环境保护的公共政策分析

1. 环境保护的公共政策分析 2005.9

2. 主要内容 美国环境机构与公共政策 • 美国环保管理体系建立与发展 • 环境政策的演进趋势 • 环境管制的途径和手段 • 面临的难题 • 1989年以来基于市场的环境政策 中国环境保护发展 • 中国的环境法 • 水资源保护法 • 发展趋势

3. 美国环保管理体系建立与发展 • 1887年组建跨州商业委员会(ICC) 管理地面运输业 • 1930年组建联邦能源委员会(FRC)、食品和药品管理局(FDA) • 1970年环境保护局(EPA)、职业安全与健康管理局(OSHA)、核管理委员会(NRC) (称为社会管制机构-新机构)

4. EPA等与旧机构的区别 ☛形成原因不同 旧:控制自然垄断和保护消费者 新:弥补市场配置资源出现失灵等问题,政府干预则由于外部性和不完全信息的存在. ☛管理领域范围不同 旧:单独的行业管理 新:调整多个行业的某个问题,广阔的管理跨度.

5. EPA的形成与发展 • 1970年7月,尼克松总统把重组机构计划递交国会,EPA开始了它的使命. • 1970年12月国会批准,正式成立. • 1971年5700名职员,42亿美元的预算 • 1980年13000名职员,70亿美元预算 • 1999年18000名职员,76亿美元预算 主要环境法规管制下个人、公司和其他政府部门为其支付了1270亿美元的执行费用

6. EPA的形成与发展 • 学术界一致认为： 环境污染控制费用对宏观经济绩效只具有微不足道的影响。 一定程度上加速通货膨胀、减缓生产率何GDP的增长速度、适度刺激就业。 74亿左右的污染控制费用和80000亿美元的GDP相比，仅占不到0.1%.

7. 环境管制的途径和手段 • 法律手段---环境管理手段之一 • 假设:任何公民对各种环境污染导致的损害有充分的权利要求取得足额补偿. 事例1,法律手段能给污染者施加正确的激励作用,条件是污染控制费用低于环境损害赔偿,反之,污染者将选择?

8. 法律手段---环境管理手段之一 • 20世纪初,所有的空气污染事件均由宪法中有关条款来规范和处理. • 问题是:环境问题的复杂性使单纯的法律手段对环境保护的实际效果大减. 事例2,清洁空气的产权和概念难以界定,有人故意搬迁到工厂附近,然后投诉. 事例3,冲突双方并非是一一对应,污染产生者和受害者都可能是多数.

9. 政府干预---环境管理手段之一 • 政府干预的重要性 • 面对不同的管理项目,采用不同的方法 • 干预途径 零风险(安全水平)途径---环境标准建立 基于技术的途径---允许污染量是采用了最好的工艺和控制技术之后的排放量 平衡的途径---环境官员在建立 环境标准的同时考虑成本开支和其他后果.

10. 激励手段---环境管理手段之一 • 集权制管理办法 比例均等原则(缺少公平性) 负担能力原则(惩罚了成功的、管理良好的企业) 成本最低原则(全社会的合理性和一些企业的不公正)

11. 激励手段---环境管理手段之一 • 分散管制方法 排污收费 许可证制度 企业以反竞争的策略买下所有的排污许可证, 许可证初始分配问题

12. 执行监督---环境管理手段之一 • 最易忽略的环节 • 监督和执行的程度 • 监督策略的选择 • 监督的可操作性

13. 混合途径-新的折中的途径 • 混合形式 • 中央政府和地方政府协作 • 法律\技术\经济\教育手段相结合

14. 美国水污染法及其政策 • 发展过程 • 执行 • 政策导向 • 有效手段 • 问题与难点

15. 发展历程 • 1969年美国俄亥俄州克利夫兰市的Cuyahoga河燃烧。 • 1971Water Wasteland (Zwick and Benstock)发表 • 1972《联邦水污染控制法修正案》（FWPCA-72）,规定：美国在一定时间内，减少排污，提高水质量目标。1985年前清除所有通航水域内的污染源。 • 1977和1978年进行修改，形成《清洁水法》（CWA）。

16. 执行过程 • 已经有了10余年执行清洁水法的经验 • 在控制排放和提高水质方面取得了成绩 • 给予州政府制定水污染政策的权利，但各州执行的状况是无效的。因此，联邦投入占75%。 • 水质目标为标准转变为以技术为基础的污染标准， • 延迟了几项污染物达标排放的期限，并要求设置针对非点源污染控制措施。

17. 执行过程 趣闻 • 1987年《水质法案 》作为100届国会主要议题绕过里根总统的否决得以通过。 • 里根：联邦政府对污水处理设施建设的高额补贴成为沉重负担。 • 议会：建立了联邦目标和水质标准，规定了清洁水行动的期限并调整，对管制和实施行为设置了新的程序和机制。

19. 水污染控制政策发展倾向 • 设置目标、执行政策和强化水污染控制要求等环境责任从州政府转向联邦政府 • 联邦政府有足够的拨款，在1994年之后得到强化

20. 价值观的转变导致目标的不同 • 水污染控制政策目标性质上的转变 控制污染物进入水体 保护河流等水体的利用和生态价值 能够划船、游泳和钓鱼 水生生物的保护和平衡繁殖

21. 有效手段 • 以技术为基础的污染标准的建立和实施 • 不同类型的污染制定不同的排污标准 • 经济效果的界定要客观、科学，避免含糊 • 为达到水质标准的必要条件下，需要实行更严格的污染限制 • 有毒污染物制定新的限制标准

22. 非点源污染 • 基于5种主要的污染物，非点源的排放占57-98% • 减少了点源排放，比例还会增加 • 要求制定和执行地区废水处理管理规划，规定联邦分担费用 • 土地所有者执行和维持“最好的经营方式”来控制非点源，政府资助50% • 各州建立控制非点源地发展计划并规定最好的管理办法

23. 72年以来的总结 • 从支持指定用途和符合特定水质标准衡量，大部分水环境质量达到相应的标准，大型工业化都市区水污染严重 • 水质得到了改善，清澈了许多 • 一些地方污染还在继续，水体质量有下降的趋势 • 有毒污染变化趋势不明，生态状况令人担忧

24. 问题与难点 • 收益和成本比较 缺乏充分满意的全国性总体收益评价体系 • 目标和标准 即使水体质量达到一个较高的标准，很难确定生态系统健康状况是否好转，仍然无法达到渔业开发和游泳的标准 • 变化与提高成本有效性 如何充分利用水体用途和水质的季节性变化，非点源污染的变化，成本分析

25. 对策 • 市政设施建设资助计划 国家公共政策导向 • 非点源污染控制政策与技术 技术是关键环节 • 环境系统工程控制 大气污染---固废---土壤污染---水质 • 环境教育 改变人自身的生活方式

26. 争论 • EPA的能力？ 国家提供的资金与环保局的责任是否相符 • 所得的 收益和需要费用相称吗？ 投入与产出的分析方法 • 保护人类健康的方法有效吗？ 有毒物质的毒性和生态效应分析方法和研究结果

28. 中国环境法的发展 • 发展阶段 • 重要环境法 • 相关的法律法规 • 案例-水资源保相关的法律 • 发展趋势

29. 中国环境法的发展 初级阶段（新中国成立~1973年） 制定了一系列有关保护森林，保护土地， 改良土壤，防治水土流失和沙化，治理害河等法规。 发展阶段（1973年~1978年） 标志:《关于保护和改善环境的若干规定》（试行草案）。 颁布了一系列环境标准，初步形成了环境标准体系 。

30. 中国环境法的发展 环境立法体系形成和充实阶段 （1978~至今） 《环境保护法》、 《海洋环境保护法》、 《大气污染防治法》、 《水污染防治法》、 《固体废物污染环境防治法》、 《环境噪声污染防治法》、 《中华人民共和国水法》、 《环境影响评价法》 《清洁生产促进法》

32. 水资源保护相关法律 • 中华人民共和国水污染防治法 １９８４年５月１１日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。 水环境质量标准和污染物排放标准的制定； 水污染防治的监督管理； 规定对防止地表水、地下水污染采取的措施和禁止的行为以及所应承担的法律责任。

34. 水资源保护相关法律 • 中华人民共和国水法 １９８８年１月２１日第六届全国人民代表大会常务委员会第２４次会议通过。 对水资源的开发利用、水域和水工程的保护、用水管理以及承担等的法律责任进行规定。

35. 水资源保护相关法律 • 中华人民共和国环境影响评价法 ２００２年１０月２８日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。 从评价建设项目，扩大到评价对环境有影响的总体规划和专项规划。 包括编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域，海域开发利用规划，以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划，都要进行环境影响评价。

36. 中国环境法亟待建设 • 法律和行政框架 法律不够有力，法院在环境纠纷中未发挥积极作用；执法和监督不力 执法软弱，不均衡； 排污收费不高，效果不大。 • 激励手段 市场手段仅在有限的规模内采用； 公众需求和参与一般。 • 投入 环保预算跟不上GDP的增长； 环境管理能力建设需要加强。

38. 环境要闻 • 2004年11月15日全国环境科技工作会议 国家环保总局副局长王玉庆指出：我国环境污染严重。 COD、二氧化硫排放量远远超标；机动车和有毒有害化学品污染；城市化学烟雾；外来物种入侵等。 已形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的环境污染态势。

39. 研究选题与计划 • 选题 • 研究内容的界定 • 研究目标 • 研究计划 (分工\进度\内容\成果形式\经费\所需资源) 咨询顾问\访问专家\调查