Livelli essenziali sociali e riforma del sistema assistenziale

1. Livelli essenziali sociali e riforma del sistema assistenziale Emanuele Ranci Ortigosa Direttore scientifico IRS Direttore di Prospettive Sociali e Sanitarie eranci@irsonline.it Livelli essenziali sociali: un percorso in salita? Jesuit Social Forum, Milano, 24 gennaio 2013

2. Diritti in costruzione … … percorso in salita … … titoli significativi • Condividolargamente e apprezzo i contributi pubblicati nel libro, con diversi approcci disciplinari come il tema esige, anche nelle linee di riflessione e ricerca che alcuni capitoli aprono • Una obiezione sostanziale: avere troppo circoscritto il proprio campo di osservazione, non aver evidenziato che dei diritti soggettivi li abbiamo, ma che per lo più non vanno proprio bene • Provo a declinare l’osservazione nel merito di una politica sociale essenziale, soprattutto in periodi di crisi: il contrasto alla povertà

3. La povertà

4. L’impatto sociale della crisi • Impoverimento ceti medi e bassi • Disoccupazione • Cassa integrazione • Riduzione consumi • Oneri crescenti su famiglie

5. Il problema povertà è rilevante, specialmente in una fase di crisi Anno 2011 relativa assoluta • Nord 4,9 3,7 • Centro 6,4 4,1 • Mezzogiorno 23,3 8 • Italia 11,1 5,2 • Relativa : 2.782.000 famiglie, 8.173.000 persone (1.011 € per 2 persone) • Assoluta: 1.297.000 famiglie, 3.415.000 persone

6. Curva della crescita del reddito disponibile reale per decili di famiglie anno 2010 su 2008 Fonte:  elaborazioni su dati Banca d’Italia 6

7. Incidenza del rischio di povertà o esclusione sociale su tre indicatori (2009)

8. Il contrasto alla povertà

9. La risposte alla crisi delle non politiche sociali • Taglio spesa pubblica per funzioni sociali • Taglio spesa pubblica per regioni e enti locali • Tutto questo in presenza di un sistema assistenziale tradizionale obsoleto, disarticolato, scarsamente efficace

10. Principali prestazioni monetarie nazionali di contrasto alla povertà (17,3 mld di € erogati dall’INPS nel 2010)

11. Sarebbero gli attuali “diritti soggettivi” Ma in termini di contrasto alla povertà: • non sono universalistici, ma categoriali • non sono equi, perché trattano in modo diseguale famiglie e persone che sono nelle stesse condizioni di povertà • sono poco efficaci, come evidenzia un confronto con gli altri paesi europei

12. Distribuzione percentuale per decili di reddito familiare equivalente dei percettori dei benefici

13. Famiglie più povere Famiglie più ricche Nel loro insieme le erogazioni monetarie nazionali sono poco redistributive tra famiglie“povere” e “ricche” TOTALE SPESA ASSISTENZA Distribuzione della spesa per decili di famiglie Fonte: IRPETIstituto Regionale Programmazione Economica Toscana

14. L’efficacia della nostra spesa sociale nel ridurre la povertà è molto ridotta percentuale di riduzione del tasso di rischio di povertàdovuto ai trasferimenti sociali

15. Non si può affermare e realizzare il diritto sociale ad una esistenza libera dal bisogno economico e dignitosa senza riformare le attuali misure La crisi può anche essere una opportunità di innovazione e riforma

16. Come superare tanti limitinel contrasto alla povertà Con una riforma mirata asostenere con efficacia tutti coloro che sono in una analoga situazione di bisogno : • universalismo • + appropriatezza, + adeguatezza • decentramento funzioni e risorse sul territorio • integrazione sul territorio • fattibilità finanziaria con attenzione a equità sociale

17. Privilegiare la ricerca di efficacia La fragilità, la povertà, l’esclusione sociale si formano sul territorio e sul territorio possono essere prevenute, diagnosticate, contrastate, sostenute con interventi : • a favore di tutti i soggetti fragili che ne soffrono: universalismo, non settorialismo, non discriminazione • appropriati ai bisogni • adeguati per quantità e qualità • coinvolgendo, corresponsabilizzando, beneficiari e operatori

18. Decentrare funzioni e risorse Perché questo possa avvenire, sul territorio devono confluire tutte le funzioni e le risorse sociali • in particolare quelle oggi nazionali, su criteri distributivi rapportati a entità dei bisogni, • quelle regionali e locali già ci sono Confluire per essere governate su normativa e programmazione regionale, con amministrazione e gestione dei Comuni, come vuole la Costituzione Per fornire servizi e interventi di contrasto alla povertà appropriati, efficaci, efficienti, partecipati • di assistenza, prevenzione, attivazione e promozione

19. Solo il territorio consente • valutazione del soggetto/famiglia destinatari e del contesto di appartenenza, dei loro bisogni • progettazione personalizzata e negoziata, per scelta degli interventi più appropriati • valorizzazione delle risorse e responsabilizzazione dei soggetti beneficiari • individuazione, valorizzazione, integrazione delle risorse del contesto e del sistema dei servizi • monitoraggio e controllo sullo specifico utilizzo degli interventi e delle risorse • valutazione di risultato

20. Connettere e integrare sul territoriotutte le risorse e gli interventi • Attivare e connettere risorse esistenti e disponibili • Gestione associata a scala adeguata delle funzioni di governo e di produzione • Coinvolgimento e partecipazione ai processi programmatori e decisionali (sussidiarietà) • Responsabilizzazione dei decisori con verifica degli esiti

21. Perseguire l’equità, assicurare la fattibilità La proposta di riforma èbasata sulla equità e la solidarietà • massimizzare l’ equità degli interventi e del sistema • finanziare le riforme proposte adottando l’universalismo selettivo Verso nuove politiche efficaci ed eque

22. Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici Il finanziamento della riforma prende le mosse dalla scarsa equità e efficacia redistributiva della attuale spesa assistenziale. Infatti: • Alla metà più ricca delle famiglie affluisce il 24% delle pensioni e degli assegni sociali, misura di integrazione del reddito finanziata dalla fiscalità generale e condizionata alla situazione economica dei beneficiari. • Se si azzerasse la spesa pubblica per pensione ed assegno sociale con riferimento ai decili di reddito familiare equivalente superiori alla mediana (pari a oltre 19.000 euro annui di redito equivalente, e a quasi 31.000 di reddito disponibile non equivalente), si libererebbero risorse per quasi 2 miliardi di euro

23. Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici • Se si trattassero allo stesso modo le integrazioni al minimo, per le quali non si dispone della distribuzione per decili di reddito e si deve quindi ricorrere a stime, e altre misure minori, si potrebbero recuperare risorse per aggiuntivi 3 mld di euro • 5 miliardi di euro consentono di integrare i redditi delle famiglie povere almeno fino alla soglia della povertà assoluta (3/4 mld, stime Irs e Cies) e di cconcorrere a attivare sul territorio interventi e servizi nuovi, più efficaci e più equi, per sostenere persone e famiglie a uscire dalla povertà

24. Sostituire alle attuali prestazioni il reddito minimo di inserimento o reddito di autonomia Consentono l’introduzione di un “reddito di autonomia o di attivazione”, misura universalistica presente con varianti in tutti i paesi europei, che contempla sia integrazioni economiche alle famiglie fino a certa soglia, che interventi di inserimento e promozione. Requisiti comuni ai RMI • Universalità, diritto soggettivo esigibile • Non contributività, • Valutazione dei mezzi familiari o individuali • Responsabilizzazione dei beneficiari, orientamento e disponibilità ad inserimento sociale e lavorativo

25. Differenze fra le misure RMI Livelli di generosità Redditi e trattamenti individuali o familiari Scale di equivalenza familiari Finanziamento e gestione centralizzati o decentrati Previsione dell’assegnazione di alloggi Previsione di interventi o servizi sociali complementari Previsione di formazione e inserimento lavorativo Impegni dei beneficiari e sanzionabilità delle inadempienze Durata della misura

26. Risorse per nuovi servizidelle comunità locali • Per le Regioni e soprattutto i Comuni si aprirebbe una grande sfida. Le loro funzioni e le loro risorse per il contrasto della povertà con integrazioni del reddito e sostegno di un sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali crescerebbero moltissimo, e altrettanto crescerebbero le loro responsabilità • Ovviamente potrebbero essere gestite responsabilmente e efficacemente solo a livello pluricomunale, a scala adeguata per poter contare sulle necessarie professionalità e su una organizzazione articolata e efficiente

27. Riforma delle misure e livelli essenziali • Le riforma indicata comporta sacrifici e rischi e necessitano quindi rassicurazioni e tutele per le persone e anche di linee di difesa contro i non rari tentativi di sottrarre nei passaggi risorse ora destinate all’assistenza • Il federalismo non consente di porre vincoli alla allocazione delle risorse alle varie politiche e misure agli autonomi governi regionali e comunali, e quindi tale rischio si ripresenta ad ogni livello di governo • Le riforme possono essere effettuate quindi solo se contestualmente si definiscono i livelli essenziali (Cost. art. 117, c.2, lett.m) in termini di diritti di cittadinanza e di standard dei servizi.

28. I lep come fattori di equità • Quando le politiche sociali e le risorse per attuarle vengono decentrate, aumenta il rischio che le diseguaglianze si consolidino. Il decentramento va accompagnato dalla garanzia dei Lep, espressi in termini di diritti, di standard, di spesa, che mira ad assicurare equità nel singolo territorio e fra i territori • Un serio problema è posto dalla dotazione molto differenziata delle aree territoriali, che comporta un percorso a diversa accelerazione per pervenire a livelli simili. Occorre attivare il fondo di riequilibrio previsto dalla l.42 e più ampiamente dalla Costituzione

29. Diritti sociali e livelli essenziali • Vi sono condizioni sociali e relativi bisogni tanto pregiudizievoli per le persone, le famiglie, la convivenza civile e la coesione sociale, da comportare la definizione di diritti sociali e di misure ad essi correlate volte ad assicurare al cittadino una tutela e una promozione rispetto ad essi (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, artt. 22 e 25, par.1, e Costituzione italiana, vari artt. parte prima) • L’art. 117, c.2, lett. m della Costituzione stabilisce che vengano determinati i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, e riserva questo compito allo Stato nazionale. 29

30. Interrogativi cui un livello essenziale deve rispondere • Chi?Quali portatori di quali bisogni sono i potenziali beneficiari? A che condizioni? • Cosa?Quali contenuti e prestazioni sono considerati essenziali e con quale diffusione? • Come?Quali requisiti debbono avere? • Con quali risorse, adeguate a realizzare effettivamente contenuti, distribuzione, requisiti dei servizi e delle prestazioni ? • Con quale esigibilità? Chi la garantisce?

31. La definizione del livello essenziale • Indicazione del diritto sociale considerato, della condizione di bisogno che esige tutela, dei titolari del diritto soggettivo (es.: soglia di integrazione del reddito, Isee, altri requisiti, ecc) • Oggetto: erogazione monetaria, servizi di sostegno, percorsi assistenziali e di accompagnamento • Quantità, qualità, modalità di tali “prestazioni” • Professionalità coinvolte o coinvolgibili • Entità di risorse professionali, finanziarie, strumentali • Sedi, criteri e modalità di accesso, valutazione, negoziazione degli impegni, presa in carico • Responsabile del caso • Strumenti per garantire l’esigibilità del diritto

32. Realizzazione processuale • L’implementazione dei livelli essenziali può essere processuale e graduale, ponendo degli obiettivi in termini di diritti e di standard scadenzati nel tempo. Non tutti gli ingredienti definitori richiamati devono essere sempre compresenti • Inizialmente la definizione di diritti può essere talora restrittiva, purché si programmi effettivamente la sua progressiva estensione fino al livello ritenuto essenziale, con la contestuale espansione delle risorse impegnate e lo sviluppo dell’offerta di servizi e prestazioni. • Regioni e Comuni dovrebbero già assumere questa strategia programmando obiettivi di servizi

33. Quanto esposto per le politiche di contrasto alla povertà è parte di una proposta generale di riforma che noi abbiamo presentato e pubblicato (Prospettive Sociali e Sanitarie, 2011, n. 20-22) che stiamo ulteriormente verificando e specificando

34. Disegnamoil welfare di domani Un convegno per i primi 40 anni di Prospettive Sociali e Sanitarie Milano, giovedì 29 settembre 2011 con Pisapia, Errani, Olivero e più di 500 partecipanti

35. Ridefinire il campo delle politiche sociali (o socioassistenziali) • trattano problemi di benessere della persona, delle famiglie, delle popolazioni, con prevenzione, ascolto, integrazioni al reddito, servizi (al confine con sanità, scuola, lavoro) • sono finanziate con il prelievo fiscale, non con contributi o premi • vanno individuate in base alla loro funzione, non alle classificazioni amministrative, di cui scavalcano infatti i confini • gli interventi consistono in erogazioni monetarie, servizi, detrazioni fiscali, da trattare in modo unitario e integrato • totalizzano una spesa complessiva pari a 62 mld di euro, quasi 4 punti del Pil

37. Universalismo selettivo Tenendo fermo l’universalismo dell’accesso alle prestazioni l’adozione della selettività sulla situazione economica (reddito+ricchezza) per un concorso alla copertura dei costi consente di: • conseguire più equità nell’erogazione dei benefici • liberare risorse per redistribuzioni • entro le singole politiche, per privilegiare interventi, o mix di interventi, che massimizzino appropriatezza e efficacia sul bisogno • fra le singole politiche, per accrescere le risorse di quelle che non riescono a autofinanziare la loro riforma • non avere bisogno di ulteriori finanziamenti dall’esterno (che verrebbero comunque negati)

38. Una impostazione generale e politiche specifiche Andranno assicurati interventi universalistici e selettivi per: • una rete territoriale di servizi per orientamento, accesso, presa in carico • il sostegno alla famiglia, con integrazioni di reddito, servizi per bambini, politiche di conciliazione, azioni formative e occupazionali per giovani • il contrasto alla povertà, l’attivazione e l’inserimento sociale e lavorativo • le persone non autosufficienti e le persone con disabilità • altre aree di domanda che qui non tratto

39. Per il sostegno alle famiglie con figli Sostituire le attuali prestazioni (assegni e detrazioni fiscali) con un ”assegno alle famiglie con minori”, selettivo sulla condizione economica, complementare a politiche di conciliazione dei tempi di lavoro, di cura, per la casa, e all’incremento della offerta di servizi per l’infanzia, che possono risultare più efficaci sia in termini redistributivi e di contrasto alla povertà, che di sostegno alle responsabilità familiari. Tale razionalizzazione dei trasferimenti alle famiglie può liberare circa 3 mld di euro rispetto agli attuali, per potenziare asili nidi e scuole materne e concorrere ad integrare i redditi delle famiglie più povere.

40. Per gli anziani non autosufficienti Sostituire l’indennità di accompagnamento con una “dote di cura” universale, articolata su fasce distinte di gravità e fabbisogno assistenziale, con un concorso ai costi selettivo sulla condizione economica del beneficiario; possibilità di scelta fra la soluzione cash e la soluzione care; gestione regionale e locale. Tale riforma può essere effettuata senza ulteriori risorse rispetto a quelle dell’indennità di accompagnamento (13,2 mld di euro), mentre risorse aggiuntive sono necessarie per potenziare la rete dei servizi (domiciliari, residenziali e territoriali). E’ necessario anche defiscalizzare gli oneri contributivi per le badanti per regolarizzare i contratti e qualificare il lavoro professionale

41. Una prima opportunità:l’Isee come elemento dei livelli essenziali • L’art. 5 della l.214/2011 • Il decreto del Presidente del Consiglio • Il decreto ministeriale • Isee e livelli essenziali Interessante anche che la sperimentazione della social card nelle grandi città avvenga, sia pur con risorse molto ristrette, in una nuova configurazione che va verso il reddito di autonomia

42. Una riforma che genera sviluppo • Nel loro insieme le proposte avanzate implicano un forte sviluppo dei servizi sociali destinando a tale obiettivo una significativa quota dei 54 mld di euro, ora assorbiti dai trasferimenti monetari gestiti dall’Inps, che dovranno passare a Regioni e Comuni. • Lo sviluppo dei servizi crea occupazione, posti di lavoro, in particolare per le donne e, ad esempio, con la dote di cura persegue anche l’emersione di lavoro informale. La riforma proposta va quindi vista non solo come innovazione dell’assistenza, ma anche come politica occupazionale di sviluppo.

43. Una sfida per il governo, e anche per regioni, comuni, forze sociali • Probabilità e tempi di una riforma a livello nazionale dipenderanno dalle scelte del Governo e dei partiti ma anchedall’impegno propositivo e innovativo di Regioni, Comuni, organizzazioni sociali e sindacali, oltre cha • Regioni e Comuni dovrebbero anch’essi rivedere i loro sistemi e le loro misure assistenziali sui criteri guida proposti dell’efficacia, dell’equità, del decentramento e della presenza integrata sul territorio • Occorre che si impegnino a verificare e poi innovare in tal senso politiche e sistemi assistenziali talora invecchiati, per una riorganizzazione, integrazione e riqualificazione della propria politica e azione sociale

44. Grazie!