农村土地调查第二次全国土地调查办公室孙毅 2007 ． 8 ． 20

1 农村土地调查第二次全国土地调查办公室孙毅 2007．8．20

主要内容 • 一、概述 • 二、土地权属调查 • 三、界线及控制面积 • 四、地类调查 • 五、耕地坡度分级确定 • 六、田坎系数测算与扣除 • 七、海岛调查 • 八、面积计算 • 九、基本农田调查 • 十、土地利用更新调查成果与二次调查衔接 • 十一、统一时点变更 • 十二、农村土地调查主要成果

一、概述

（一）调查范围 农村土地调查范围覆盖全国大陆和海岛。其中香港、澳门、台湾、南海诸岛等不进行实地调查，但收集其资料参加全国汇总；城市、建制镇、村庄、采矿用地、风景名胜及特殊用地，依据《规程》规定的“城镇村及工矿用地”划分要求，按单一地类图斑调查。

（二）总体目标： 采用先进技术方法，在现有农村土地调查基础上，按照统一的技术标准，全面查清全国范围内的土地利用状况，建立和完善土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

（三）调查任务 1．土地权属调查。 2．地类调查。 3．基本农田调查。 4．农村土地调查数据库建设。 5．统计汇总。 6．文字报告编写。 7．统一时点变更。

（四）调查的基本原则 1．实事求是原则。二次调查坚持实事求是的调查原则，采取各种措施，防止和排除来自行政、技术等各方面的干扰。做到数据、图件、实地三者一致。严格防止人为弄虚作假、不如实上报数据、随意更改调查数据等行为。同时，国家也将采用遥感技术，加大核查力度，保障调查数据的真实性和可靠性。

2．统一要求原则。调查中必须全面、严格执行调查规程规定的调查内容、技术要求、精度指标、成果内容，保证全国调查成果的统一性、规范性、一致性。对先期完成的调查成果，对照《规程》的内容、标准、要求等，本着“缺什么补什么”的原则，对先期完成的调查成果进行全面的补充调查和完善。

3．数字化原则。本次调查将借助现代信息技术，从调查底图制作、实地调查、数据库建设到调查最终成果形成等，全面实现数字化，实现国家、省、市（地）、县四级调查成果的互联互通和快速更新，满足管理对调查成果查询、汇总、统计、分析的需要。

4．继承性原则。对以往调查形成的成果，如确权登记发证资料、土地权属界线协议书等，经核实无误的可继承使用，既提高调查工作效率，又保持成果延续性。

5．充分利用原则。二次调查应充分利用以往调查成果，如土地利用数据库、土地利用图、土地变更调查成果等，发挥它们在地类、界线、属性等调查的辅助作用，提高调查的准确性和效率。

（五）总体技术思路 • 新机制、新技术、新方法 • 继承性、真实性、准确性、连续性 • 数字化、规范化、标准化

新机制、新技术、新方法 ——新机制：以通过招投标采用专业技术队伍承担二次调查任务为主。 ——新技术：全面采用遥感影像为调查底图，以影像为重要依据开展调查。以航空遥感影像为首选影像。 ——新方法：采用内外业相结合的技术方法，充分发挥影像优势，提高调查效率。

继承性、真实性、准确性、连续性 ——继承性：充分利用现有调查成果。包括权属调查方面的登记资料、权属界线协议书等；地类调查方面的土地利用数据库、土地变更调查成果等。 ——真实性：实事求是是调查的基本原则，排除各方面干扰，确保调查结果反映土地利用的真实状况。 ——准确性：按照统一标准建设土地调查数据库，形成土地利用现状图、计算统计汇总各类土地面积。 ——连续性：二次调查结果，将作为土地变更调查的基础。今后变更调查，数据要来源于图件，图件要与实地一致。真正做到图、数、实地三者一致。

数字化、规范化、标准化 ——数字化：二次调查除外业采用调绘方法外，基本都采用数字化技术。 ——规范化：调查的主要地类认定、内容、表示方法、要求要规范。 ——标准化：采用统一标准，建设各级土地调查数据库，统一数据格式。

（六）具体调查内容 农村土地调查包括权属调查和地类调查两部分。

——权属调查：权属调查基本单元是宗地。凡被权属界址线封闭的土地为一宗地。包括集体土地所有权宗地和国有土地使用权宗地。权属调查的主要内容包括：——权属调查：权属调查基本单元是宗地。凡被权属界址线封闭的土地为一宗地。包括集体土地所有权宗地和国有土地使用权宗地。权属调查的主要内容包括： 1．农村集体土地所有权状况。 2．国有农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场及使用的土地）的国有土地使用权状况。 3．公路、铁路、河流的权属状况。 4．其他土地的国有、集体权属性质。

——地类调查。以航空或航天遥感正射影像图（DOM）为调查底图，充分利用已有的调查成果等资料，依据《土地利用现状分类》标准和“城镇村及工矿用地”划分要求，按照实地土地利用现状对地类及其界线进行调查。

（七）调查基本程序 农村土地调查分为调查和汇总两大部分，县级调查是基础。县级农村土地调查主要分为准备阶段、权属调查阶段、外业阶段、内业阶段、成果检查验收和核查等阶段。

1．准备阶段 调查准备工作包括技术准备、人员准备、资料准备和仪器设备准备等。人员准备主要包括调查队伍的确定、人员的培训；技术准备主要包括制定方案、标准、规范和细则等；资料准备主要包括收集基础地理资料、遥感资料、界线资料、权属资料、基本农田资料、已有的土地调查资料及土地管理有关资料等；仪器设备准备主要包括全站仪、GPS接收机、钢（皮）尺、计算机等。调查准备工作做得越细、越周到、越充分，调查的质量和效率就越高；未准备充分就开展调查，容易导致工作效率低下，甚至增加不必要的返工和重复工作。

2．权属调查阶段 权属调查阶段主要工作内容是按宗地开展集体土地所有权和国有土地使用权调查，将权属界线调绘在调查底图上，或直接标绘在土地来利用现状图上，处理和调处土地权属争议，签订《土地权属界线协议书》或《土地权属界线争议原由书》。

3．外业阶段 在确定的行政区域调查界线、土地权属界线范围内，到实地，对内业解译内容经实地核实确认，或直接对影像进行识别，将地类、界线、权属以及必要的注记等调查内容调绘、标绘、标注在调查底图上或记录在《农村土地调查记录手簿》上。对于影像上未反映的地物，采用测绘技术方法予以补测。

4．内业阶段 内业阶段主要有三方面的工作：一是整理外业调查原始图件、《农村土地调查记录手簿》等调查资料；二是依据外业调查原始图件和资料，建设农村土地调查数据库，汇总输出土地利用现状图件和各类土地面积统计表；三是编写调查报告，总结经验，提出合理利用土地资源的建议等。

5．成果检查验收和核查阶段 调查成果的检查验收是保证调查数据真实、可靠的主要手段之一。依据《规程》和《检查验收办法》，县级调查成果在经过自检、省级土地调查办公室组织的预检和验收基础上，全国土地调查办组织对其进行全面核查确认。

（八）资料收集 调查前所需要收集的有关资料，主要包括权属调查和地类调查方面的资料。

——权属调查资料 主要有：以往调查签订的《土地权属界线协议书》、《土地权属界线争议原由书》；县级（含）以上人民政府确定国有土地、集体土地的登记资料；政府最新划定、调整、处理争议权属界线的图件、说明及有关文件等确权资料；集体土地登记发证资料；土地征用等相关资料；建设用地审批文件等资料；城镇、村庄地籍调查资料；相关法律、法规、政策规章；已颁发的铁路、公路、水利、电力等的《国有土地使用证》；以往调查时，将国有荒山、荒地、河流、滩涂、农民集体使用的国有土地等错划为集体土地，或对其所有权是否有争议等情况；以往调查未处理或历史遗留的土地权属争议情况；与调查要求有关的其他权属调查资料和情况。

——地类调查资料 1．以往调查形成的土地利用数据库、土地利用图、调查手簿、田坎系数测算原始资料、城镇地籍调查图件等资料。 2．各种界线资料。包括国界线资料、沿海滩涂界线（含海岛滩涂界线）资料、民政部门的行政区域勘界资料。其中，国界线资料、沿海滩涂界线（含海岛滩涂界线）资料、省级行政区域勘界资料由全国土地调查办收集和提供使用，各地在使用提供界线时发现的问题，应及时报全国土地调查办处理。县级行政区域勘界资料，由省级土地调查办公室收集和提供使用，各地在使用提供界线时发现的问题，应及时报省级土地调查办公室处理。乡（镇）级界线由县级人民政府确定。

3．土地开发、复垦、整理、生态退耕的设计、验收的图件、文字等资料。 4 ．根据本调查区域需要收集与调查要求有关的其他资料，如农业结构调整，土地承包，新建的水库、机场、港口、铁路、公路、住宅区、高尔夫球场、休闲度假村等大型建设用地的审批资料、设计图、竣工图等资料。 5．公路资料。调查前，应向当地交通主管部门咨询，收集本调查区域公路的位置、名称、权属等方面的图件、文字等资料，根据这些资料结合实地现状再开展调查，避免调查结果与主管部门掌握的不一致。

6．河流资料。收集水利部制定的《中国河流名称代码》（中华人民共和国行业标准，目前最新版本是1999.12.28发布的），对河流，应参照该标准的名称、位置确认；对《中国河流名称代码》未列出的较小河流，应向当地水利主管部门咨询，收集相关资料。根据这些资料结合实地现状开展调查，确定本调查区域河流的位置、名称、数量等。

7．湖泊资料。收集水利部制定的《中国湖泊名称代码》（中华人民共和国行业标准，目前最新版本是1998.11.02发布的），对大于1km²湖泊，应参照该标准的名称、位置等确认；对《中国湖泊名称代码》未列出的小于1km²湖泊，应向当地水利主管部门咨询，收集相关资料，根据这些资料结合实地现状开展调查，确定本调查区域湖泊的位置、名称、范围等。 8 ．水库资料。收集水利部制定的《中国水库名称代码》（中华人民共和国行业标准，最新版本是2001.01.20发布的），参照该标准结合实地现状开展调查，对水库名称、位置、范围进行确认。

（九）基本农田调查 基本原则和方法：根据《基本农田保护条例》有关规定，向有关部门收集划定基本农田区块（地块）的图件、数据等资料，同时收集依法调整基本农田相关资料。根据图件资料再将基本农田落实到土地利用图上，通过面积计算，获得基本农田面积。基本农田具体上图方法，全国调查办将在试点基础上，制定相应技术规定。

二、土地权属调查

土地权属，是指土地产权的归属。 土地权属调查，是指对土地所有者或使用者的土地权源及其权利，土地的位置、界址、面积和用途等基本情况的调查。将土地权属的界址点、界址线标绘在调查底图或土地利用现状图上，经土地所有者或使用者认定，作为登记发证的依据。

（一）土地权属调查内容 1．查清农村集体土地所有权状况对乡（镇）、村或村民小组集体土地所有权的土地权属界线、土地权利归属等的确认。 2．查清国有农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场及使用的土地）国有土地使用权状况 3．查清公路、铁路等权属状况 4．其他土地的国有、集体权属性质。

（二）土地权属调查方法 农村土地权属调查，必须由国土资源管理部门组织开展，承担二次调查任务的专业技术人员参与配合。对集体土地所有权、国有土地使用权土地的确权，是指对土地位置、界址（包括界址点、界址线、界标）、权属性质、权利主体及其身份等的认定。

1．基本原则： ——沿用性原则已有的确权资料（登记资料、协议书等），当经过核实未发生变更，且与实地一致时，原资料可继续沿用，不需重新进行土地权属调查。如已签订的《土地权属界线协议书》，经核实无误的，可继续延续使用，不需重新确权和签订土地权属界线协议书。

——完善性原则 已有的确权、登记资料，手续不完善的，应补办相关手续，不需重新确权。 ——重新确权原则已有的确权资料，如登记资料、《土地权属界线协议书》经复核存在错误或实地界线已调整的，如将国有荒山划为集体土地，村庄合并等，应重新确权，重新签订《土地权属界线协议书》；或未调查到村民小组并能够调查到村民小组的地区，按《规程》要求开展，签订《土地权属界线协议书》等；

2．确权方式 重新进行土地权属调查的，一般由当地政府授权的国土资源主管部门主持，土地权利人（或授权委托人）、相邻土地权利人（或授权委托人）、土地权属调查人员及其他必要人员必须到场，经过审阅提供的权属资料、到实地指界等阶段，依法对土地进行确权。具体确权有权源确认方式、指界确认方式、协商确认方式、仲裁确认方式等四种方式。

——权源确认方式 权利人能够出示权源文件的。当通过审查权利人出示的权源文件和充分听取权利人申述后，确认权源文件能被现行法律法规所认可的，按权源文件确认土地所有权或使用权的归属。根据权源文件上记载的土地的位置、界址（包括界址点、界址线、界标）、权属性质、土地用途、权利人、相邻权利人等信息，将土地权属界线直接标绘或到实地经过指界，由调查人员将界线调绘在调查工作底图上，并与相邻权属单位签订《土地权属界线协议书》。确权后的界址点可图解或实测坐标。界址点是否设界标由各地根据需要自行确定。当权利人出示的权源文件不能够被现行法律法规所认可的，权源文件只能作为参考，用其他方式进行确权。

——指界确认方式 指界确认是基于双方均不能出示被现行法律法规所认可的权源文件共，且界线没有争议，确认土地所有权或使用权界线和归属。共同指界。一般采取双方法定代表人（委托代理人）共同到实地共同指界，确认权属界线。通过指界，由调查人员跟随指界人，沿界线走向将界线调绘在调查底图上。并签订《土地权属界线协议书》。通过双方指界不能将没有法律依据的国有土地，如森林、山岭、草地、荒地、滩涂、水流等国有土地划为集体土地。在以往调查时，已将国有土地划为集体土地的，必须改正。集体土地与没有明确使用者的国有土地权属界线，由集体土地指界人指界、签字，根据有关法规和实地调查结果予以确认。违约缺席指界的，如一方违约缺席，以另一方所指界线确定；如双方违约缺席，根据权源材料和实际使用状况确定界线；指界人认定界址后不签字的，按违约处理。调查结果以书面形式送达违约方。违约方在15日内未提出异议或未提出重新指界的，按调查结果认定权属界线。

——协商确认方式 协商确认方式是基于双方均不能提供权源文件，或相邻权属单位双方对权属边界认识不一致时，本着互谅、互让、团结、相互尊重精神，通过协商确权，确认土地所有权或使用权界线。采用这种方式时，可由相邻权属单位双方自行协商确权，也可由上级主管部门人员在场主持协商确权，通过实地指界，将双方共同认定的土地权属界线由调查人员调绘在调查底图上，并双方签订《土地权属界线协议书》。使用这种方式的基本原则是，一是尊重历史，实事求是；二是相邻权属单位认可，指界签字，防止错误认定；三是不违背现行法律法规和政策。

——仲裁确认方式 对双方权属争议的土地，当双方都能出示不一致的有关文件且双方又互不相让时，上级主管部门可充分听取双方对土地权属的申述，经综合分析，合理地进行裁决确权，确认土地所有权或使用权界线和归属。采用这种方式时，上级主管部门应约定时间、地点、应到场人员，在充分听取各方对土地权属的申述后，依据有关法律、法规和有关政策，对争议界线进行裁决。对不服从裁决的，可以向法院申诉，通过法律程序解决。

（三）土地权属界线表示方法 土地权属界线由界址点和界址线组成。

1．界址点的选取、表示和点位说明 ——选取。在权属界线上，界线的转折点、与其他地物的交叉点，是起到控制界线位置和走向的关键点位，这些关键点位就称为界址点（也称为拐点）。界址点一般都依附于明显地物，因此需先将明显地物的位置调绘准确，然后再选取界址点。界址点的选取原则，一是实地点位明显，便于找寻；二是便于用文字描述其位置。如界线与沟、渠、路、河流、田坎等线状地物的交叉点；界线的转折点；界线经过固定的房角、墙角、地角点等；界线经过的山顶；能够至少用两个（最好为三个）不同方向的其他明显固定地物点交会出来的点位；其他明显点位等。界址点是否设置界桩，各地根据情况自行确定。

——表示。界址点选定后，其点位在调查底图相应位置用直径0.1mm的点表示，并用半径为0.8mm的圆圈圈定标注，界址点编号用Jn表示，n为1、2、3……，界址点编号可以空号但不能重号。界址点密度要兼顾能够控制权属界线的位置和走向、及图面清晰易读，界址点间距一般以大于图上10mm为宜。当界址点过密时，应适当取舍，保持图面清晰；当界址点过疏时，应适当增加界址点，以控制界线位置和走向。对于特殊情况，界址点间距也可小于10mm。——表示。界址点选定后，其点位在调查底图相应位置用直径0.1mm的点表示，并用半径为0.8mm的圆圈圈定标注，界址点编号用Jn表示，n为1、2、3……，界址点编号可以空号但不能重号。界址点密度要兼顾能够控制权属界线的位置和走向、及图面清晰易读，界址点间距一般以大于图上10mm为宜。当界址点过密时，应适当取舍，保持图面清晰；当界址点过疏时，应适当增加界址点，以控制界线位置和走向。对于特殊情况，界址点间距也可小于10mm。

——说明。界址点位置用文字说明加图解或实测坐标说明，充分描述清楚界址点的位置。如J5号界址点位于××山顶最高处，实测坐标X：××××××.×米、Y：××××××.× ；J10号界址点位于××承包田西南角，图解坐标X：××××××.×米、Y：××××××.×米处等。

2．界址线表示和说明 ——表示。界址线是指相邻两界址点的连线。界址线一般主要有三种形式，一是依附于沟、渠、路、河流、田坎、地块边缘、居民点边缘、单位围墙外边缘等明显地物走向；二是依附于山脊、山沟等不明显地物走向；三是不依附于任何地物走向，如在两界址点间连直线。根据界址线的表现形式，界址线的画法也不同。

第一种形式： 首先要将所依附的沟、渠、路、河流、田坎、地块、居民点、单位围墙等明显地物的位置、形状调绘准确，然后再用图示规定的权属界线符号，根据界址线与地物的相对位置关系，标绘在这些地物的中心或某一侧（距依附地物边线0.2mm）。

第二种形式： 首先要判读山脊线（分水线）、山谷线（合水线）的准确位置，但在有森林等植被覆盖的山体上，判读山脊线或山谷线的准确位置有一定难度，这时可借助立体观察或参照地形图将山脊线或山谷线标绘准确，准确的山脊线或山谷线就是界址线的位置。

第三种形式： 只要将界址点位置调查准确，连接两界址点间的直线即为界址线，这种情况，界址点的位置准确尤为重要。调绘时，应保证界址点、界址线与影像对比目视一致。

农村土地调查第二次全国土地调查办公室孙毅 2007 ． 8 ． 20