Ideseminar i storbyforskningen trender og FoU innen organisering, kvalitet og brukerorientering. Stavanger 11.9.08

1. Min bakgrunn Personal, �konomi, HMS Organisasjons og ledelsesutvikling Helse, sosial, skole, vei, innkj�p, fellestjenester Bruker- og medarbeiderunders�kelser Evalueringer Konkurranseutsetting Prosjektarbeid Ikt Min bakgrunn Personal, �konomi, HMS Organisasjons og ledelsesutvikling Helse, sosial, skole, vei, innkj�p, fellestjenester Bruker- og medarbeiderunders�kelser Evalueringer Konkurranseutsetting Prosjektarbeid Ikt

2. 1992 � 2007: Delegering av myndighet Kanskje den viktigste trenden Ansvar for fag, �konomi og personal delegeres til rektor, sykehjemsstyrer, kommuneingeni�ren etc Enhetsledere har tiln�rmet fullt ansvar p� disse omr�der, veldig forskjellig fra f�r 1992. Mange kommuner omorganiserte. Reduserte sektorisering �kt grad av delegering skjedde i sv�rt mange kommuner

3. Ca 2000 � To-niv� kommunen kom Flat struktur er i praksis en formalisering av delegering. N�r rektor har f�tt s� mye myndighet, ble det mindre behov for skolesjefen Rektor, sykehjemsstyrer og kommuneingeni�ren kommer i linje rett under r�dmannen. Skolesjefen, helse- og sosialsjefen og teknisk sjef forsvinner Bidrar til innsparing, fjerner sm�konger, klare ansvarsforhold og myndighet til b�de ledere og ansatte Stab og st�tte settes p� sidelinjen. Myndighet ligger utelukkende i linjen. Innf�ring av to-niv� har skjedd i snart 50 % av norske kommuner Alle de store kommunene har flatet ut sin organisasjon: Oslo, Trondheim, B�rum, Troms� mfl, snart kanskje 50% av kommunene Ofte er det flere mellomniv�, for eksempel med kommunalsjef/direkt�r under r�dmann. Men dette er som oftest sjefer uten budsjett og direkte fagansvar. De skal v�re strateger f�rst og fremst, og dessuten ansette og f�lge opp enhetslederne Koordinering, kontroll og utvikling kan bli skadelidende Ikke lik i alle kommuner Flat struktur er ikke en ny modell, det er 400 varianter Loven av 92 gj�r at det ikke finnes en kommunemodell, blir mer og mer forskjelling fra hvert �r som g�r Alle de store kommunene har flatet ut sin organisasjon: Oslo, Trondheim, B�rum, Troms� mfl, snart kanskje 50% av kommunene Ofte er det flere mellomniv�, for eksempel med kommunalsjef/direkt�r under r�dmann. Men dette er som oftest sjefer uten budsjett og direkte fagansvar. De skal v�re strateger f�rst og fremst, og dessuten ansette og f�lge opp enhetslederne Koordinering, kontroll og utvikling kan bli skadelidende Ikke lik i alle kommuner Flat struktur er ikke en ny modell, det er 400 varianter Loven av 92 gj�r at det ikke finnes en kommunemodell, blir mer og mer forskjelling fra hvert �r som g�r

4. Suksess med delegering F�r: 5 etatsjefer + r�dmannen f�lte ansvar N�: 43 enhetsledere + r�dmannen f�ler ansvar Enkel oppskrift og gode resultater Bedre tjenester: Fra fokus oppover mot sjefen Til fokus utover mot bruker Bedre �konomistyring Fra fokus p� blyanter til l�nnsbudsjettet Utvikling i antall kommuner med utflating er bevis i seg selv OBS! Kompetanse � noen � delegere til � b�de leder og merkantilt personale Eiksmarka skole slutten av 1990-tallet: Bedre �konomistyring: F�r: spinket og sparte p� blyanter, viskel�r var innel�st i eget skap, skolefullmektig bestyrte. Mye kreativitet brukt p� � f� kladdeb�ker til � holde lengst mulig. Budsjett p� 800.000 kroner, klarte kanskje � spare 20.000 til � kj�pe nytt klassesett av atlas for. Vikarbudsjett � masse kreativitet brukt til � lure skolesjefen for mest mulig vikartimer. Br�d oss ikke om hva det kostet N�: 25 mill l�nns og driftsbudsjett. Helt annen budsjettdisiplin. Helt annen kreativitet Tur til �sg�rdstrand, ny kopimaskin, nye klassesett, mindre bruk av vikarer, strekke seg lenger, tenke alternativt, bruke ressursene kreativt og godt Fra 1 mill til 25 mill Bedre tjenester � gj�re skolesjefen til lags, f�lge planer, gj�re ting riktig. N�: bruke hodet og hjertet, skape skole med gnist og egenartEiksmarka skole slutten av 1990-tallet: Bedre �konomistyring: F�r: spinket og sparte p� blyanter, viskel�r var innel�st i eget skap, skolefullmektig bestyrte. Mye kreativitet brukt p� � f� kladdeb�ker til � holde lengst mulig. Budsjett p� 800.000 kroner, klarte kanskje � spare 20.000 til � kj�pe nytt klassesett av atlas for. Vikarbudsjett � masse kreativitet brukt til � lure skolesjefen for mest mulig vikartimer. Br�d oss ikke om hva det kostet N�: 25 mill l�nns og driftsbudsjett. Helt annen budsjettdisiplin. Helt annen kreativitet Tur til �sg�rdstrand, ny kopimaskin, nye klassesett, mindre bruk av vikarer, strekke seg lenger, tenke alternativt, bruke ressursene kreativt og godt Fra 1 mill til 25 mill Bedre tjenester � gj�re skolesjefen til lags, f�lge planer, gj�re ting riktig. N�: bruke hodet og hjertet, skape skole med gnist og egenart

5. Kanskje, men kvaliteten p� tjenestene er blitt bedre mange steder. Mer fokus p� resultater. Ansvaret tydeligere. Resultatenhetslederne er r�dmannens forlengede arm nedover i organisasjonen. Resultatenheten kan bli mer �egoistiske�, frikoplet fra de strategiske m�l og rammer. R�dmannen slipper ikke alltid resultatenhetslederne nok til. Et godt styringssystem � bruk av KOSTRA analyser � forbedret �konom-/�rsplandokumenter Blir det mindre styring og kontroll? B�de og � dette b�r unders�kes n�rmere Det blir mer fokus p� kommunens overordnede resultater. R�dmannen blir tydeligere som overordnet administrativ leder for kommuneadministrasjonen, og resultatenhetslederne f�r en rolle som r�dmannens forlengede arm nedover i organisasjonen. Samtidig kan toniv�organiseringen gi st�rre rom for enhetsegoisme. Noen resultatenhetsledere blir herrer i eget hus frikoplet fra de strategiske m�l og rammer som gjelder for alle husene i kommunen. En del politikere savner ogs� � ha oversikt over noen i hver sektor de kan kontakte for informasjon. Og det er heller ikke alle r�dmenn som greier � slippe opp nok til at resultatenhetslederne f�r lov til � utvikle lederpotensialet sitt KOSTRA gjennomgang kan ogs� v�re en mulighet � gj�re samtidig. Kostnadsniv� i de forskjellige tjenester sammenlignet med andre kommuner � korrigert for behov. Ofte veldig interessant for kommunestyret. Beroligende for politikerne � h�re at kommunen driver effektiv p� gjennomsnittet. Vanlig at kommunene ikke greier � gj�re dette selv, fordi du m� korrigere for behov. B�de og � dette b�r unders�kes n�rmere Det blir mer fokus p� kommunens overordnede resultater. R�dmannen blir tydeligere som overordnet administrativ leder for kommuneadministrasjonen, og resultatenhetslederne f�r en rolle som r�dmannens forlengede arm nedover i organisasjonen. Samtidig kan toniv�organiseringen gi st�rre rom for enhetsegoisme. Noen resultatenhetsledere blir herrer i eget hus frikoplet fra de strategiske m�l og rammer som gjelder for alle husene i kommunen. En del politikere savner ogs� � ha oversikt over noen i hver sektor de kan kontakte for informasjon. Og det er heller ikke alle r�dmenn som greier � slippe opp nok til at resultatenhetslederne f�r lov til � utvikle lederpotensialet sitt KOSTRA gjennomgang kan ogs� v�re en mulighet � gj�re samtidig. Kostnadsniv� i de forskjellige tjenester sammenlignet med andre kommuner � korrigert for behov. Ofte veldig interessant for kommunestyret. Beroligende for politikerne � h�re at kommunen driver effektiv p� gjennomsnittet. Vanlig at kommunene ikke greier � gj�re dette selv, fordi du m� korrigere for behov.

6. St�rste svakhet i to-niv�! F�rre tar ansvar for utvikling, f�rre drar lasset. Skolesjefen er vekk � hans viktigste oppgave var utvikling Men det er mange nye ledere med frihet til � forbedre. Lokale ledernettverkene fungerer som id�verksteder. Utfordring � f� resultatenhetslederne til � se fremover. Staber med riktig kompetanse og strategisk funksjon kan v�re drivkraft for utvikling Blir det mindre utvikling? Tja � nei. Det er viktig hvordan man bruker staben og hvordan man involverer enhetslederne i utviklingsprosesser. Kommunene f�r fram mange nye ledere som har operativ frihet til � komme opp med ideer til forbedringer og utvikling i egen og andres enheter. De lokale ledernettverkene fungerer ogs� i mange tilfeller som id�verksteder. I tillegg kan en egen stabsenhet for utviklingsarbeid sikre en sentral organisatorisk oppmerksomhet om mer sektorovergripende og strategisk utviklingsarbeid. P� den andre siden kan ansvaret for utvikling bli for spredt i en toniv�modell, ettersom det blir stadig f�rre i kommunene som har ansvar for � tenke ut over dagen i dag. Det er ogs� en utfordring � f� resultatenhetslederne, med et stadig st�rre ansvar for faglig og organisatorisk utvikling av enheten, til � innta en slik rolle. I tillegg er det et sp�rsm�l om stabsenhetene har den rette kompetansen til � v�re en drivkraft for utviklingsarbeidet. Tja � nei. Det er viktig hvordan man bruker staben og hvordan man involverer enhetslederne i utviklingsprosesser. Kommunene f�r fram mange nye ledere som har operativ frihet til � komme opp med ideer til forbedringer og utvikling i egen og andres enheter. De lokale ledernettverkene fungerer ogs� i mange tilfeller som id�verksteder. I tillegg kan en egen stabsenhet for utviklingsarbeid sikre en sentral organisatorisk oppmerksomhet om mer sektorovergripende og strategisk utviklingsarbeid. P� den andre siden kan ansvaret for utvikling bli for spredt i en toniv�modell, ettersom det blir stadig f�rre i kommunene som har ansvar for � tenke ut over dagen i dag. Det er ogs� en utfordring � f� resultatenhetslederne, med et stadig st�rre ansvar for faglig og organisatorisk utvikling av enheten, til � innta en slik rolle. I tillegg er det et sp�rsm�l om stabsenhetene har den rette kompetansen til � v�re en drivkraft for utviklingsarbeidet.

7. Politisk styring � en st�rre utfordring i to-niv� kommune? Politikerne f�r �kt press p� � v�re strategisk � formulere m�l, f�lge opp resultater og ressursbruk. Politikerrollen strategisk styring/ideolog vs enkeltsaker/ombud Informasjonsunderskudd � mangler styringsinfo Mangler m�teplasser mellom adm og politikk R�dmannen kan legge til rette for god styringsdialog med politikerne. Alle strever, ingen fasit, kan gj�res p� flere m�ter To-niv� utfordringer for politisk styring? Klarere rolledeling politikere og administrasjonen? Mindre muligheter for politikerne til � involvere seg i enkeltsaker? Politikeren skal v�re strategen som setter m�l og f�lger opp resultater Mens virksomhetene/resultatenhetene f�r frihet og myndighet til � l�se oppgavene R�dmannen i midten, ordf�rer i midten Informasjonsunderskudd � mangler vital styringsinformasjon Alle strever, ingen fasit, kan gj�res p� flere m�ter To-niv� utfordringer for politisk styring? Klarere rolledeling politikere og administrasjonen? Mindre muligheter for politikerne til � involvere seg i enkeltsaker? Politikeren skal v�re strategen som setter m�l og f�lger opp resultater Mens virksomhetene/resultatenhetene f�r frihet og myndighet til � l�se oppgavene R�dmannen i midten, ordf�rer i midten Informasjonsunderskudd � mangler vital styringsinformasjon

8. Erfaringer fra toniv�-kommuner(KS FOU-prosjekt 2003) Gevinster: Plasserer resultatansvar Muliggj�r �konomiske innsparinger/bedre styring Synliggj�r tjenesteniv�et Raskere beslutninger Avgj�relser n�r brukerne Temmer sektorinteressene Utfordringer: Beholde politikerne i f�rersetet, mer makt til f� kommunalsjefer. Stort adm. kontrollspenn � opp til 225 resultatenheter ! Sm� og faglig s�rbare resultatenheter Tette skott kan g� utover brukerne � fra sektorinteresser til enhetsegoisme? Stab/st�tte skvises?

10. G�r det over? Tilbake til etater som f�r? Med mindre delegering? Neppe Mindre resultatrettet ledelse? Neppe, kravene vil �ke Oppgavene kan endres, pga. for eksempel mer konkurranse, kommunesammensl�inger. Endrede oppgaver og m�lsettinger. vil p�virke organiseringen To-niv� d�r kanskje ut? Men flatere struktur og delegering vil ikke d� Styringsprinsippene ganske like i en 7-niv� kommune som i en 2-niv�? Ledelsesutfordringene kanskje ogs�?

11. To-niv� og resultatenheter � diverse analyser/FoU KS� FoU prosjekt 2002/3; Flat struktur er det veien � g�? NIBR KS� FOU-prosjekt 2006; Stab/st�tte i toniv�kommuner. Asplan Viak og Iris Dr.polit p� resultatenheter i kommunene, Torsteinsen, H�gskolen i Harstad Div. professorer; R�vik, UiT�, Tom Christensen, Baldersheim, UiO Framtidens ledelse i kommune, T. Nesheim, SNF Gudmund Hernes, Fafo mfl Har utviklingen v�rt negativ eller postiv? Som ledelses teknikk, jo positiv, sparke til r�vik mfl p�fallende hvor negativt dette har v�rt sett p� fra universitet/FAFO, nibr � alle som kaller det npm mener det er negativt. De har faktisk ogs� p�vist at kommunene ikke kun adopterer organisasjonsoppskrifter fra det private, men tilpasser det til kommunal virkelighetHar utviklingen v�rt negativ eller postiv? Som ledelses teknikk, jo positiv, sparke til r�vik mfl p�fallende hvor negativt dette har v�rt sett p� fra universitet/FAFO, nibr � alle som kaller det npm mener det er negativt. De har faktisk ogs� p�vist at kommunene ikke kun adopterer organisasjonsoppskrifter fra det private, men tilpasser det til kommunal virkelighet

12. Ny trend: Kvalitet og verdistyring I kommunesektoren har det blitt avdekket saker som svekker kommunenes tillit og dermed omd�mme i befolkningen Et generelt �kt fokus p� korrupsjon og uetiske forhold Bevisstgj�ring framfor regelrytteri Etikk som slagord eller betydning for praksis? Flere og flere kommuner har etikkseminar, etikk i lederoppl�ring, reviderer etiske retningslinjer, innf�rer rutiner for varsling. Etablerer m�teplasser for etisk refleksjon, Etisk r�d etc Eksempel: �Etisk standard for Bergen kommune�

13. Hva er systematisk etikkarbeid (FoU Diakonhjemmet H�gskole 2008) Etablerer m�teplasser for etisk refleksjon Reflekterer over egen praksis gjennom � identifisere etiske utfordringer og dilemma i egen hverdag �ker bevisstheten om hvilke verdier, etiske prinsipper, som vi �nsker skal gjelde for tjenestene F�r frem konsekvenser verdiene f�r for den enkeltes handlinger og for ledelse og organisering av tjenesten Avdekker behov for endring av praksis og iverksetter n�dvendige tiltak Tilf�rer kompetanse etter behov Dr�fter forskjellen mellom etiske utfordringer og utfordringer av faglig, juridisk, politisk, arbeidsmilj� mv.

14. Samtidig mer kontroll? Internkontroll i vinden Tilsyn og revisjon sentralt Krav til dokumentasjon �ker Lovregler og forskrifter �ker Noen forslag til Kommunal balansekunst??? Mellom delegering og rapportering kontroll og verdistyring/etikk lovp�lagte tjenester og �konomistyring krav til dokumentasjon og gode l�sninger etc

15. Tilsynet forsvinner ikke, men m� ikke kvele oss � og m� tilpasses den kommunal hverdagen, ikke teoriene Statlige forskrifter om kvalitet gir mer rapportering � og avviksfokus, men ikke n�dvendigvis bedre kvalitet Kommunale resultatkrav til kvalitet gir fokus p� kvalitetsarbeid � og bedre kvalitet Trenden i kommunene: kvalitetsfokus dreies fra utelukkende telling til mer brukeroppfatninger Kontroll, egenkontroll og kvalitet

16. Hva slags kvalitet � og hvis kvalitet? Kvalitet = fagprofesjonenes kvalitetsbegrep? Hvem vil bli operert av en feltskj�rer? �kt fokus p� brukernes subjektive oppfatninger Stor legitimitet for begge dimensjoner � med hos ulike grupper Teknologiske muligheter + privat velstand, men begrenset offentlig �konomi = de stigende forventningers misn�ye (forventningsgapet � se KS� FoU-prosjekt om dette)

17. Objektiv og subjektiv kvalitet Mye �objektive� data som sier noe om kvalitet i Kostra Kostra vil ikke utvikle data p� brukertilfredshet o.l. Er det et �internt� (faglig eller �konomisk) anliggende � definere hva kvalitet er i de kommunale tjenestene? �kt fokus i samfunnet p� � sp�rre brukerne � uten at det er fasit. Kommunene kan ikke st� utenfor dette F�lge av � sp�rre brukerne = brukervalg? Automatikk, pragmatikk eller politisk kampsak?

18. Kvalitet og brukerorientering Trenden som begynner � bli en sannhet - brukerorientering �ker kvaliteten FoU viser at st�rre tilfredshet hos beboere i private enn kommunale sykehjem kan skyldes at de private er mer brukerrettet, mens de kommunale baserer seg mer p� profesjonenes definisjon av kvalitet (Trondheim) Hovedutfordring: � f� satt brukerorientering h�yt p� den politiske agenda � fatte vedtak om � s�rge for �konomisk st�tte til arbeid med etikk og opplevd kvalitet i tjenestene

19. �Hold frem som I st�vner� � gj�r vi? M� g� fra holdning til handling, �den gode vilje er ikke nok�! � f� etablert rutiner for at �rlige brukerunders�kelser skal gjennomf�res � oppgi hegemoniets selvoppfyllende tanke om at �vi forstyrrer ved � sp�rre�! � v�re lydh�r for brukernes erfaringer og verdier � etterstrebe �god praksis� ved � oppgi tanken om at fagfolket vet best

20. � skille mellom brukerstyring og brukerinnflytelse � hvilken innflytelse har jeg som bruker i min kommune? � f� formalisert de eksisterende prosesser og nedskrevne tiltak i fht brukerretting p� individ- og systemniv�, slik at arbeidet og styringsinformasjonen blir brukt i lederavtaler og medarbeidersamtaler. St�rste utfordringer?

21. Flere utfordringer � N�r medvirkning, deltagelse og mestring hviler p� demokratiske holdninger blir det viktig � dokumentere at brukernes �nsker faktisk blir tatt hensyn til. Herunder � synliggj�re brukernes medvirkning i utforming av tjenesten � for � dokumentere reell innflytelse

22. � og til slutt? Brukervalg - satt p� spissen � blir brukerne i v�r kommune overhode spurt om hvilke tjenester de �nsker? Konkret vil brukerrettet tjenesteutvikling da handle om � finne ut av hvilke tilbud som ikke fungerer bra, og g� i dialog med brukerne om hva de �nsker seg mer av Og kvitte seg med vrangforestillingen om at brukerunders�kelser slik vi kjenner dem = brukermedvirkning og brukerinnflytelse!

23. Vi har gode brukerunders�kelser � utviklet v/FoU og kommunal erfaring Barnehage Barnevern Byggesak Pleie og omsorg Sosiale tjenester SFO Psykisk helse Demens Vann og avl�p som alle finnes p� bedrekommune.no

24. Flere unders�kelser� Brukerunders�kelse ifm utviklingshemming � under utvikling Medarbeiderunders�kelse � finnes ogs� p� bedrekommune.no

25. Brukerunders�kelser som b�r komme? Behov for revidering/videreutvikling: Barnevern Sosialtjeneste Psykisk helse Behov for nye? NAV Boligsosialt arbeid Rus

26. Er det ingen andre trender og FoU?? Hva n�r vi ikke har arbeidskraft nok? Eller kompetent nok arbeidskraft? Er vi innovative nok? Makter vi integrering og mangfold? Og de stigende forventningers misn�ye? Vi har FoU p� mange felt (se bak) � hva trenger vi mer for � se inn i glasskula? Og hvordan bruke det vi ser der til � lage anvendbare verkt�y?

27. P�g�ende FoU v/KS - ift utfordringene? Behov og muligheter for bruk av robot- og sensorteknologi i pleie- og omsorgsektoren SINTEF IKT, Januar 2009 Kostnader og gevinster ved bruk av teknologi i pleie- og omsorgssektoren NORUT Troms�, Februar 2009 Verkt�y for helhetlig styring Asplan Analyse, Oktober 2008 Sammenheng mellom funksjonsniv� og ressursbruk - fysioterapi og ergoterapi Trondheim kommune, oktober 2008 (notat til KS) Mangfoldig omsorg NOVA, Januar 2009

28. P�g�ende FoU - forts. Innbyggerunders�kelse p� www.bedrekommune.no Agenda Utredning og Utvikling, September 2008 Kostnadsforskyvning og finansieringsordninger for samhandling mellom 1. og 2. linjen NIBR, November 2008 (mulig utsatt) Hvordan kan kommunene styrke sin etiske kompetanse? Diakonhjemmet H�gskole, September 2008 Mangfold i ledelse Asplan Analyse, Januar 2009

29. Hvordan oppn� arealeffektiv bruk av skolebygg i vg oppl�ring? Ramb�ll Management Bortvalg og kompetanse (om kompetanse, gjennomstr�mming og frafall i vg oppl�ring) NIFU Taushetsplikt og samhandling i helse og omsorg Diakonhjemmet H�gskole Eierskap - bedre politisk styring av selskaper og av samarbeid mellom kommunene Telemarkforsking-B�� Tilgjengelig FoU (v/ KS )

30. Tilgjengelig FoU � forts. Felles ledelse i skole og oppvekst - nye former og nye utfordringer? Ramb�ll Management Demokrati hele veien - gode styringsgrep og metoder for folkevalgte Rokkansenteret Hvordan g�r det med brukermedvirkningen i kommunene? Synovate MMI Arbeidet med de krevende brukerne i psykisk helsevern - samhandling og organisering SINTEF Helse Kostnadsbilder innen pleie og omsorg - dybdeanalyser knyttet av utgifter knyttet til ulike brukergrupper RO M�ling av kvalitet for brukergrupper med spesielle behov RO

31. Tilgjengelig FoU � forts. Varige og likeverdige samhandlingsmodeller mellom 1. � 2. linjetjenesten Agenda Utredning og Utvikling Organisering av stab/st�ttefunksjoner i toniv�organisasjoner � hva er kritiske suksessfaktorer og viktige forbedringspunkter Asplan Viak, IRIS Framtidas omsorg � verdivalg, kvalitet og effektivitet i kommunale pleie- og omsorgstjenester RO Lokal frivillighetspolitikk N�ringsr�dgivning AS

32. Var det alt �..? Nei � det er i alle fall ett krevende tillegg: Staten vil kreve mer effektivisering � og vil ha potensialet definert Det eneste redskapet i dag er DEA-analysene Har vi andre metoder eller kan vi virkelighetsorientere de verkt�yene som er (DEA) og gj�re dem mindre gjennomsnittlige og mer tilpasset kommunene og deres store ulikheter?