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INFORME PRELIMINAR PERÚ SOBRE MIGRACIONES INTERNACIONALES EN EL MARCO DE LA CONSULTORIA “CONSTRUCCIÓN DE INFORMES E INDICADORES BASE SOBRE MIGRACIONES INTERNACIONALES EN LA REGIÓN ANDINA”. Jessica Estrada

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INFORME PRELIMINAR PERÚ SOBRE MIGRACIONES INTERNACIONALES EN EL MARCO DE LA CONSULTORIA “CONSTRUCCIÓN DE INFORMES E INDICADORES BASE SOBRE MIGRACIONES INTERNACIONALES EN LA REGIÓN ANDINA”

Jessica Estrada

Investigadora del Programa Andino de Derechos Humanos de la Universidad Andina Simón Bolívar, en el marco del Proyecto SAMI 

esquema
ESQUEMA
  • Antecedentes y objetivo de la Consultoría
  • Etapas de la consultoría
  • Indicadores
  • Informe Nacional: Perú

4.1 Metodológica

4.2 Descripción del informe

4.3 Hallazgos importantes

1 antecedentes y objetivo de la consultor a
1. ANTECEDENTES Y OBJETIVO DE LA CONSULTORÍA
  • La Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, con el apoyo financiero de la Unión Europea y en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, ejecuta el proyecto Servicio Andino de Migraciones –SAMI-.
  • En el marco de dicho proyecto contrata a la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador (UASB-E) para que, a través de su Programa Andino de Derechos Humanos (PADH), ejecute la consultoría “Construcción de informes e indicadores base sobre migraciones internacionales en la Región Andina”
  • Objetivo: evaluar, desde la perspectiva de la sociedad civil, la situación actual de los derechos humanos de los colectivos, personas y familias en contextos de movilidad humana en los cuatro países de la Comunidad Andina de Naciones; y generar indicadores básicos de movilidad humana que permitan construir de manera periódica informes nacionales y regionales basados en los enfoques de derechos humanos, género y de diversidades
2 principales etapas de la consultor a
2. PRINCIPALES ETAPAS DE LA CONSULTORÍA
  • Elaboración de propuesta de indicadores
  • Aplicación de propuesta de indicadores
  • Elaboración de los informes nacionales
  • Elaboración del informe regional
  • Revisión de los indicadores
3 1 consideraciones generales
3.1 Consideraciones generales
  • Revisión de indicadores de derechos humanos y migraciones internacionales: Definición de indicador “Información concreta sobre el estado de un acontecimiento, actividad o resultado que puede relacionarse con las normas de derechos humanos; que aborda y refleja problemas y principios de DDHH y que se utiliza para evaluar y vigilar la promoción de los derechos humanos”
  • Propuesta de indicadores se construye a partir de la sistematización de:
    • los principales instrumentos internacionales de protección de derechos humanos,
    • los específicos instrumentos internacionales de protección de derechos humanos para la población en situación en movilidad
    • la normativa andina;
    • principales recomendaciones generales y de país emitidas por los Comités de Naciones Unidas sobre los Tratados de Derechos Humanos;
    • los informes de la Relatoría de Trabajadores Migratorios y sus Familiares de la CIDH, y
    • los principales decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre derechos de los migrantes.
ejemplos de indicadores
Ejemplos de indicadores
  • Derecho a la igualdad y no discriminación
    • Tipo de indicador: estructura
    • Nivel: normativo
    • Indicador: Existencia o no de normativa nacional específica sobre el derecho.
    • Alcance: El derecho se delimita a dos elementos: no discriminación por nacionalidad y por condición migratoria; ubicando cómo se regula (si desarrolla, limita o anula); y estableciendo su jerarquía normativa. y cómo se sanciona. La normativa nacional se delimita a: Convenios bilaterales y multilaterales, Constitución, leyes y normas con rango de ley vigentes en materia penal, trabajo, educación, salud y acceso a la justicia. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH, Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583 y 584.
4 1 metodolog a
4.1 Metodología
  • Análisis normativo
  • Pedido de información a instituciones del Estado
  • Realización de taller con actores claves de la sociedad civil
  • Realización de taller con actores claves del Estado
  • Levantamiento de información producida por instituciones estatales y no estatales
4 2 descripci n del contenido del informe
4.2 Descripción del contenido del informe
  • Contexto peruano de la migración internacional
  • Caracterización de los flujos de migración internacional del país
  • Generación de información sobre migraciones internacionales
  • Análisis normativo de la migración internacional
  • Análisis institucionalidad de la migración internacional
  • Análisis de políticas de la migración internacional
  • Conclusiones y recomendaciones
4 3 hallazgos importantes
4.3 Hallazgos importantes
  • Los Flujos: emigración e inmigración
  • Generación de información
  • Análisis normativo
  • Análisis de institucionalidad
  • Análisis de políticas
a caracterizaci n de los flujos
A. Caracterización de los flujos

Emigración

Inmigración

emigraci n
EMIGRACIÓN
  • En el período 1990 – 2011 se estima que 2 millones 444 mil 634 de peruanos registraron su salida y no han retornado al país en un periodo de un año o más. Dicha cifra representa el 8.2% del total de habitantes proyectados al 2011 en el Perú.
  • País de destino:
    • CAN: Bolivia (16,1%), Ecuador (12,6%) y Colombia (1,6%).
    • El resto de América y el Caribe: Chile (29%), Estados Unidos (16,3 %) y Argentina (3.7%)
    • Resto del mundo: España (8,2%), Holanda (1,5%) e Italia (1,1%).
inmigraci n
INMIGRACIÓN
  • En el periodo de 1994 – 2010, se alcanzó la cifra de 63 mil 316 extranjeros que estuvieron residiendo en el Perú y no registraron movimiento migratorio de salida del país.
  • Entre los años 2004 y 2006 el número de extranjeros por año no superaba los 4 mil, a partir del 2007la cifra por año superó los 6 mil extranjeros teniendo en el 2010 la mayor cifra de extranjeros con 10 mil 247.
  • Nacionalidad de extranjeros residentes en el Perú entre los años 1994 – 2010:
    • CAN: Bolivia (6,3%), Colombia (4,7%) y Ecuador (3,0%).
    • El resto de América el Caribe: Argentina (7,2%), Chile (5,0%) y Brasil (4,0%).
    • El resto de países del mundo: Estados Unidos (12,4%), China (8,7%) y España (6,1%).
generaci n de informaci n
Generación de información
  • El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) es el órgano rector del Sistema Estadístico Nacional en el Perú.
  • Norma, planea, dirige, coordina, evalúa y supervisa las actividades estadísticas oficiales del país.
  • En materia migratoria el INEI construye y publica estadísticas de los movimientos de los migrantes internacionales tanto de peruanos como extranjeros.
  • Utiliza como fuentes:
    • la información que administra la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN), proveniente de los documentos de viaje y los datos contenidos en la Tarjeta Andina de Migración (TAM) que son registrados en cada punto de control migratorio que se encuentra interconectado a nivel nacional.
    • datos la información contenido en la base de datos del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).
  • INEI ha señalado que los registros que brindan DIGEMIN y RENIEC son solo aproximaciones a las tendencias de la migración internacional peruana debido a las limitaciones propias de estos registros.
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  • Además del INEI existen otras instituciones que generan información estadística administrativa en materia migratoria tales como DIGEMIN, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. DIGEMIN (hoy MIGRACIONES) produce estadísticas sobre el ingreso y salida de peruanos (según país de destino o por frontera) y extranjeros. Hasta la fecha la información ha sido publicada en sus páginas web.
an lisis normativo
Análisis normativo

1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

2) Derecho a la igualdad y no discriminación

3) Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria

1 derecho a la libertad de tr nsito y residencia
(1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

La Constitución del Perú ofrece un marco normativo que se adecua a los estándares internacionales. Sin embargo, no de manera similar como la Constitución Ecuatoriana.

La Ley de Extranjería peruana regula el ingreso, permanencia. residencia, salida, reingreso y control de extranjeros en el territorio de la República y regula su situación jurídica en el mismo.

Situaciones preocupantes: restricciones del derecho a la libertad de tránsito y de residencia de algunos grupos de especial protección (personas con discapacidad y refugiados/as), la protección a la vida familiar (falta de un procedimiento de reagrupación familiar, inexistencia de medidas para la protección de los NNA, inexistencia de procedimientos de regularización migratoria).

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A nivel andino: implementación de la decisión 545 y 503, dificultades persistentes para realizar trámites con su DNI.

En relación al retorno, se cuenta con normativa que prevé solamente beneficios fiscales. Cinco propuestas de leyes y 2 dictámenes.

Urge en el Perú reformar la ley de extranjería integrando los estándares internacionales para la protección de las personas migrantes.

Es preocupante que la Ley de Extranjería hasta la fecha no ha sido reglamentada. 

2 derecho a la igualdad y no discriminaci n
(2) Derecho a la igualdad y no discriminación
  • La Constitución del Perú reconoce el derecho a la igualdad y no discriminación. Pero de manera expresa no reconoce la no discriminación por nacionalidad (pero sí por origen).
    • Prevé como garantía constitucional el proceso constitucional de amparo.
    • Algunos artículos establecen regulación específica para las personas peruanas y no peruanas: 1) Derecho a usar su propio idioma, 2) Límites al derecho a la propiedad
  • Ley de Extranjería contraviene en algunos aspectos los estándares internacionales:
    • Art 4: excluye de la unidad migratoria a los “hijos solteros”, las parejas de hecho y familiares de cónyuge.
    • Art 28: Contradice lo establecido al art. 18 de la Convención sobre derechos de las personas con discapacidad.
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….
  • Decreto Legislativo N° 689 “Ley para la contratación de trabajadores extranjeros” y su reglamento establece limitaciones a los derechos laborales de las personas extranjeras.
  • Existe protección específica hacia las personas extranjeras frente a la discriminación en la oferta de empleo. (Ley 26772)
3 derecho a la seguridad y protecci n durante la experiencia migratoria
(3) Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria

DETENCIÓN DE MIGRANTES

El Estado peruano no ha previsto la posibilidad de privaciones de la libertad por vulneración a la normativa migratoria.

A nivel normativo, en el Perú se han establecido cuatro tipos de sanciones administrativas (multa, orden de salida obligatoria, cancelación de permanencia y expulsión) y algunos supuestos exclusión al ingreso (impedimento de ingreso). En este último caso podrían estar produciéndose privaciones arbitrarias a la libertad de corta duración.

Resulta especialmente importante que el Estado garantice el principio de control judicial e inmediación judicial.

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Garantías judiciales en los procedimientos

  • En relación a los estándares de las garantías judiciales, son dos las posibles situaciones problemáticas para el Estado peruano:
    • a) la existencia de un supuesto de cancelación de permanencia, incompatible con el principio de legalidad; y,
    • b) la no existencia de normativa secundaria que evidencie la adecuación de los procedimientos administrativos sancionadores a los estándares internacionales de protección del debido proceso
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Expulsiones (masivas)

Frente a las expulsiones, es preciso indicar que la legislación vigente señala que las expulsiones son individuales. Sin embargo, no se ha podido identificar una adecuación del derecho interno a los estándares del principio de no devolución y estándares específicos referidos a mujeres, menores de edad, grupos étnicos, entre otros.

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Protección consular

Es un derecho reconocido y que cuenta con un desarrollo relativo en la legislación. Sin embargo, operativamente las capacidades del Estado aún son limitadas (recursos humanos y económicos insuficientes).

El Estado peruano no ha reglamentado la Decisión 584 de la CAN, aunque durante el Taller de Autoridades se comunicó que su reglamentación es una prioridad de los Ministerios de Relaciones Exteriores de la CAN.

an lisis institucional
Análisis institucional

1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

2) Derecho a la igualdad y no discriminación

3) Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria

1 derecho a la libertad de tr nsito y residencia1
(1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

No existe un único ente rector en materia migratoria.

Es una acción positiva la Creación de la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria en 2009 la cual reúne a la mayoría de los sectores. Sin embargo, no cuenta todavía con resultados palpables.

La recién creación de la Superintendencia Nacional de Migraciones genera también bastante expectativa y se deberá este año observar sus avances.

2 derecho a la igualdad y no discriminaci n1
(2) Derecho a la igualdad y no discriminación

No existe un ente rector propiamente dicho. Sin embargo, al interior del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables se encuentra la “Dirección General de Igualdad de Género y no Discriminación”, encargado de ver las políticas públicas para la igualdad de género y no discriminación.

El MIMP considera que su institución solo ve lo referido a migración interna, pese a que forma parte de la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria.

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) ha creado en su interior la Dirección de Migración Laboral que tiene entre sus competencias el proponer y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales en materia de migración laboral.

La Defensoría del Pueblo, órgano autónomo encargado de proteger los derechos fundamentales de la persona, es el órgano encargado de proteger y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal con relación al derecho a la igualdad y no discriminación de las personas inmigrantes.

3 seguridad y protecci n
(3) Seguridad y protección

Pese a la creación de nuevos órganos de gestión migratoria (la Superintendencia y la Mesa de Trabajo Intersectorial), el Ministerio del Interior conserva su competencia específica de programar en materia de “migración interna”.

La aparición de estos nuevos órganos han implicado una reformulación de las competencias de implementación, pero no las competencias de agendación y programación.

an lisis de pol ticas
Análisis de políticas

1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

2) Derecho a la igualdad y no discriminación

3) Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria

1 derecho a la libertad de tr nsito y residencia2
(1) Derecho a la libertad de tránsito y residencia

La falta de reglamentación de la Ley de Extranjería impide la creación de un Consejo Nacional de Extranjería el cual debía definir los lineamientos de la política migratoria. Como consecuencia, en el Perú no se ha definido una política migratoria y menos lo que debería ser sus metas y resultados.

2 derecho a la igualdad y no discriminaci n2
(2) Derecho a la igualdad y no discriminación

En el Perú existen diversos planes nacionales pero no incorporan a los no nacionales de manera expresa.

La Defensoría del Pueblo ha desarrollado varias acciones: 1)sistematizar las peticiones de las personas inmigrantes, 2) Guía de atención a las personas migrantes, 3) capacitación a los/as comisionados/as.

MTPE: Brinda el servicio “Perú InfoMigra” que tiene como objetivo brindar información y orientación veraz y confiable sobre el proceso de migración laboral y/o retorno.

En aplicación de la Decisión Nº 545, Instrumento Andino de Migración Laboral, se creó el Sistema Virtual del Trabajador Migrante Andino “SIVITMA”. Dicho Sistema permite la emisión automática vía web de la expedición de la constancia del trabajador migrante andino así como la aprobación automática del contrato.

seguridad y protecci n
Seguridad y protección
  • A nivel políticas migratorias, únicamente se han podido identificar medidas relativas al derecho a la protección consultar y la situación de las personas extranjeras privadas de libertad.
    • Ministerio de Relaciones Exteriores: fortalece el sistema de atención consular - crea “Sistema de Apoyo Legal al Connacional en el Exterior”;
    • Defensoría del Pueblo por brinda especial atención a la personas extranjera privadas de libertad; y,
  • Los convenios de cooperación judicial internacional para el traslado internacional de internos.
recomendaciones generales1
Recomendaciones generales
  • Revisar y modificar la Ley de Extranjería en particular para adecuar la normativa a los estándares:
    • del derecho a la libre circulación en particular en relación a las restricciones mencionadas
    • respetar el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación,
    • Respetar las garantías del debido proceso, la tutela judicial efectiva y el principio de legalidad.
    • Aprobar el Reglamento de la nueva ley de extranjería
  • La complejidad del fenómeno migratorio justifica la necesidad de que la agendación y programación no sea competencia del Ministerio del Interior (al menos, no exclusiva), sino de un sector del Estado con la capacidad de brindar nuevas dimensiones a los procedimientos migratorios.
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  • Es necesario impulsar políticas que garanticen la protección y seguridad de las personas migrantes. En específico, es necesario que se asuma un rol efectivo de información y publicidad sobre:
    • los procedimientos administrativos sancionadores;
    • los derechos de las personas migrantes en el marco de estos procedimientos; y
    • la posibilidad de solicitar control judicial de las medidas sancionatorias adoptadas.
muchas gracias
Muchas gracias.

Mayor Información:

Jessica Estrada

Consultora de la Comisión Andina de Juristas

Correo: jestrada@cajpe.org.pe

Gina Benavides

Coordinadora del Programa Andino de DDHH

Universidad Andina Simón Bolivar – Sede Ecuador

Correo: gina.benavides@uasb.edu.ec