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Perspectivas para una Reforma Fiscal. Preparada para Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas 8 de febrero 2007. Reforma Fiscal. Reforma Fiscal “real” es rara Requiere alineaciones de circunstancias políticas y económicas favorables Crea “ganadores” and “perdedores”

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perspectivas para una reforma fiscal

Perspectivas para una Reforma Fiscal

Preparada para Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas

8 de febrero2007

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Reforma Fiscal

  • Reforma Fiscal “real” es rara
  • Requiere alineaciones de circunstancias políticas y económicas favorables
  • Crea “ganadores” and “perdedores”
    • Los beneficios son difusos y toma tiempo en florecer
    • Pérdidas son inmediatas y muy conocidas
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¿Qué es una reforma fiscal?

  • No hay definición uniforme. Cualquier cambio mayor (o un conjunto de ellos) al sistema tributario y de gasto puede considerarse como reforma fiscal
  • Puede ser muy comprensiva y modificar el sistema existente o incluso cambiarlo totalmente
  • Misceláneas o pequeñas simplificaciones pueden ser etiquetadas como reforma fiscal por motivos políticos.
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Metas de una Reforma Fiscal

Hacer el sistema impositivo:

  • Más simple
  • Más equitativo
  • Más eficiente (para crecimeineto económico)

Pero, estas metas son secundarias al final si no se recaudan los ingresos adecuados para el financiamiento público

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Entorno Internacional

La mayor parte de los países de la OCDE (incluyendo los nuevos miembros que son competidores directos de México), China, Chile, entre otros se han dirigido hacia esquemas tributarios donde el consumo es la principal base.

¿Por qué?

1. Competencia Internacional ha bajado impuestos sobre ingreso y renta para atraer capitales y para evitar “exportación” (precios transferencia, arbitraje tributario, etc)

2. Consumo difícil de “exportar” y arbitrar y supuestamente más fácil de aadministrar y recaudar.

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Alternativas:

1. IVA: No está en la mesa

2. ISR: Está en la mesa aunque existen restricciones de entorno mundial, problemas con personas físicas, eliminación de tratamientos y regímenes especiales, ciertas deducciones

3. IEPS: Reducido potencial recaudatorio en términos proporcionales, fuera de la gasolina, que con precios altos de petróleo ocasiona incluso IEPS negativo

4. Administración Tributaria

a) Simplificación

b) Adecuación de Marco Legal (Deducciones, inventarios, etc.); Ley de ingresos

permanente

c) Mejor diseño de incentivos al interior del SAT (resistencia sindical) Auditorias, sist. cobro

d) Combate a la Corrupción interna (resistencia de ciertos grupos internos y

externos)

5. Eficiencia en el Gasto

a) Gasto federalizado (60 por ciento del programable): transparencia en estados,

Sistema de Coordinación Fiscal, etc.

b) Cambio a presupuesto basado en resultados (resistencia burocrática y

complejidad de la negociación); ya ha habido intentos

c) Estructura de Gasto: Inercial; Incidencia de Gasto Social (resistencia de grupos de presión,

principalmente sindicatos); Gasto corriente versus Gasto Capital; ¿Ingresos petroleros y

Gasto?

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Hecho estilizado

Los países que recaudan arriba del 25 por ciento, son países que en lo general aplican bien (o mejor relativamente) el gasto.

En general, quien paga más, exige más (Moore, 2007 en prensa Trimestre Económico), lo que genera un círculo virtuoso en la eficiencia de gasto público. Países que no pagan impuestos en general tienden a exigir menos (dado que no pagan). Esto se comprueba con medida de eficiencia por peso gastado

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¿Dónde Estamos?

  • Bajas tasas de Crecimiento Económico en los últimos 25 años
  • Altos Niveles de Pobreza Desigualdad en la Distribución del
  • Ingreso y Oportunidades
  • 3. Deuda Contingente Alta
la sostenibilidad fiscal puede ser un foco rojo
La sostenibilidad fiscal puede ser un foco rojo

En suma, uno de las principales preocupaciones de la política fiscal mexicana es su propia Sostenibilidad.

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Algunos Indicadores Sociales

  • ·        1 de cada 5 personas en México es extremadamente pobre (20 por ciento de la población con pobreza alimentaria en 2002 y 18.7 en 2004 y 19.3 en 2005, cifra oficial)
  • ·        1 de cada 2 personas en México es pobre (53 por ciento con pobreza patrimonial en 2002 y 48.6 en 2004 y 49.1 en 2005)
  • ·        La desigualdad del ingreso en México es alta, con un coeficiente de Gini de 0.56 en 2002 (el 10 por ciento más rico de la población en México recibió más del 40 por ciento del ingreso para 2002)
  • Coeficiente de Gini para Riqueza es de 0.69 con información de la ENVIH (Ibero-CIDE). (www.cide.edu)
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Las Oportunidades Redistributivas

  • La distribución del ingreso en México esta entre las más desiguales del mundo (13 de 111 países): el 10% más pobre recibe 1% del ingreso, el 10% más rico el 40%, y el 1% más rico el 10%.
  • En las últimas dos décadas esta desigualdad ha aumentado en todos los años en los que ha habido crecimiento positivo. En este periodo, el escaso crecimiento logrado en el ingreso promedio fue completamente cancelado para el tercio más pobre por una reducción equivalente en su participación en el ingreso nacional. Entre 1996 y 1998 la economía creció alrededor de 9.7% (en todo este periodo), pero el incremento se concentró exclusivamente en el 30% más rico, y de hecho cayeron los ingresos del 30% más pobre de la población.
  • También se ha dado una creciente polarización geográfica: desde 1994 se ha producido un proceso de divergencia económica entre los estados más ricos en el norte del país y los estados más pobres en el sur (Chiapas, Guerrero y Oaxaca).
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La desigualdad extrema se observa no sólo en el ingreso, sino en las oportunidades educativas y de salud que determinan, desde el momento de su nacimiento, las perspectivas económicas y de vida misma de las personas (datos 2002):

    • La probabilidad de que un joven mexicano entre 16 y 18 años asista a la escuela es hoy apenas 23% en el decil más pobre, pero casi 90% en el más rico.
    • Si este joven es indígena, deberá enfrentar además una probabilidad 60% mayor al promedio nacional de ver a sus hijos morir en su primer año de vida. Si es mujer, una probabilidad tres veces mayor de morir al dar a luz.
    • Si nuestro joven habitara en el municipio de San Martín Huamelulpan, Oaxaca, tendría que aceptar una tasa de mortalidad infantil equivalente al promedio nacional hace más de medio siglo, y 11 veces mayor a la tasa actual del municipio de Garza García, Nuevo León, una brecha similar a la que separa a Bangladesh de Estados Unidos
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En países en los que ha sido exitoso el abatimiento de la pobreza y la redistribución del ingreso,

la política fiscal (bien diseñada y aplicada)

ha sido un instrumento importante para ello.

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Cuatro variables básicas determinan el impacto redistributivo de la política fiscal

  • tamaño del esfuerzo (capacidad fiscal),
  • proporción de recursos fiscales absorbida por programas de gasto redistributivo,
  • progresividad neta de los instrumentos de la propia política fiscal, y
  • eficiencia de los programas redistributivos (costo-efectividad del sector público en la provisión de bienes privados, principalmente educación y salud).
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INCIDENCIA DEL IVA

Fuente: Cálculos con base en ENIGH, 2004.

gasto p blico
Infraestructura Pública:

Promueve crecimiento?

Gasto Social:

Redistribuye?

Gasto Público
nivel de inversi n en infraestructura
Gasto en Infraestructura Pública ha decrecido constante en los últimos 20 años y no se ha recuperado

Electricidad, Transporte, y Agua ascienden a menos del 1% del PIB en los últimos 5 años, comparado con 6 por ciento en Chile y Colombia .

Durante los últimos 6 años la inversión financiada (pidiregas) ha desplazado la inversión pública presupuestaria.

Nivel de Inversión en Infraestructura
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Desde el punto de vista micro el sistema fiscal no cumple su potencial redistributivo por tres razones principales:

  • No logra recaudar los recursos necesarios para atender las necesidades de gasto público descritas arriba,
  • No logra canalizar los recursos, en el agregado, en forma prioritaria hacia los sectores más pobres (en contraste con el caso de Chile), a pesar de que en términos relativos la política fiscal alcanza la progresividad; y,
  • No existen los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas ante los beneficiarios que garanticen la calidad de los servicios, y existe en cambio amplia evidencia directa e indirecta de su efectividad limitada—en última instancia la incapacidad del estado post-revolucionario para revertir en el siglo XX no sólo la desigualdad económica, sino las brechas extremas en educación y salud que subyacen, y agravan, esta desigualdad en oportunidades de vida.
dominancia monetaria versus dominancia fiscal
Inflación es un fenómeno puramente monetario

Mercados Completos

Equivalencia Ricardiana

 Política monetaria apropiada que señaliza con credibilidad es suficiente para evitar presiones inflacionarias

Política fiscal tiene que ser complementada y/o apoyada por la autoridad monetaria de manera tal que la efectividad y credibilidad de la política monetaria no se vea amenazada por el tamaño de los desbalances fiscales ( v.gr. Por una política expansionista insostenible o por dinámica de deuda)

Implementar reglas fiscales con el objeto de añadir credibilidad a la política macro.

Un buen ejemplo de estas reglas lo es la Unión Europea en su pacto de crecimiento y estabilidad.

Chile estableció como regla un superávit estructural fiscal de 1 % del PIB

Brasil fijó un objetivo de superávit fiscal primario de 4¼ % de PIB e impuso límites de endeudamiento público.

Sostenibilidad Fiscal como un elemento importante en la estabilidad de precios

De hecho, las economías emergentes que se encuentran en el proceso de construir un credibilidad en la política macro necesitan de disciplina fiscal para asegurar la Sostenibilidad fiscal.

Dominancia Monetaria versus Dominancia Fiscal
pol tica fiscal mexicana en a os recientes
Política Fiscal Mexicana en años recientes
  • México ha seguido una política fiscal prudente
  • Ha aparentemente obtenido superávit primario en los últimos años
  • En general, ha manejado la deuda adecuadamente:

el servicio de la deuda ha disminuido, el vencimiento promedio ha aumentado, se ha sustituido deuda externa por interna, el nivel de deuda DIRECTA es manejable

desde1998 mexico ha reducido sus resp
Desde1998 Mexico ha reducido sus RESP

Balance del Sector Público y los RESP(%PIB)

sin embargo la sostenibilidad fiscal puede ser un foco rojo
Sin embargo, la sostenibilidad fiscal puede ser un foco rojo

En suma, uno de las principales preocupaciones de la política fiscal mexicana es su propia Sostenibilidad.

metodolog a talvi and vegh 2000
Metodología Talvi and Vegh (2000)

Depart from a one period public sector budget restriction:

(1)

When deflating and expressing in terms of GDP, Defining as the real primary deficit as a proportion of GDP, ,

(3)

The intertemporal budget constraint

(4)

For a large n, and assuming that r>, equation (4) may be rewritten as

(5)

Talvi and Végh argue that  is a path which satisfies equation (5). Hence they define a permanent primary deficit, *, as the constant level of the primary balance whose present discounted value as of period t is equal to the present discounted value of the path of actual primary balance:

(6)

Solving for * and combining with equation (5) we get

(7)

balance primario corregido
“BALANCE PRIMARIO CORREGIDO”
  • El FMI ha calculado un balance primario corregido para México
  • Este corrige algunos de los flujos de fondos asociados con pasivos tales como Pidiregas, y otros rescates como el carretero, etc.
  • Este balance no es publicado por el gobierno mexicano, por lo que usamos los del reporte del FMI sobre México en 2004
  • 2000 fue de 1.8 % del PIB, 2001 0.8 %; 2003 0.3% del PIB
  • Promedio de los tres años: 0.77 % PIB
existe sostenibilidad en m xico
Existe Sostenibilidad en México?

Con el superávit primario alcanzado por México en 2003, claramente la pol. Fiscal NO es sostenible

Por otro lado, con el promedio de deuda incluyendo el promedio de la contingente tampoco existe sostenibilidad

demanda agregada e ingresos petroleros
Demanda Agregada e Ingresos Petroleros
  • México depende todavía en buena medida de los ingresos petroleros
  • El principal canal que “liga” el ingreso petrolero con el gasto total es el precio del combustóleo que se fija ex ante para estimar los ingreso petroleros.for estimating the oil revenues
  • Con base en esto, el gobierno presupuesta y ajusta.
  • Si el precio fue mayor al estimado ex post, entonces el exceso forma “los ingresos excedentes netos”
  • Ingresos petroleros afectan directa (por medio de gasto programable) e indirectamente (por medio de los excedentes petroleros) al gasto público total. Hay pues un grado de incertidumbre en la política fiscal, sobre la meta de inflación.
primero qu se hace con los ingresos petroleros
Primero: qué se hace con los ingresos petroleros?
  • Principio básico de finanzas públicas: ingresos no-recurrentes deberían invertirse en actividades que arrojen un retorno futuro (económico o social) para que se distribuya intergeneracionalmente
  • En México parece que los ingresos petroleros se han aplicado en gasto corriente, más que en gasto de inversión
  • Así en el caso de una baja inesperada en los precios del petróleo, una reducción de gasto es el instrumento para corregir el desbalance, pero TAMBIEN, dado que estos ingresos –no-recurrentes- se han ido a financiar gasto recurrente , ello puede afectar las finanzas públicas en el mediano plazo, veamos esto a continuación
segundo balance operacional expandido
Segundo: Balance Operacional Expandido

Para estimar el impacto sobre las finanzas públicas es necesario calcular el balance operacional expandido (propuesto por Blejer and Cheasty, 1991)( BOE) que es un indicador diseñado para registrar los componentes de las FP que pueden impactar la demanda agregada

BOE para México incluye variables de gasto que no se incluyen en el balance económico, tales como Pidiregas y MAS importante, no incluye como ingresos elementos como gravámenes petroleros pagados por extranjeros, debido a que ellos no representan un flujo hacia la demanda doméstica.

BOE muestra un comportamiento muy distinto y brinca de 4.1a 6.3 % del PIB. Así, contrario a las otras medidas alternativas pueden sugerir, ingresos petroleros crecientes han facilitado el gasto gubernamental ejerciendo una presión adicional sobre la demanda doméstica y con ello, sobre la inflación.

Este resultado está en línea con el ejercicio de cointegración de arriba

en suma m xico tiene que enfrentar tres grandes retos en materia fiscal
En suma, México tiene que enfrentar tres grandes retos en materia fiscal:
  • Sostenibilidad Fiscal
  • Resolver la dependencia de los ingresos petroleros (enfermedad holandesa fiscal)
  • Trabajar en la parte micro de la política fiscal
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Tres Trampas del Federalismo Fiscal

  • Deficiente Diseño del Sistema de Transferencias
  • Indefinición de las Responsabilidades entre los órdenes de gobierno
  • Desigualdad en la inversión pública federal y la política pública (especial subsidios)