La pubblica amministrazione, oggi

1. La pubblica amministrazione, oggi Francesco Merloni Corso di perfezionamento sulla qualità delle regolazione Firenze, 26 febbraio 2010

2. Le P.A: tra valori costituzionali e processi di riforma • Necessità di una “lettura ricca” della Costituzione • Prima parte ma anche lettura nuova delle norme sulle P.A. (97 e 98, ma anche 28 e 54) • Dalla parte del cittadino: uguaglianza sostanziale, parità di tutela

3. Le riforme come processo ininterrotto Processo continuo e affannoso, la risposta delle amministrazioni tarda • 1992-93 Riforme Amato, Ciampi, Cassese • 1997-99 Riforme Bassanini • 2002 Correzioni Frattini • 2009 Riforme Brunetta • Invece di ripercorrerle cronologicamente proviamo a valutarne i contenuti e gli effetti in rapporto ai principi costituzionali

4. Il buon andamento • Carattere di fondo delle riforme: per avere più funzionalità (efficienza, efficacia, economicità) occorre considerare le P.A. come imprese

5. Principali innovazioni per la funzionalità • La privatizzazione del rapporto di lavoro: il lavoratore pubblico presta la propria prestazione lavorativa e per questa parte il rapporto con la P.A (personalizzato nella figura del dirigente “datore di lavoro”) è uguale a quello privato • L’isolamento, nell’organizzazione pubblica di uffici come centri di costo, di cui valutare costi e produttività. La contabilità economica • I controlli interni di gestione • La responsabilità dirigenziale (per risultato). La valutazione dei dirigenti (in rapporto ai risultati e alla customer satisfaction) • La informatizzazione delle procedure, dei documenti, dei dati pubblici • L’attenzione alla formazione

6. Qualche successo, molti insuccessi • La privatizzazione del lavoro pubblico “tiene”: la distinzione tra prestazione lavorativa (contratto, diritto privato) e l’esercizio della funzione (procedimento, diritto pubblico) è un’acquisizione importante. • I ritardi degli organi politici: non si abbandona la tendenza alla gestione minuta. L’assenza degli obiettivi • I ritardi della dirigenza (mai nata veramente). L’accettazione del condizionamento politico (spesso le confusioni di ruolo) • Il nuovo scambio: retribuzioni più alte per la esclusiva responsabilità amministrativa e contabile (non penale), continuazione del sistema del condizionamento politico. • I ritardi delle organizzazioni sindacali: la mai compiuta accettazione del merito e della qualità dei funzionari.

7. La funzionalità è un dovere, ma • La ricerca della funzionalità è un dovere, anche per ridurre al minimo l’uso di risorse pubbliche o il sacrificio dei diritti dei cittadini • Le pubbliche amministrazioni possono sicuramente funzionare in modo efficiente, ma non sono imprese

8. L’imparzialità • La riforma più significativa: la distinzione tra politica e amministrazione, anticipata nella legge n. 142 del 1990, generalizzata nel 1992-93, rafforzata e resa non rivedibile nel 1998. • La riserva di competenze amministrative e di gestione in capo ai dirigenti professionali

9. Gli aggiramenti del principio di distinzione • Nomine politiche • Durata degli incarichi • Spoils system • Eccessiva dirigenza esterna (a fini fiduciari) • Eccessiva ampiezza dell’aera fiduciaria (uffici di diretta collaborazione che si intromettono) • Soggetti con incarico fiduciario di vertice con poteri di condizionamento

10. Una scelta irreversibile, da rafforzare • Porre limiti agli aggiramenti • Proteggere i funzionari (i dirigenti) dai condizionamenti impropri (della politica;degli interessi particolari) curando la loro posizione di indipendenza in termini di: • Accesso all’incarico nominabilità, compatibilità • Doveri di astensione • Doveri di comportamento • Diffondere valori professionali e etici • La responsabilità disciplinare

11. L’etica pubblica • I funzionari e il loro status • L’art. 54 Cost. • Norme giuridiche e norme etiche

12. La trasparenza • Trasparenza e accesso • La trasparenza come accessibilità totale ad ogni aspetto dell’organizzazione (Brunetta) • La trasparenza strumentale alla funzionalità: la pressione del cittadino sull’amministrazione • La trasparenza come controllo democratico sull’esercizio del potere

13. L’emergenza • L’emergenza come carattere “ordinario” delle nostre amministrazioni pubbliche • La violazione del principio di legalità • Il commissariamento di intere amministrazioni (la scomparsa dell’amministrazione ordinaria) • L’emergenza come sottrazioni ai vincoli: l’amministrazione è inefficiente? aggiro tutto le regole, le procedure, i controlli.

14. Le riforme nel pluralismo amministrativo • Riforme “calate dall’alto” • Il nuovo Titolo V e la rottura dell’uniformità organizzativa • Lo Stato alla costante ricerca di strumenti per imporre una nuova uniformità: • Le materie del secondo comma dell’art. 117 Cost. • I livelli essenziali delle prestazioni (tutto diventa prestazione) • La diretta applicazione di principi costituzionali (ma chi li individua?) • Regioni ed enti locali in posizione di attesa, non protagonisti dell’innovazione amministrativa

15. Le pubbliche amministrazioni e l’internazionalizzazione del diritto amministrativo • Un diritto (della UE, di molte organizzazioni internazionali) ad efficacia diretta, immediatamente applicabile da parte delle pubbliche amministrazioni (ad ogni livello) • Le normative dell’Unione Europea • I Trattati internazionali che autorizzano la produzione di norme ad efficacia diretta • L’art. 117, primo comma e le norme interposte