Federalism and Tax Reform: Fiscal Pressure and Adjustment Measures

1. 10° Appuntamento annuale Legautonomie sulla finanza territoriale I tributi decentrati tra federalismo, riforma fiscale e manovre di aggiustamento Alberto Zanardi Università di Bologna e Econpubblica-Università Bocconi Viareggio, 17 ottobre 2011

2. Federalismo, riforma fiscale e manovre di aggiustamento • Il sistema dei tributi decentrati è stato innovato: • dalla riforma del federalismo fiscale • e lo sarà ulteriormente: • dagli annunciati decreti correttivi di quella riforma (Tarsu/Tia, Ics) • dall’attuazione della delega sulla riforma fiscale • forse dalle ulteriori manovre di riequilibrio strutturale della finanza pubblica (imposta patrimoniale?)

3. La pressione fiscale cresce • Intanto le manovre estive prevedono misure che aumentano la pressione fiscale nei prossimi anni (maggiori entrate tutte destinate al pareggio di bilancio):da 42,6% nel 2010 a 43,9% nel 2013 • In particolare (rilevanti per entrate locali): • aumento aliquota Iva da 20% a 21% • maggiorazioni Irap per banche e assicurazioni • rafforzamento della partecipazione dei Comuni all’accertamento tributario • razionalizzazione dei regimi di agevolazione (2/3 su Irpef) per 4, 16 e 20 mld nel 2012-13-14 con taglio orizzontale automatico (del 5%, 20% nel 2012-13 + aumento imposte indirette) se entro settembre 2012 l’attuazione della delega fiscale non realizzi risultati almeno equivalenti • Ulteriori possibili aumenti della pressione fiscale: • dall’attuazione della delega sulla riforma fiscale(+1% ?) • dall’aumento delle imposte locali per compensare taglio dei trasferimenti/strette sul PSI • => pochi spazi per revisioni nella struttura del sistema tributario (es: riduzione del carico fiscale su lavoro per favorire la crescita)

4. Gli interventi sui tributi locali: come valutarli? (1) • 1. Gli interventi sui tributi locali vanno visti in collegamento con le funzioni affidate agli enti decentrati e quindi con i sistemi perequativi • 1.1 Compartecipazioni a tributi erariali e tributi propri “ad aliquota base” garantiscono (con i trasferimenti perequativi) risorse complessive per ciascun ente coerenti i fabbisogni standard (componente “inframarginale” del finanziamento tributario) • => devono garantire risorse adeguate alle funzioni svolte. Per questa componente rilevante l’elasticità delle basi imponibili rispetto all’evoluzione dei fabbisogni e la programmabilità temporale delle risorse corrispondenti (invarianza delle aliquote di compartecipazione) • 1.2 Tributi propri “al di sopra dell’aliquota base”, sforzo fiscale: componente “marginale” del finanziamento tributario • => devono garantire risorse per finanziare servizi al di sopra degli standard garantiti dallo Stato e per coprire eventuali disavanzi

5. Gli interventi sui tributi locali: come valutarli? (2) • Coordinamento/coerenza del sistema tributario nazionale: • riconoscibilità/trasparenza dei tributi locali • no doppie tassazioni • semplificazione, riduzione degli oneri amministrativi per contribuenti, amministrazione finanziaria e sostituti d’imposta

6. Gli interventi sui tributi decentrati nella riforma del federalismo fiscale: valutazione (1) • “Fiscalizzazione” degli attuali trasferimenti statali a favore di regioni e enti locali mediante compartecipazioni “territorializzate” (parziali o integrali) su tributi erariali • la devoluzione dei gettiti dei tributi erariali non conferisce agli enti decentrati alcuna autonomia in termini di manovrabilità delle imposte che restano a pieno titolo tributi erariali • approccio rigido basato sullo “smontaggio” dei trasferimenti e loro fiscalizzazione e non sulla revisione del finanziamento della spesa storica • la fiscalizzazione non sembra tutelare gli enti decentrati di più rispetto alla discrezionalità dello Stato nella determinazione dei trasferimenti: in caso di revisioni annuali delle aliquote di compartecipazione sfugge, in termini aggregati, il senso dell’operazione di fiscalizzazione • la fiscalizzazione rende le risorse finanziarie locali sempre più dipendenti dagli interventi del governo centrale sui tributi statali compartecipati o su cui insistono addizionali locali (delega riforma fiscale) => necessità di aggiustamenti nelle aliquote locali • Per il resto conferma sostanziale (al di là dei cambiamenti di nome tipo Ici=> Imu) dell’assetto attuale della fiscalità comunale e regionale

7. Gli interventi sui tributi decentrati nella riforma del federalismo fiscale: valutazione (2) • Qualche spazio di autonomia tributaria aggiuntiva: • talvolta si riattivano margini di autonomia già riconosciuti (ritorno alla normalità) (addizionale comunale Irpef) • talvolta si attribuiscono margini di variazione aggiuntivi , oltreché sulle aliquote, su elementi strutturali di tributi già decentrati o condivisi: deduzioni, detrazioni, esenzioni, progressività (Irap, addizionale regionale e comunale Irpef) • => indebolimento redistribuzione nazionale • => rischio di eccessiva differenziazione fiscale orizzontale • => aumento costi di adempimento • => difficile determinazione delle capacità fiscali standard a fini perequativi (che dovrebe essere ad aliquota standard e a base imponibile standard) • => limitata riconoscibilità del prelievo locale (no responsabilizzazione degli amministratori locali) • talvolta si introducono nuovi tributi decentrati (imposta di soggiorno)

8. Ci sarà tre volte l’Irpef (M.C. Guerra)

9. Gli interventi sui tributi decentrati nella riforma del federalismo fiscale: valutazione (3) • Qualche effetto redistributivo indesiderato: • L’aumento dell’aliquota Imu grava su imprese e lavoratori autonomi (che non beneficiano della patrimonializzazione dell’Irpef sui redditi immobiliari) => spostamento di carico fiscale dai proprietari di immobili residenziali a imprese e lavoratori autonomi • Alcune compartecipazioni pongono difficoltà operative: territorializzazione dell’Iva a favore delle regioni e soprattutto comuni • rilevazioni quadro VT affidabili? complete? • rilevazioni quadro VT disponibili solo su base regionale (e non comunale) • rilevazioni quadro VT non misurano le cessioni alle AP e altre istituzioni di tipo sociale • probabilmente forti sperequazioni su base comunale (localizzazioni dei centri commerciali)

10. Gli interventi sui tributi decentrati nella riforma del federalismo fiscale: valutazione (4) • Un quadro offuscato da interventi estranei al problema dell’attribuzione dei poteri tributari tra livelli di governo. Es: “cedolare secca” • Resta irrisolta la questione centrale della fiscalità comunale: esenzione della prima casa da qualsiasi tassazione patrimoniale e reddituale • prelievo (aggravato) su non residenti (seconde case), imprese e lavoratori autonomi: palese violazione del principio della corrispondenza tra contribuenti e beneficiari dei servizi a livello locale • mancato riconoscimento ai Comuni di un’importante leva di autonomia fiscale • sperequazione dei gettiti tra comuni (seconde case nei comuni turistici) • distorsioni a danno delle famiglie in locazione rispetto a quelle proprietarie di prima casa => ostacolo alla mobilità dei lavoratori e all’uscita dei giovani dalla famiglia di origine

11. I decreti correttivi annunciati della riforma del federalismo fiscale • Riforma della Tarsu/Tia • Introduzione di una Imposta comunale sui servizi a finanziamento dei servizi indivisibili gravata anche sulle abitazioni principali • Sistema perequativo dei Comuni a regime e suo coordinamento con i tributi comunali: • assegnazione dei tributi alle due componenti della perequazione: funzioni standard (fabbisogni) e non (capacità fiscale) • finanziamento del fondo perequativo

12. Tributi decentrati e manovre di aggiustamento • Le manovre di aggiustamento (tagli ai trasferimenti ) spostano la responsabilità del prelievo dal centro alle autonomie facendo diventare “marginale” ciò che era “inframarginale” • sforzo fiscale non perequato => differenziazione nei servizi fondamentali • finanziamento dei fabbisogni standard attraverso strumenti tributari non progressivi o distorsivi (addizionali, oneri urbanizzazione) • Contraddizioni nella fiscalità di vantaggio • dapprima focalizzazione sulle aree sottoutilizzate (le Regioni del Sud possono ridurre le aliquote Irap fino ad azzerarle - DL 78/2010) • Poi, nella riforma del federalismo fiscale, ampliamento della possibilità di azzeramento a tutte le RSO • => fiscalità di vantaggio alla rovescia? Le regioni più ricche potranno abbassare l’Irap e fare concorrenza fiscale alle più povere? • Possibile introduzione di una imposta patrimoniale ordinaria sui patrimoni immobiliari più elevati. Quale coordinamento con Ici/Imu? • Possibile rivalutazione delle rendite catastali

13. Tributi decentrati e delega per la riforma fiscale (1) • In generale la delega sembra ignorare che dopo la riforma del federalismo fiscale gran parte dei tributi erariali è condivisa, compartecipata con altri livelli di governo o oggetto di addizionali • => gli interventi su questi tributi (aliquote Iva, aliquote e agevolazioni Irpef), oltreché su quelli proprio devoluti (Irap e Ici) , comportano aggiustamenti nelle aliquote locali (compensazioni) e dovrebbero essere determinati con il pieno coinvolgimento degli enti decentrati • Graduale abolizione dell’Irap a partire dal costo del lavoro (anche se intanto la manovra d’estate prevede aumenti su banche e assicurazioni (4,65% invece di 3,9%)): oltre al problema della compensazione, quale nuova imposta propria autonoma per le regioni (ora che è possibile addirittura azzerarla)? • Introduzione di un’Imposta sui servizi che sostituisce le attuali imposte di registro, ipo-catastali, di bollo, tutte compartecipate dai comuni

14. Tributi decentrati e delega per la riforma fiscale (2) • Semplificazione/razionalizzazione delle agevolazioni fiscali nella riforma fiscale ma nuove detrazioni introdotte dalla riforma del federalismo nell’addizionale Irpef • => coordinamento delle detrazioni tra diversi livelli di governo per assicurare maggiore trasparenza e per evitare forme di concorrenza verticale • La delega sottolinea necessità di detassare il lavoro. Perché non usare le risorse aggiuntive derivanti dalla tassazione della prima casa o dalla patrimoniale sui grandi patrimoni immobiliari?

15. FINE PRESENTAZIONE