Presentation, 04 July, 2007

1. 「淺談美國國家層級的災後調查評估體系 」 講者 王价巨 助理教授 美國哥倫比亞大學博士 美國合格災害管理人員 Presentation, 04 July, 2007 1

2. 演講大綱 一、災害調查評估作業的緣起與意義 二、災害調查的種類與內容 三、美國的災害調查評估體系 （一）國內體系 （二）援外體系 四、美國災害調查評估工作其他相關作業 五、結論與建議 六、綜合討論

3. Why 災害調查評估??

4. 台灣近年重大災害均造成相關地區人民生命財產重大損失及各類型災損嚴重。台灣近年重大災害均造成相關地區人民生命財產重大損失及各類型災損嚴重。 • 如何在災害發生後的最短時間內掌握受災地區之災損程度、資源需求、災害成因等相關資訊 • 有限資源適時投入最需要的地方 • 做為將來之借鏡

5. 災害調查與評估 • 災害的調查評估越來越受到重視 • 災前 • 災後 • 超出原有緊急管理工作範疇，屬於普遍性的方法，有其特定的時間及目的導向 好的評估工作是成功應變的重要基礎

6. 決策者應該充分瞭解與掌握 • 確認： 是否這真的是一個緊急事件？ • 背景： 受災地區的基本統計資料及分佈 • 外力： 緊急事件的細部資料 • 衝擊： 受災地區的影響狀況 • 能力： 地方應變資源及能力－組織 / 後勤 • 任務： 救援工作的延伸 / 類型需求 / 先後次序 • 挑戰： 未來可能面對的其他問題及需求

7. 資源 災害衝擊 調查評估 可能問題 災情 決策層次 調查及評估提供初步災害衝擊、可能問題及災情的大致架構，並進而提供決策支援依據。 • 主要目的－協助確認受災地區的真正需求 • 判斷資源分配：資源、裝備及人員位置、地方資源需求與分佈 • 提供地方政府相關資訊及非政府組織相關的必要資訊 • 媒體及國會都需要瞭解造成的衝擊及支出，避免風險溝通問題 • 提供緊急復建及未來防災工作進行的初步基礎 • 初估可能災損及衝擊程度，評估重建及人員是否可以進入社區 • 政治氛圍 • 避免民眾二次災害的安全議題 / 緊急民生物資 / 緊急通路搶通 / 中長期復建工作

8. 調查評估工作本身與結果一樣重要 • 符合特定需求、時間與地點的資料，才有意義且適當 • 有效的介入取決於特定階段與時間點，依賴災區既有資源 • 越精準可靠的資料能讓決策者更瞭解實際需求，減少後勤應變複雜性 「危機管理」：提供決策者更充足決策評估依據

9. 調查評估的等級：機密與敏感的交互參照 1. 「機密」等級 （1）優先性選定 （2）資源配置 （3）政治影響 2. 「半機密」等級 • 後續規劃 / 擬訂中長期計畫 / 疏散避難區域 / 重建更新與廢棄處理區域 / 特定區位變遷資訊 / 其他事項預期在災時會引發不同意見或紛爭，但無暇於災時因應的可能狀況 • 美國總統及首長是否巡視災區的評估報告、危機管理處置報告等都屬半機密報告，通常在事件處理完成或特定年限後提供翻閱 3. 公開資訊 • 不包含以上事項，又不在各類法令限制範圍內的報告 • 所有公民因特定需求提出佐證後，都可依法申請翻閱

10. 成功調查評估的關鍵要素 1. 確認結論的使用者 2. 找出擬定具體計畫資訊需求 3. 考量格式 4. 調查評估時間的選擇 5. 確定取得準確資訊的最佳地點 6. 區別緊急需求和長期需求 7. 相關能力需求和脆弱度評估 8. 公用術語、標準和程序

11. 災害調查的 Types and Contents

12. 調查內容：基本調查

13. 及時應變 1. 風險群體防護 2. 災民的組織考慮 3. 物資援助 水 1. 水系統考慮 2. 確定水需求 4. 水源 5. 儲存 6. 配送 7. 處理 食物與營養 健康 衛生設施和環境衛生服務 農業與牲畜 收容所與避難據點 a.場地挑選標準 (1) 社會需求 (2) 水 (3) 大面積空地 (4) 易達性 (5) 環境考慮 (6) 土壤和地面被覆 (7) 土地使用權 b.場地規劃 (1)廁所 (2)用水分配 (3)道路和小徑 (4)防火通道 (5)管理和公共服務 (6)實質環境配置 調查內容：風險及行動後考量

14. Assessment? Evaluation? Reconnaissance? Investigation? Inspection? …? 1. 快速調查評估 • 「快速需求評估」（RNA, Rapid Needs Assessment或Quick Response Assessment） • 「初步災損評估」（Draft / Initial Disaster Losses Assessment） 2. 初步調查評估 • 初步調查（Preliminary Assessment）： • 災前的減災、整備 • 災後的災害損失調查與評估（PDA, Preliminary Damage Assessment） • 重點：管理架構上的適宜性、政策及程序的搭配、風險管理的適宜性、檢討資訊與回報及結果整合等。 3. 個別基地調查評估 • 個別基地調查（Individual Site Assessment, Site Inspection 或Combined Verification）通常牽涉到援助計畫及責任問題 • 目的：瞭解特定社區（基地）、環境（建物）的特定條件、檢討可能疏漏及重建資源的評估

15. 三、美國的災害調查評估體系 （一）國內體系 （二）援外體系

16. （一）國內體系：安內

17. 美國國土安全部組織架構圖

18. 美國聯邦緊急管理總署 組織架構圖

19. 美國災害防救法規基礎 • 聯邦緊急管理總署（FEMA）統籌支援全美災害事件，推動全面整合緊急管理計畫（IEMS, Integrated Emergency Management System ） • 「國土安全法」（Homeland Security Act），設立「國土安全部」(DHS) • 「災害救助法」（Disaster Relief Act of 1974） • ”Disaster Relief Act”名稱修訂為“The Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act”

20. 工作內容 • 國家應變計畫（NRP），DHS/FEMA仍是災害主管機關 • FEMA將災害分為天然災害（natural disasters）及人為科技災害（technological disasters）兩大類 • 政治分權：聯邦/州兩級制 • DHS/FEMA災害管理控制力 • 「公共援助計畫」（public assistance program） • 經費（funding）機制

22. 層次一國土安全部/跨部會作業 • 體系的法令基礎 • 1974「災害救助法」－ 1988/2000「勞勃‧史坦福法案」 • 「聯邦應變計畫」（FRP）－2004 「國家應變計畫」（NRP） • 國家應變計畫（NRP）界定聯邦政府資源取得、管理、強化州及地方應變能力的基本機制和結構。 （1）國家應變計畫全應變結構 （2）緊急支援功能（ESF） （3）聯邦緊急管理總署地區辦公室 （4）緊急應變部隊先遣小組（ERT-A） （5）快速需求評估小組（RNA Team） （6）災害現場聯合辦公室（JFO） • 「事故指揮系統」（ICS） －2004 「國家事故管理系統」（NIMS）

23. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 DOT DHS/ NCS FEMA/ USACE DOA/ USFS DHS/ FEMA DHS/ FEMA/ARC GSA HHS DHS/ FEMA EPA/ USCG DOA/ DOI DOE DHS/ DOJ DHS/ FEMA/ DOC/ DOA/ HUD/ DOTR/ SBA DHS/ FEMA DEPT OF DEFENSE 運輸 （Transportation） 15項緊急支援功能 電子通訊及資訊科技 （Telecommunications and Information Technology） 公共建設及工程 （Public Works and Engineering） 消防 （Firefighting） 緊急管理 （Emergency Management） 災害發生 / 需求 大量傷患照護、住宅及人道服務 （Mass Care, Housing, and Human Services） 資源支援和後勤管理 （Resource Support and Logistics Management） 公共衛生和醫療服務 （Public Health and Medical Services） 城市搜救 （Urban Search and Rescue） 油料和有毒物質應變 （Oil and Hazardous Materials Response） 農業 （Agriculture） 能源 （Energy） 公共安全 （Public Safety and Security） 經濟穩定、社區復建及減災 （Economic Stabilization, Community Recovery, and Mitigation） 緊急公共資訊和外部通訊 （Emergency Public Information and External Communications） 軍隊支援

24. 國家事故管理系統（NIMS） • 標準化：指揮及管理、整備、憑據認證、資源管理、通訊及資訊管理、支援技術、持續的管理及維護 • 指揮及管理 • 災害現場指揮系統 • 跨部會協調系統 • 公共資訊系統 • 整備強化，平時穩定基礎上建構及強化管理工作 • 全國憑據認證系統 • 事故管理人員及組織相關資格需求、認證 • 憑據認證的文件及資料庫系統 • 具體說明及標準化初期應變者災害作業角色及職責

25. 國家事故管理系統（NIMS） NIMS組合指揮、控制、組織結構、術語、通訊協議、資源及資源類型，以使所有政府層級在進行應變作業上能同步 在所有事件中使用 事故發生 地方層級 應變 國土安全部在事故發生前後整合及應用聯邦資源 聯邦單位部會的資源、知識及能力 州層級 應變支援 聯邦層級 應變支援 國家應變計畫(NRP) 啟動以處理影響國家的重要事件. NIMS和NRP同時執行 • 整合所有MPRR行動 • 整合聯邦、州、地方、私部門與NGO • 促進資源有效利用，以進行更有效率的事故管理 • 改善通訊及提升情勢研判的準確性 • 促進相互援助及確保聯邦、州及地方政府間的適時、適當援助 • 促進聯邦單位間的相互支援 • 加強整備行動，連結及整合緊急應變作業 • 確認資源分配優先次序及重大基礎設施的保護、應變及復建

26. 總統宣布聯邦重大災害地區（或國家重大事件）總統宣布聯邦重大災害地區（或國家重大事件） • 由DHS/FEMA依據國家應變計畫（NRP）及國家事故管理系統（NIMS）接管 • 聯邦部門災害應變機制全面啟動 • 國家應變協調中心（NRCC）/地區應變協調中心（RRCC） • 「災害現場聯合辦公室」（JFO）統合所有災害管理工作的進行 • 如果狀況需要，國土安全部的基礎設施協調處（ICD）將會指派基礎設施協調官至聯邦災害現場聯合辦公室。

27. 層次二－FEMA層級 • ERT-A－三類，35個部隊 • 第一類－州EOC / 協調 • 第二類－快速需求調查評估小組 • 第三類－災害現場辦公室的設立(JFO, DFO) • 評估是否需要設立緊急應變部隊 • （ERT-A）逐步開始轉形成緊急應變部隊（ERT）

28. 第二類ERT-A • DHS/FEMA負責聯邦共同RNA組成 • 各單位依需求可在聯邦團隊架構下獨立組成特殊項目調查小組 基礎設施及工程 快速調查評估小組 • FEMA針對大規模災害或緊急狀況擬定快速調查評估計畫 • 快速調查評估小組 • 任務：收集和提供資訊 • 工作：受災情況、救災及緊急應變復建資源調查 多小組的部署 • 取決於災害範圍、程度和類型，可同時派遣和部署一組以上

29. RNA團隊需要 • 6 小時內啟動 • 12 小時內開始調查評估作業 • 自我維生24小時以上 • 災後72小時內為特定目的在災區進行獨立的自主性評估 • 5天內完成初步調查報告

30. 作業分組及內容 （1）管理小組 a. FEMA地區辦公室資深官員（Senior official） • 擔任小組組長 • 向ERT-A指揮官負責，如果部署多個評估小組，則向總協調官負責 b. 州委任代表 • 州代表由災區州政府指派 • 擔任管理組長聯絡官 • 負責提供地方資源資訊、地理資訊、資訊管理系統、州應變計畫和流程、州應變原則等。 （2）評估小組 • 危險物品專家（環保署） • 醫療專家（健康及人道服務部） • 大量傷患照護專家（美國紅十字會） • 基礎設施專家（美國陸軍工兵署） • 消防/城市搜救專家（災區的城鎮搜救隊） • 小組成員都需經過災害管理及 ESF訓練，可以快速地評估跨領域需求

31. 例如：基礎設施專家 • 職責包括 • 與評估小組組長共同擬定作業計畫 • 對住宅、公共建築、交通系統（橋樑、主要道路、機場、鐵路、水道、碼頭等）、電力設施、能源系統、通訊系統、公共衛生設施（自來水系統、下水道、垃圾處理系統等）以及其他基礎設施的損害做整體性評估 • 負責評估救援需求之廢墟/殘骸清理工作需求 • 審查州級相關文件，提出建議，並提交作業專家 • 協調州級和地方工作人員進行基礎設施評估 • 提供評估小組組長有關基礎設施的建議 • 參與歸建/解散計畫的擬定

32. (3) 支援小組 • 由快速應變系統（QRS）機動緊急應變支援小組（MERS）成員和設備組成 • 提供管理小組和評估小組相關文件、後勤物資及通訊支援 • 後勤支援專家(1)、一名作業專家(1)、通訊專家(4)

33. 小組成員的基本標準及對象 • 經驗：曾被指派出任評估小組類似功能職位 • 及時：通報後能在12小時內趕赴受災現場附近 • 意願：願意出任調查評估小組的職位 • 受訓：災害管理/調查評估訓練/進階訓練 • 身心條件：其他評估小組身心條件規定，能夠在嚴峻的環境下作業（其他附帶規定） • 能力：快速需求評估小組通常將在24-72小時內完成指定任務

34. （2）行動部署 作業流程 （1）整備與待命 • FEMA選定地區考量： （1）災害歷史（History） （2）易致災性、脆弱度（Vulnerability） （3）最大可能威脅（Maximum threat）：hazards • 嚴重性（Seriousness, Severity）：考慮各項災害衝擊造成損失的嚴重度 • 可處理性（Manageability）：是否有可能讓災害威脅減輕？ 可否著手？ • 急迫性（Urgency）：是否目前有急迫需要。有些事必須立刻做？ • 發展性（Growth）：如果眼前狀況不處理，災害衝擊是否更加嚴重？ （4）可能性（Probability）: risk • 整備待命 • 行動部署 • 任務執行 • 歸建 • 各職位主管單位隨時選定指派人員整備待命 • 調查評估小組由FEMA地區辦公室依據NIMS「指揮和管理」（Command and Management）架構協調部署

35. 動員規定和作業方針 • 待命（Advisory） • 警報（Alert） • 啟動（Activation） • 解散（Deactivation） • 重新部署（Redeployment） 受災州政府需要： • 協同FEMA地區辦公室，確定集合地點，並確定預期抵達時間 • 提供FEMA地區辦公室： • 特定環境條件的設備和補給品 • 州政府的物資支援 • 重要的聯繫方式

36. （3）任務執行 • 整備待命 • 行動部署 • 任務執行 • 歸建 a. 管理小組和支援小組作業 • 管理小組在作業基地（BoO）作業 • 聽取指揮官綜合說明 • 受災州政府/ERT-A/ROC提供簡報

37. 管理小組： • 直接觀察受災地區，劃分特定工作區域 • 區分重要聯絡的優先順序 • 建立行動追蹤系統，以確保完成目標 • 建立登記/評估通報時間表，包括重要資訊通報。 • 確認資訊回傳BoO通訊中心的方法 • 建立時程表 • 討論重要安全因素和狀況通報 • 作業專家接收評估資訊，進行適當處理，提供評估小組指揮官和州級代表閱覽、分析和呈報

38. b. 評估作業 • 主要基本資訊元素 • 收集和提供資訊，瞭解最緊急需求、緊急應變是否需要支援 • 「擋風玻璃式的調查」（windshield survey） • 空中偵察 • 空中評估為主，輔以地面調查 • 主要：收集重要維生系統、運輸動線受破壞的程度 • 次要：收集重要建築受損的程度

39. 應收集資訊的類別 （a）即將發生的災情（重點需求問題）：特定的應變需求會受到地方政府官員、公眾和媒體的關注 （b）受災地區的範圍：受災地區包括地理範圍、政治範圍、特定災情的範圍 （c）州/地方層級：州/地方政府是否有人員短缺導致對事故應變的延遲。從公共工程的角度而言，至少包括：配送站、建築工程設備、廢棄物/殘骸清理設備等 （d）民眾資訊：需統計特殊需求的人群及相關資訊。包括：受災概略總數、受災的特徵及狀況、住宅類型、住宅價值、收入層次（平均值）、種族、人群年齡

40. （e）特殊設施：特殊需求、人群急需設施：學校、疏散避難空間、路徑和護理站（e）特殊設施：特殊需求、人群急需設施：學校、疏散避難空間、路徑和護理站 （f）基礎設施：包括：避難所、醫院、警察局、消防隊、政府辦公室、緊急作業中心、通往這些設施的通道設施等 （1）既有基礎設施的存在與否與位置 （2）這些基礎設施的損害、堪用程度、災區本身處理災害及應變的程度及能力 （3）持續或緊急威脅的程度（天然／人為） （g）媒體關係： • 小組成員不可任意接受採訪，但不應得罪媒體 • 所有發言及資訊由小組指揮官和地區應變中心和ERT-A討論確認後指派「公共資訊官」統一發佈 • 評估小組指揮官僅可就任務執行內容及過程發言，不可涉及未來決策部分的內容

41. (4)歸建解散/任務再分配 • 評估小組指揮官和州代表決定任務是否完成。 • 任務完全完成：小組完全解散歸建 • 以下列方式另行分配任務： • 小組整體重新部署至災區的另一個地區/不同災區 • 個別組員重新指派支援其他聯邦應變工作 • 所選小組成員繼續留在災區現場，技術援助地方政府 • 小組成員重新指定參加初期災害損失評估（PDA）小組，收集更多詳細資料 • 整備待命 • 行動部署 • 任務執行 • 歸建 (5)回復至整備工作 • 消耗的裝備在返回後30天內補充，完成整備狀態

42. 計畫書與報告 1. 作業計畫(OP) • 與州/城市/郡市層級官員的規劃會議 • 通報時間表以及其他時程表需求 • 作業基地的會議日程 • 車輛/飛機的聯絡人員、方式 • 通訊流程 • 緊急行動流程 • 小組清單 • 安全與防護流程 • 要求的後勤支援、層級 • 爭議解決方案流程、可能化解方法

43. 2. 調查評估報告(DAR) • 草擬調查評估中所發現的問題、需求、可能建議、整體觀點 • 個人評估表資訊按照專門類別整理，以敘述性格式提出觀點、建議 3. 行動後報告（AAR） • 行動結束後例行會議的基本資料 • 確定和分析本次任務中的重大作業問題 • 指出作業的優點、糾正待改進的地方，提出改進建議

44. 初期損害調查評估作業Preliminary Damage Assessment

45. 兩種形式 • Individual Assistance Teams (IA Teams) • 協助調查評估私人財產：建物、企業 • Public Assistance Teams (PA Teams) • 評估公共設施、公共支出、可能預算

46. 初期調查評估 • 初期調查評估關係到聯邦援助經費投入 • 初期調查評估一般都由州政府主導進行 • 州政府得委託聯邦政府參與（平時即簽署） • 簽訂主導權委任書，由聯邦官員擔任

47. PDA協調小組 • 州政府緊急作業辦公室(OEM)和FEMA a) 通報州及聯邦組成PDA相關的局處單位，並要求單位提供合格的專業人員加入PDA小組 b) 指定聯邦和州的代表進入各個PDA小組，在PDA開始作業前相互介紹工作伙伴、提供相關文件、報告及表格、行程及當地的聯絡資料 c) 通報地方官員PDA小組預計抵達的日期與時間，並要求所有準備工作需在PDA抵達前完成 d) 聽取各個PDA小組每日及總結任務報告 e) 彙整所有PDA小組資料，並將資料承送州政府OEM及州和聯邦相關單位 f) 提供各部會局處與其業務相關的報告資料

48. 地方官員需準備： 1) 本年度預算數額及分析：包含完整預算及分類預算內容 2) 目前預算使用狀況 3) 當地地圖 4) 估計支援人力需求並準備 5) 現有租賃、合約狀況 6) 地方設施的保險狀況 7) 公共設施官員、當地專業人員、地方緊急管理主官及可能需參與調查人員 • 地方官員需協助包含IA及PA的所有PDA小組到每個重要破壞地點 • 地方官員需精確紀錄及估計可能原因、可能費用 • 當地社區合格專業人員需加入PDA小組