Mercato del lavoro e ammortizzatori sociali

1. Simonetta Renga Mercato del lavoro e ammortizzatori sociali

2. I fondamenti del sistema • Art.38 Cost. • Art.4 e 35 Cost. Tutela del reddito Disoccupazione involontaria Inattività per inabilità: altre tutele Politiche attive: collocamento, Servizi all’impiego

3. Tutela costituzionale • Tutela economica = rimozione degli effetti dello stato di bisogno tutela adeguata e generale • Tutela occupazionale = rimozione della causa dello stato di bisogno

4. Istituti • Assicurazione disoccupazione-----ora ASPI • Cassa Integrazione guadagni-----Fondi Bilaterali • Indennità di mobilità------dal 2017 ASPI • Contratti di solidarietà • Varie forme di pensionamento anticipato • Incentivi all’occupazione

5. Assicurazione disoccupazioneSoggetti protetti • Lavoratori subordinati con 2 anni di anzianità contributiva, di cui almeno 1 nei 2 anni antecedenti alla disoccupazione • Lavoratori precari e stagionali con 2 anni di anzianità contributiva e 78 gg. nell’anno di occupazione

6. Assicurazione disoccupazioneSoggetti esclusi • Lavoratori stabili (pubblici dipendenti) • Titolari di rapporti con elementi associativi (socio di cooperativa, socio d’opera, etc.) • Apprendisti • Personale artistico, teatrale e cinematografico • Sacerdoti

7. Assicurazione disoccupazionePrestazioni Ass. ord. • 40% - 60% retribuzione media 3 mesi (a seconda della durata) • Maggiorazione per familiari a carico • Massimale mensile • 8-12 mesi (a seconda dell’età) • 35%-40% retribuzione media 3 mesi (a seconda della durata) • Maggiorazione per familiari a carico • Massimale mensile • In relazione ai gg. lavorati l’anno precedente, max 180 gg. Ass. contributi ridotti

8. La nuova ASPI • La nuova Assicurazione sociale per l’impiego, prevista dall’art. 2 della legge di riforma (rubricato “Ammortizzatori sociali e prevalentemente dedicato all’ASpI), è destinata a sostituire l’indennità di disoccupazione ordinaria, l’indennità di disoccupazione con requisiti ridotti per i lavoratori saltuari, l’indennità di mobilità e l’indennità di disoccupazione speciale edile

9. ASPI Ambito applicazione • L’ambito di applicazione della prestazione viene esteso agli apprendisti, reduci da un tentativo di inclusione nell’ambito dell’indennità di disoccupazione per sospensione dal lavoro ex art. 19 della l.n. 2/2009, ai soci lavoratori di cooperativa e agli artisti titolari di un rapporto di lavoro subordinato. Restano invece esclusi i dipendenti a tempo indeterminato delle pubbliche amministrazioni (non quelli a tempo determinato) e i collaboratori coordinati e continuativi.

10. Resta da sottolineare la penalizzazione dei collaboratori coordinati e continuativi, destinatari in via definitiva, ma a condizioni più stringenti e di nuovo nei limiti dei fondi a ciò destinati, di quella indennità una tantum già prevista in passato in via provvisoria dall’art. 19, l. n. 2/2009; sebbene in sede di emendamento al disegno di legge governativo, i requisiti di accesso alla prestazione siano stati ammorbiditi per il triennio 2013-2015 e soprattutto sia stato previsto che in sede di monitoraggio degli effetti della riforma si possano valutare eventuali correzioni di tale misura, quali la sua sostituzione con la Mini-ASpI.

11. La riforma ha altresì lasciato invariati i requisiti contributivi di accesso alla indennità: oltre alla involontarietà della disoccupazione, due anni di assicurazione e uno di attualità contributiva nell’ultimo biennio.

12. ASPI INVOLONTARIETA’ • L’involontarietàdella disoccupazione è espressamente sanzionata, dalla esistenza iniziale e dalla successiva permanenza dello stato di disoccupazione ex art. 2, c. 2, lett. c) del d.lg.vo n. 181/2000 (art. 2, cc. 4 e 14, l. n. 92/2012). L’ involontarietà della disoccupazione dà altresì ragione della conservata esclusione dalla prestazione dei lavoratori cessati per dimissioni (prive di giusta causa) o per risoluzione consensuale del rapporto, fatta salva quella intervenuta nell’ambito del procedimento obbligatorio di conciliazione per il caso di licenziamento per giustificato motivo oggettivo.

13. ASPI MISURA • La misuradell’indennità ASpI si attesta su cifre nel complesso simili rispetto a quanto sino ad oggi erogato dalle prestazioni abrogate (indennità ordinaria e indennità di mobilità). In particolare, essa è pari al 75% della retribuzione mensile media degli ultimi due anni, entro un massimale; tale percentuale, tuttavia, è ridotta del 15% dopo i primi sei mesi di fruizione e di un altro 15% per i mesi successivi al dodicesimo; all’indennità accedono, come di consueto, i contributi figurativi ai fini del diritto e della misura dei trattamenti pensionistici.

14. ASPI DURATA • La duratadella prestazione, che entrerà a regime nel 2016, è invece decisamente ridotta rispetto a quanto precedentemente offerto con l’indennità di mobilità: 12 mesi, per i lavoratori di età inferiore ai 55 anni e 18 mesi, per quelli di età pari o superiore ai 55 anni; nel periodo transitorio (compreso tra il 2013 e il 2015), la durata varierà tra gli 8 e i 18 mesi, in dipendenza dell’età dell’assicurato e dell’anno di erogazione.Resta fermo il periodo di carenza di 7 gg.

15. Aspi finanziamento • La nuova assicurazione è finanziata, oltre che con la contribuzione ordinaria già dovuta, con due nuove forme di contribuzione addizionale. • L’una, imposta sui rapporti di lavoro subordinato non a tempo indeterminato, volta evidentemente a penalizzare la stipulazione di lavoro a termine e restituibile al datore di lavoro che converta il rapporto in contratto a tempo indeterminato. • L’altra, imposta ai datori di lavoro che operino licenziamenti (o abbiano lavoratori dimessisi per giusta causa) e destinata a triplicarsi dal 2017 nel caso di licenziamento collettivo non accompagnato da accordo sindacale.

16. MINI ASPI • La riforma sostituisce il trattamento dell’assicurazione disoccupazione a requisiti ridotti per i lavoratori saltuari (occasionali, stagionali), versato a chi aveva svolto almeno 68 giornate lavorative nell’anno precedente, con la Mini-ASpI. • La prestazione, come accadeva in passato, è pagata a quanti non raggiungano il requisito di attualità contributiva di 52 settimane negli ultimi due anni. La condizione posta per la fruizione della prestazione è di aver maturato almeno 13 settimane di contribuzione e attività lavorativa negli ultimi 12 mesi, dunque un periodo superiore ai 68 giorni necessari in vigenza della vecchia normativa. Tuttavia, non è più richiesto, per espressa disposizione di legge, il requisito, in precedenza domandato, di un biennio di anzianità assicurativa, il che rende la prestazione fruibile a molti lavoratori saltuari prima esclusi dal record contributivo richiesto (art. 2, cc. 4 e 22).

17. MINI ASPI • L’indennità è corrisposta mensilmente per un numero di settimane pari alla metà delle settimane di contribuzione nell’ultimo anno; ai fini della durata non sono computati i periodi contributivi che hanno già dato luogo ad erogazione della prestazione. Nel che si evidenzia una severa applicazione dei principi assicurativi, che conduce ad una diminuzione secca della durata della tutela erogata. L’importo dell’indennità è pari a quello della prestazione ordinaria e dunque sostanzialmente più alto rispetto al passato. In pratica, l’indennità è pagata meno a lungo ma in misura più alta.

18. MINI ASPI: LA ROTTURA COL PASSATO • La prestazione non viene più erogata nell’anno successivo a quello di disoccupazione e in modo scollegato dalla verifica di disponibilità al lavoro del percipiente, ma al verificarsi dell’evento, similarmente a quando accade con l’ASpI. Il beneficiario dovrà, dunque, assoggettarsi ai dettami della condizionalità.

19. Indennità di mobilità: abrogazione dal 2017 • L’art. 2, comma 71, l.n. 92/2012 abroga dal 1° Gennaio 2017, l’indennità di mobilità. L’indennità, sostituita dall’Assicurazione sociale per l’impiego (Aspi), viene conservata sino al 2016, in via transitoria e con degli interventi a scalare in relazione all’anno di collocamento in mobilità e all’età del beneficiario.

20. Indennità di mobilitàCampo applicativo • Esclusivamente nei settori tutelati CIGS (limite dimensionale impresa di 15 dipendenti) • Procedura • Lavoratore con 12 mesi di anzianità e 6 di lavoro effettivo. No lavoro a termine, stagionali, saltuari

21. IM:Prestazione • Indennità pari al 100% CIG x 12 mesi; oltre 80% • Durata: 24-36 mesi per 40enni/50enni; +12 al Sud

22. Indennità di mobilità:statuto privilegiato nel mercato • Assegno integrativo per retribuzioni inferiori • Pagamento anticipato x lavoro autonomo e associato • Mobilità lunga x pensionamento • Collocamento “speciale”, lavoro temporaneo (somministrazione) etc.

23. IM E VUOTO DI TUTELA • La sua eliminazione, assolutamente condivisibile in un’ottica di razionalizzazione delle prestazioni, crea tuttavia un vuoto di tutela, sia dal punto di vista politico-sociale della gestione della crisi aziendale, che a livello strutturale in relazione al sistema di protezione sociale, ovvero sul piano degli strumenti di ricollocamento del lavoratore licenziato. La vicenda degli esodati, figlia peraltro di un cattivo coordinamento tra riforma delle pensioni e ripensamento delle prestazioni di disoccupazione, è al proposito emblematica. • Dunque, la scelta di posticiparne la definitiva eliminazione al 2016 è nel complesso comprensibile, se letta dal punto di vista del vuoto di tutela che si apre, sebbene questo non la renda meno pericolosa, stante l’italico vizio di trasformare in definitive situazioni concepite come provvisorie. E in questo la vicenda, già descritta, della riforma del 1991 insegna molto.

24. IM: PRESTAZIONE RIMODULATA DA RIFORMA • L’abrogazione dell’Indennità di mobilità dal 2017 ha dato origine ad una disciplina transitoria di progressiva parificazione, quanto alla durata, fra indennità di mobilità ed assicurazione sociale per l’impiego. Tra il 2013 e il 2016, dunque, l’indennità è rimodulata a seconda dell’età e dell’anno in cui il lavoratore è posto in mobilità

25. Più specificamente, per gli anni 2013 e 2014, non cambierà nulla: il trattamento, infatti, avrà una durata di 12 mesi, elevata a ventiquattro per i lavoratori che hanno compiuto i quaranta anni e a trentasei per i lavoratori che hanno compiuto i cinquanta anni. Per il 2015, la durata sarà ridotta a 12 mesi, che diventano diciotto per i lavoratori che hanno compiuto i quaranta anni e ventiquattro per i lavoratori che hanno compiuto i cinquanta anni. Nel 2016, la durata sarà di 12 mesi sino ai 49 anni e di 18 dai 50 anni in su.

26. Una delle caratteristiche dell’Indennità di mobilità è la diversificazione del trattamento, oltre che per età, anche in relazione alla situazione occupazionale, considerata più critica, nel Mezzogiorno d’Italia. In sostanza, chi è destinato ad avere più difficoltà a trovare occupazione, a causa dell’età o della situazione occupazionale territoriale, percepisce una indennità di durata più lunga. Questa peculiarietà, unita alla scalarità dell’ammontare nel tempo ha fatto dell’indennità di mobilità una prestazione duttile pensata per favorire il ricollocamento del lavoratore nel mercato. Anche la differenziazione fra le aree geografiche è destinata, comunque, ad assottigliarsi nell’arco del periodo transitorio, sino ad annullarsi dal 2017.

27. Il rischio della temporaneità definitiva Sulla tabella di marcia descritta, tuttavia, pesa un’incognita, che originariamente la legge n. 92/2012 non aveva previsto. Riemerge, infatti, nella disposizione dell’art. 46-bis, comma 1, lett. f), d.l. n. 83/2012 (conv. nella legge n. 134/2012), che ha aggiunto il comma 46-bis all’art. 2 della legge di riforma,”: «Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro il 31 ottobre 2014, procede,» recita la disposizione, «insieme alle associazioni dei datori di lavoro e alle organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, ad una ricognizione delle prospettive economiche e occupazionali in essere alla predetta data, al fine di verificare la corrispondenza della disciplina transitoria … a tali prospettive e di proporre, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, eventuali conseguenti iniziative». In sostanza, una porta aperta ad operazioni di edulcorazione della disciplina transitoria. Ci si chiede se questa possibilità possa estendersi anche alla durata stessa del periodo transitorio, il che vanificherebbe, ora come nel 1991, l’opera di razionalizzazione faticosamente intrapresa dal legislatore.

28. Esodati In relazione alla indennità di mobilità, infine, un accenno è d’obbligo alla vicenda degli “esodati”. L’art. 4, commi da 1 a 7 della l.n. 92/2012 è stato concepito per evitare che si crei di nuovo in futuro un “problema esodati”. La norma pone, infatti, una serie di garanzie alla copertura delle operazioni di pensionamento anticipato.

29. Intanto però esiste una questione esodati, pregressa rispetto alla l.n. 92/2012, provocata da un cattivo coordinamento tra la disciplina di riforma pensionistica e le disposizioni in tema di indennità di mobilità in funzione di ponte verso la pensione per i lavoratori anziani. • La questione nasce all’indomani della riforma pensionistica operata dall’art. 24 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214. In sostanza e con riguardo all’indennità di mobilità, migliaia di lavoratori prossimi alla quiescenza si sono visti spostare in avanti la soglia di accesso alla pensione, dopo aver concluso accordi aziendali in cui si prevedeva l’erogazione dell’indennità di mobilità sino al pensionamento di vecchiaia o di anzianità secondo i vecchi requisiti.

30. Lo stesso art. 24 della l.n. 214/2011, al comma 14, allo scopo di porre rimedio alla situazione, ha stabilito che le disposizioni in materia di requisiti di accesso e di regime delle decorrenze vigenti prima della data di entrata in vigore della legge, continuano ad applicarsi a determinate categorie di soggetti, ancorché maturino i requisiti per l’accesso al pensionamento successivamente al 31 dicembre 2011.

31. Il problema esodati si ingenera in ragione del fatto che l’eccezione è destinata ad operare nei limiti delle risorse stabilite ai sensi del successivo comma 15 dell’art. 24 della l.n. 214/2011, sino al 2019, e sulla base della procedura ivi disciplinata. In questo contesto, si scatena una diatriba sul numero totale degli esodati fra Ministero del lavoro e Inps, che conduce il Governo a ritornare sulle previsioni iniziali.

32. Cassa Integrazione Guadagni • Evoluzione della CIG: dal 1941 al 1991 • Garanzia del reddito per i soggetti temporaneamente sospesi • Tutela economica per i disoccupati • Strumento di ausilio all’impresa e a interi settori economici

33. «la legge 223 del 1991 rimane come buon esempio di legislazione, ma cattivo esempio di applicazione»

34. Ebbene, le difficoltà di razionalizzazione delle integrazioni salariali sono in gran parte riconducibili alle intersezioni esistenti con le altre prestazioni di tutela della disoccupazione: le integrazioni salariali, nel corso degli anni, hanno, infatti, assunto compiti di supplenza del sistema di protezione del lavoratore privo di occupazione, a dispetto della loro funzione istituzionale di tutela di uno stato di bisogno derivante da una sospensione o riduzione dell’attività lavorativa in costanza di rapporto. Del resto, alla progressiva erosione dei principi assicurativi, propri dell’indennità di disoccupazione, ritenuti giustamente inidonei a garantire una protezione sociale per la disoccupazione, non è seguita l’individuazione di sistematiche di tutela alternative, conformi ai canoni costituzionalmente imposti. In realtà, ai meccanismi assicurativi si sono quasi sempre sostituite, nella configurazione dei diversi istituti, valutazioni squisitamente congiunturali di ordine politico-economico: la storia delle integrazioni salariali a pieno titolo si inserisce in questo quadro, rappresentandone un importante tassello.

35. In questo contesto, di fronte alla necessità di universalizzazione della tutela erogata dalle integrazioni – istituto a vocazione “plurifunzionale” di sostegno dei lavoratori quanto di ausilio alle imprese – il legislatore ha sempre risposto con interventi settoriali ed eterogenei, ispirati dalla contingenza del momento. Il risultato nella sua globalità è un sistema frammentario e farraginoso, fonte di iniquità tra i soggetti afflitti da un eguale evento lesivo.

36. Questo il panorama che fa da sfondo alla riforma degli ammortizzatori sociali. Era lecito aspettarsi che, una volta posta mano alla tutela della disoccupazione – attraverso la razionalizzazione di una prestazione dignitosa per ammontare e durata (l’ASpI) e l’abolizione dell’Indennità di mobilità – si procedesse ad una riforma più incisiva nell’area delle integrazioni salariali.

37. CIG: Riforma Fornero • La riforma degli ammortizzatori sociali, operata con la legge 28 giugno 2012, n. 92 ripropone le integrazioni salariali sostanzialmente immutate, salvo qualche intervento di maquillage

38. Cig versus fondi bilaterali • In realtà, l’unica vera novità della riforma consiste nella scelta, difficile dire se più coraggiosa o temeraria, di affidare l’universalizzazione della tutela del reddito in costanza di rapporto ai fondi di solidarietà bilaterali: le incertezze sul decollo dei fondi negoziali in funzione erogatoria di prestazioni previdenziali sono evidentemente figlie del dibattito mai sopito sulla accettazione o meno della possibilità che interessi pubblici vengano soddisfatti attraverso strumenti essenzialmente privatistici

39. CIG Campo applicazione disciplina generale La disciplina generale delle integrazioni salariali è diversificata per i lavoratori della: • industria • edilizia • agricoltura.

40. Cig - Campo di applicazioneSettore industriale • + di 15 dipendenti media 6 mesi per Cigs • Soggetti protetti: + di 90 gg. nell’azienda. No dirigenti, apprendisti, domicilio, parenti collaboratori.

41. CAUSE INTEGRABILI Eventi transitori e non imputabili all’imprenditore o agli operai Situazioni temporanee di mercato CIGO 3 mesix4 PROCEDURA SINDACALE Ristrutturazioni Riorganizzazioni Conversioni aziendali Crisi aziendale Procedure concorsuali 2 anni + 1+1 CIGS 12 mesi 12-18 mesi

42. CIG Ammontare prestazione • 80% della retribuzione globale netta per le ore di lavoro non prestate • Massimale all’importo prestazioni • Aggiunta carichi di famiglia • Contribuzione figurativa

43. CIG • Interventi settoriali, ovvero casi di crisi produttiva ed occupazionale coinvolgenti interi settori dell'economia • Ipotesi speciali, le quali si caratterizzano per la presenza di fattispecie calibrate su specifiche situazioni di crisi

44. CIG Art. 3 della l.n. 223 del 1991 Intervento dell' integrazione straordinaria nel caso di procedure concorsuali

45. Campo applicativo: Riforma Fornero • Stabile estensione a settori sino ad oggi solo temporaneamente beneficiari della stessa: imprese esercenti attività commerciali con più di cinquanta dipendenti; agenzie di viaggio e turismo, compresi gli operatori turistici, con più di cinquanta dipendenti; imprese di vigilanza con più di quindici dipendenti; imprese del trasporto aereo e del sistema aereo-portuale a prescindere dal numero di dipendenti

46. Art. 3 Abrogato da Riforma Fornero • Una ulteriore modifica all’integrazione straordinaria, invece, avrà una ricaduta molto forte nell’economia della crisi: a decorrere dal 2016, è stato abrogato l’intervento straordinario nelle procedure concorsuali di cui all’art. 3, l.n. 223/1991 (art. 2, comma 70, l.n. 92/2012). • Per alcuni, si è trattato di una mossa coerente con la necessità di riportare le integrazioni alla tradizionale funzione di prestazione temporanea volta ad agevolare una ripresa produttiva possibile, privando di operatività le fattispecie in cui, per loro stessa definizione, la ripresa della normale attività non è contemplata. Per altri, si è assistito alla eliminazione di uno “strumento utile a verificare il possibile trasferimento di azienda”, tanto più in una situazione di profonda crisi economica.

47. Ammortizzatori in deroga La minaccia più grande alla uniformizzazione, o razionalizzazione che dir sivoglia, delle tutele perseguita dalla riforma degli ammortizzatori sociali proviene comunque dalla sopravvivenza delle disposizioni sugli ammortizzatori in deroga.

48. L’art. 2, comma 64, legge n. 92/2012 stabilisce, per gli anni 2013-2016, che il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, possa disporre, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di integrazione salariale e di mobilità, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali, nei limiti delle risorse finanziarie a tal fine destinate nell’ambito del Fondo sociale per occupazione e formazione

49. Ebbene, gli ammortizzatori in deroga sono uno degli svariati esempi della politica dell’emergenza priva di principi informatori: sin dal 2001, il Ministro del lavoro è stato autorizzato a concedere con decreto, emanato di concerto con il Ministro dell’Economia, proroghe in deroga alla vigente normativa di trattamenti di integrazione salariale, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche senza soluzione di continuità, in presenza di specifici accordi in sede governativa. Questa disposizione è stata confermata nel corso degli anni dalle varie finanziarie ed emanata costantemente «in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali»

50. La legge che qui si commenta ripropone esattamente negli stessi termini tale disposizione con riferimento limitato all’indennità di mobilità e all’integrazione salariale, questa volta «al fine di garantire la graduale transizione verso il regime delineato dalla riforma degli ammortizzatori sociali …, assicurando la gestione delle situazioni derivanti dal perdurare dello stato di debolezza dei livelli produttivi del Paese». In sostanza, ora come allora, il decreto interministeriale può derogare a qualsiasi legge in materia di ammortizzatori sociali, con riferimento sia all’ambito di applicazione che alla durata delle prestazioni, e in questo frangente anche a dispetto della previsione ad esaurimento di una delle due prestazioni. La concessione dei trattamenti in deroga è condizionata alle risorse stanziate allo scopo, talché come aveva efficacemente sottolineato a suo tempo Liso «chi tardi arriva male alloggia»