Les politiques publiques vues dans leur dimension historique et spatiale Prof. Isabelle Milbert

1. Les politiques publiques vues dans leur dimension historique et spatialeProf. Isabelle Milbert Atelier “Politiques publiques” 27 Février 2010

2. Plan de l’exposé • Contexte général • Problématique • Définitions • Typologie de politiques publiques • Modèles d’analyse

3. Contexte général de l’action publique: Démonstration par Michel Foucault de la rupture entre: Machiavel: le savoir-faire du gouvernant et ses techniques sont concentrés sur son habileté à conquérir (guerre) et à conserver le pouvoir • Jean Bodin (16°): séparation majeure entre les attributs de la souveraineté et l’administration au quotidien • Recherche d’une unité dans l’exercice du pouvoir • 18° siècle: Transformation profonde dans la conception de l’exercice du pouvoir: produire, organiser la population, mettre en valeur des richesses par des activités structurées par l’autorité publique = développement!) • Appareils spécifiques de gouvernement • Ensemble de savoirs • Cf.  « traités de police » (= de l’organisation concrète de la société) (Delamare, von Justi, Franck)

4. 50’s redéfinition du rôle de l’Etat (Etat providence-libéralisation), qui semble alors s’attribuer le monopole de l’action publique (Elias, 1975) • Ce  « monopole» n’est plus juridico-militaire mais médiatique, financier, administratif (gouvernementalité de Foucault) • Montées des exigences populaires envers les politiques coexistent avec une nouvelle forme de citoyenneté (Marshall, 1950) et avec les transformations du rôle de l’Etat! • 80s: Eclatement des pôles décisionnels (décentralisation, privatisation) • Étude des politiques publiques ne devient vraiment effective qu’à la fin des années 70 (Etat au concret, Padioleau, 1982) • Confirmée comme champ spécifique de la science politique en 1985 (tome 4 du Traité de Science Politique, Jean-Claude Thoenig) • Nouveaux rapports Etat - complexité sociale (compréhension, intervention, interaction) (Papadopoulos, 1995, Le Galès, 1995)

5. Les spécificités de l’action publique • Sociologie de l’action organisée (cf. Musselin): • Considère les organisations avent les programmes, les lois ou les décisions • Pas nécessaire qu’il y ait un changement, une réforme, pour s’intéresser à un secteur • Contenu spécifique de l’action publique? • Intérêt général • Exercice de la violence légitime • Raison d’Etat

6. Questions de recherche • Relation entre politics et policy (Smyrl, 2002) • Politiques publiques, = Etat en action. • Va-t-on analyser les politiques publiques à travers la diversité des acteurs impliqués (formel, informel, privé, public, média, religieux, « bénéficiaires »…) cf: «l’analyse des politiques publiques à travers leurs protestataires » • Peut-on analyser les PP par leur contenu explicite (ex: campagne anti-alcool, assurance maladie,…) ? Y a-t-il un contenu substantiel aux PP ? • Ou faut-il mettre l’accent sur les processus et les conditions socio-politiques de production des politiques publiques ? • Ou les analyser à travers les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004)? • Ou à travers les points nodaux et les interactions entre les différents niveaux (multilevel governance)? (Hufty)

7. Definitions • “Une politique publique se présente sous la forme d’un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales” (Thoenig, 1985:6). • « Un contenu, • un programme, • Une orientation normative, • Un facteur de coercition, • Un ressort social” (Thoenig, Mény, 1989) • “Il y a politique publique lorsqu’une autorité politique locale ou nationale, tente, au moyen d’un programme d’action coordonné, de modifier l’environnement culturel, social ou économique d’acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle.” (Muller, 1990:25-26) • Les politiques publiques sont “des processus de régulation, guidés par des normes, de situations où la distribution des ressources, dans une collectivité ou entre des collectivités, est jugée non conforme à ces normes.” (Lemieux, 1999:101)

8. Nombreuses typologies possibles: • Par rapport aux degrés de coercition • Par rapport aux coûts - bénéfices (qui est lésé? Qui est bénéficiaire?) • Par rapport à l’application sur le territoire • par rapport aux modalités du montage de la politique publique (top-down? bottom-up?) • Par rapport aux modalités d’association entre le public et le privé (ex. de la « triple hélice » dans la politique industrielle française: pouvoirs publics, Université, industrie)

9. Typologie des PP / coercition (Thoenig, 1985 :10)

10. Typologie des PP /coûts - bénéfices (Padioleau, 1982 in Thoenig 1985 :11)

11. Modèles d’analyse des PP • Approche séquentielle • Approche Institutionnelle • Analyse stratégique • Approche cognitive • L’analyse par réseaux d’acteurs sociaux

12. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d’acteurs sociaux 1. Approche séquentielle  Jones (1984)

15. Les limites de l’approche séquentielle • La linéarité du processus, dont l’ordre n’est pas maintenu dans la réalité • Pas toujours de lien causal entre les étapes: complexité du jeu des acteurs. • Approche “top down” des acteurs, des processus , de la prise de décision • 10 ans pour une analyse complète • Action collective se trouve largement formatée par des dispositifs socio-techniques et des instruments qui ne relèvent pas uniquement de la couche visible des lois et mesures annoncées: normes techniques, protocoles de calcul, ratios d’équilibre financier etc… • Mais approche presque incontournable lors de analyse de départ

16. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d’acteurs sociaux 2. L’approche institutionnelle • Institutions = arrangements collectifs au sein d’un champ social spécifique, assurant la régulation sociale • Une institution constitue un ensemble plus ou moins coordonné de règles et de procédures qui gouverne les comportements des acteurs ou des organisations (North, 1990) • La façon dont le pouvoir politique est organisé et structuré est centrale pour comprendre le développement d’une politique publique (ex. Lois du travail en France et aux USA) • Les institutions politiques définissent les “règles du jeu” qui façonnent les résultats • Les PP sont les points focaux de l’activité politique: variables structurantes par l’intermédiaire desquelles se déroulent batailles d’idées, d’intérêt, de pouvoir

17. 3 principes • Contraintes (règle, normes, lois) • Négociation (compromis) • Routine (valeurs partagées de comportement) • Une politique publique = élément d’un processus dynamique d’évolution entre les institutions (et à l’intérieur des institutions) • (Hall, Taylor, 1996)

18. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP 3. L’analyse stratégique • L’acteur est considéré dans sa capacité d’action stratégique; Le pouvoir relationnel est l’instrument principal On observe: • La contribution de l’acteur au processus politique • L’influence de cette contribution sur le résultat • Les acteurs sont en compétition sur les ressources (économiques, culturelles, sociales et symboliques) • Une politique publique = un moyen de contrôler les ressources • Comment les acteurs (organisations et individus) sont-ils impliqués dans le processus de la PP ? • Coalitions d’acteurs: “advocacy coalition framework” (Sabatier), “communauté épistémique” • Quelles sont les stratégies mises en oeuvre par ces acteurs ? • Sociologie des organisations (Crozier & Friedberg…)

19. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d’acteurs sociaux 4. L’approche cognitive • Quelle est la perception (représentations, idéologies, discours) de la réalité sociale qui influence le processus de PP ? • Comment ces représentations sont-elles traduites dans des principes d’action ? Chaque politique publique est basée sur 3 types de “croyances” : Sabatier & Jenkins-Smith (1993)

20. L’école française cognitiviste • Insiste sur le poids des idées, des représentations et des croyances sociales dans l’élaboration des politiques publiques • Politique publique = modification du cadre normatif de l’action collective (Muller, Jobert), productrice de médiation sociale • Rôle des médiateurs, qui réalisent la construction du référentiel d’une politique (fonction intellectuelle de transformation du pouvoir, fonction politique de transformation de la hiérarchie des acteurs) • Référentiel = représentation sociale des problèmes - vision du monde - discours • Relation entre référentiel global et sectoriel (meta-référentiel) - gouvernance globale • Relation entre forums d’idées et arène politique

21. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP 5. Les réseaux de politiques publiques • On part du principe que seul une petite partie d’acteurs influence réellement la prise de décision et le changement de norme • “iron triangle”US, (bureaucrates, politiques, professionnels) • “policy communities” UK, “réseaux de projet”, + souples • “Policy activists” • Il est possible dans ces cas d’établir le lien exact entre les acteurs, à travers les frontières organisationnelles. • (Le Galès, Thatcher, 1995)

22. Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP Les réseaux (suite) • Un réseau de politique publique désigne « les relations existantes entre des acteurs individuels ou collectifs ayant des vues ou des actions convergentes à propos des politiques publiques. » (Lemieux, 1999:101) • Différence entre réseaux et appareils • Permet de bien mettre en lumière les conflits et coopérations • Densité du réseau : relations effectives sur relations possibles = indice de densité • Trous structuraux : nécessité de transiter par un tiers • Transitivité : A - B; B - C, --> A - C • Spécialisation croissante des réseaux et des activités dans le processus de policy making • Superposition des réseaux : Ex : Etude de Barnes dans les îles norvégiennes montre la diversité des réseaux en fonction du champ social étudié (territorial, industriel et d’amitié) • Analyse de la structure du réseau d’acteurs politiques et de son influence sur le déroulement de la PP

23. interactions • Constitution et dynamique des mouvements sociaux , qui ensuite contribuent à la définition et la mise en œuvre des politiques publiques (Florence Passy) • Rôle des individus qui facilitent les transferts de politiques publiques et la négociation • Rôle des groupes de pression dans la négociation de l’action publique (Communautés épistémiques (Peter Haas, Advocacy coalition frameworks (Paul Sabatier)

24. Intéressant de combiner ces approches , en tenant compte de: • Multiplication des acteurs • Enchevêtrement des acteurs, des réseaux • Finalités multiples • multiplication des instruments de coordination • Changement d’échelle des territoires de référence • Transversalité des problèmes • Modification constante des instruments, qui oblige les acteurs à «courir derrière les instruments» (au nom de la rationalisation, de l’efficacité) • Politics and policies: Questions de pouvoir et de légitimité sont laissées de côté au profit de « la résolution des problèmes »? (Papadopoulos, 1998)

25. Disparités de la recherche sur les politiques publiques selon les pays • Jeu des effets d’annonce d’une politique publique • Souvent, dans les PED, difficile de trouver beaucoup plus que la description des politiques publiques (programme, mise en œuvre et évaluation se recoupent!) • Même la définition des problèmes est partielle, même la description et l’identification des acteurs • Sans parler de toute la partie en amont de la prise de décision politique (lieux de négociation, points nodaux) • Quelques travaux sur les perceptions et la dimension cognitive, très partiels • En contraste avec le luxe des études dans d’autres pays (USA, UK, France, Europe) • Rôle de la règle de droit et des « passe-droit »: voir Lascoumes et Bourdieu

26. Sources • Crozier, M. Friedberg, E., 1977, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, Le Seuil, Paris. • Hall, Taylor, 1996, « Political Sciences and the three new institutionalisms », Political Studies, 44, pp. 936 - 957 • Jobert, Bruno,1992. « Usagers et agents du service public : proposition pour l’approche d’un systeme complexe », in Chauviere, M., Godbout, J. (Ed.), Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, pp. 41-60 • Jones, Ch., 1980, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press • Lascoumes, P., Le Galès,P., 2004, Gouverner par les instruments, Presses FNSP, Paris • Le Galès, P., Thatcher, M., 1995, Les réseaux de politiques publiques, Débats autour des policy networks, L’Harmattan, Paris

27. MERCI !