoyar la investigación y la formación de expresiones multiculturales.
  • Efectuar la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y natural.
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La asignación de competencias

Transporte e infraestructura vial

  • Construir y conservar las vías terciarias.
  • Otorgar concesiones a particulares para construcción y mantenimiento (peajes, valorización)
  • Organizar y autorizar las tarifas, las rutas y los horarios de transporte público.
  • Proteger y conservar las zonas aledañas a las vías.
  • Establecer subsidios al transporte de estudiantes.
  • Incentivar la reposición de vehículos.
  • Establecer las tasas por parqueo y sobretasa al combustible.
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La asignación de competencias

En Vivienda

  • Adquirir terrenos para vivienda de interés social.
  • Otorgar y canalizar subsidios de vivienda a pobres.
  • Cofinanciar proyectos con la nación, los departamentos y las cajas de compensac.
  • Controlar la urbanización del suelo y determinar los usos
  • Prevenir utilización de zonas de riesgo
  • Titular y legalizar la tenencia de los predios.
  • Cofinanciar bancos de materiales y herramient.
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Otras Competencias Municipales

  • En el sector agropecuario
  • Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural y de economía campesina.
  • prestar, directa o indirectamente, el servicio de asistencia técnicaagropecuaria.
  • Crear el “Consejo de Desarrollo Rural”
  • Otorgar subsidios a campesinos e indígenas para adquisición de tierras.
  • Construir y mantener caminos veredales.
  • Diseñar políticas para agua, aire y suelo.
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La asignación de competencias

Otras Competencias Municipales

En prevención y atención de desastres

Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo.

En materia de promoción del desarrollo

Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo.

Atención a grupos vulnerables

Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.

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La asignación de competencias

Otras Competencias Municipales

  • Desarrollo comunitario
  • Fortalecimiento institucional
  • Justicia
  • Orden público, seguridad, convivencia y protección al ciudadano.
  • Restaurantes escolares
  • Empleo
  • Centros de reclusión
  • Equipamiento municipal
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Contenido

Aspectos generales de Colombia

La agenda de la descentralización

La estructura fiscal

La asignación de competencias

Las Debilidades y los factores de éxito

las debilidades
Las debilidades
  • 14 años y sin LOOT
  • No reelección inmediata de alcaldes: corto plazo
  • La extensión del territorio
  • Municipalización vs. descentralización
  • La reproducción centralista
  • Baja asociatividad
  • Competencias no municipalizables
  • El control de información
  • La “normatización” excesiva
  • El conflicto interno
factores de exito
FACTORES DE EXITO
  • La constitucionalización del proceso.
  • Compromiso de largo plazo y la progresividad.
  • Integralidad: política, administrativa y fiscal.
  • Financiamiento y capacidad tributaria
  • Territorialidad.
  • Co-responsabilidad social y participación
  • La “crisis” económica.
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La descentralización en Colombia:

Un proceso de veinte años

BIBLIOGRAFIA

  • Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la Descentralización en Colombia. Imprenta Nacional. Bogotá.D.C. 2002. ISBN 8025-39-7. Tomos I, II y !V.
  • Bird, Richard /Acosta, Olga. Dilemma of decentralization in Colombia, in http:/www.rotman.utoronto.ca.iib/ITP0404.pdf
  • Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralización y Federalismo Fiscal. DNP. Ed Impreandes. 1992.
  • República de Colombia. Comisión de Racionalización del Gasto y de las finanzas Públicas. Vol III. Descentralización. Bogotá. 1997.
  • Serdar, Yilmaz. Delivering and Financing Expenditures. World Bank Institute. 2002.