Verbraucherschutzpolitik als heterogenes Politikfeld

1. Verbraucherschutzpolitik als heterogenes Politikfeld PD Dr. Frank Janning

2. Gliederung • Die Heterogenität von Politikfeldern als Problem • Heterogenität in der deutschen Verbrau-cherschutzpolitik • Implikationen der Politikfeldheterogenität

3. Politikfelder • Was sind Politikfelder? • Analytische Konzepte oder • reale Tatbestände? • Analytische Konzepte • Ordnungsmodelle, um Überlappungen, Interdepen-denzen und unklare Ursache-Wirkungsbeziehungen zu sortieren, wenn nicht abzugrenzen • Übertragung von Spezialisierungs- und Differenzie-rungsvorstellungen auf die Politik • Konstrukte, um Prozesse und Wirkungsverhältnisse beschreibbar und analysierbar zu machen

4. Politikfelder • Reale Tatbestände • Felder geteilter (Problem-)Wahrnehmung, Zustän-digkeit und Kompetenz in der Politik • Differenzierter Aufgaben- und Kompetenzbereich • Gemeinsamer Interessen- oder Problemfokus • Regelsysteme der Inklusion und Exklusion für politische Interaktion (Zugehörigkeit) • Bezeugung von gegenseitiger Relevanz (mutual relevance) für politische Kommunikationsprozesse • Abhängigkeiten zwischen legitimen Entschei-dungsträgern und relevanten stakeholdern

5. Politikfelder • Das Problem der Heterogenität von Politikfeldern: • Politikfelder, die sehr unterschiedliche Aufgaben und Themenkomplexe bündeln, stellen Probleme für die Wahrnehmung (als Einheit) und die Organisation (von Zuständigkeit) dar • Sie überlappen mit großer Wahrscheinlichkeit mit den Problemwahrnehmungen und Zuständigkeits- und Mit-gliedschaftsregeln von vielen anderen Politikfeldern • Sie erschweren es Politikfeldakteuren, eine gemeinsame Perspektive für Mobilisierungen und Interessenartikula-tionen zu entwickeln • Sie bieten keine gute Voraussetzung für die Verstetigung (Institutionalisierung) der internen Abläufe und Akteur-konstellationen

6. Verbraucherschutzpolitik • Untersuchungsfrage: • Zur Heterogenität: • Inwieweit stellt die Heterogenität der deutschen Verbrau-cherschutzpolitik ein Problem für die Institutionalisierung des Politikfeldes dar? • Problem: • Man kann Institutionalisierungsprozesse nur anhand einzelner Gesetzgebungsprozesse analysieren • Welche Gesetzgebungsprozesse sind aber typisch für die Verbraucherschutzpolitik? • Wie gelangt man von der Analyse einzelner Prozesse zur Analyse von Strukturphänomen in Politikfeldern?

7. Verbraucherschutzpolitik • Temporäre Lösung: • Fokus auf einzelne Gesetzgebungsprozesse und Ver-such der Interpretation der Prozesse aus der Regime-perspektive • LFGB von 2004/2005 • TKGÄndG von 2007 • VerbIG von 2002 und VIG von 2007 • Auswahl der Prozesse/Fälle: • Gesetzgebungsakte sollten möglichst eindeutig als ver-braucherschutzbezogen identifizierbar sein • Gesetzgebungsakte sollten mit Politikfeldkonflikten ein-hergehen (statt bloßer Anpassung der Gesetzgebung) • Gesetzgebungsakte sollten nationale Handlungsspiel-räume aufweisen (Spielräume in der Umsetzung von EU-Gesetzgebung)

8. Verbraucherschutzpolitik • Die Konstellationen in der Lebensmittelsicherheit • Wenig Delegation von Regulierungskompetenz an regie-rungsfernere öffentliche Akteure, BMELV dominiert die Pro-grammgestaltung und das Risikomanagement im Politikfeld • Neugeschaffene öffentliche Akteure (BVL, BfR) verbessern die Koordinationsstruktur, bleiben aber an Weisungen und Aufträge des BMELV gebunden • Gestaltungsmacht des BMELV eingeschränkt durch die Kompetenzen und Handlungsspielräume der zuständigen Länderministerien • Starke Rolle des BMELV und Beeinflussung durch political cleavages in der Abstimmung mit den Bundesländern schränkt die Autonomie des Politikfeldes ein • Starker Verrechtlichungs- und Formalisierungsgrad der Lebensmittelsicherheit wirkt sich konflikthemmend aus

9. Verbraucherschutzpolitik • Die Konstellationen in der verbraucherschützenden Telekommunikationsregulierung • Prozesse werden durch das BMWi maßgeblich strukturiert, BNetzA bildet eher Gegengewicht als BMELV (BNetzA aber nicht aktiv im Gesetzgebungsprozess) • Programme und Interessen bleiben der wettbewerbsrecht-lichen Telekommunikationsregulierung und dem Ziel der Marktöffnung untergeordnet • Verbraucherschutzgesetzgebung liefert zusätzliche Regeln und Sanktionsmittel um den Wettbewerb zu unterstützen und gute von schlechten Anbieter zu unterscheiden • Nur Verbraucherschutzverband (VZBV) operiert mit stark auf Schutzapekte abzielender Policy-Definition

10. Verbraucherschutzpolitik • Die Konstellationen in der Verbraucherinformations-gesetzgebung • BMELV hat zwar Federführung im Gesetzgebungsprozess muss sich aber Wünschen anderer Ministerien (BMWi, BMJ) beugen • Beide Gesetzgebungsakte (VerbIG und VIG) wurden als Prestigeprojekte der Regierung und der zuständigen Mini-ster lanciert (Anregungen kamen aber aus dem Politikfeld heraus) • VerbIG und VIG werden als Gesetzgebungsakte des Bun-des wahrgenommen und mobilisieren Gegnerschaft der Länder und Kommunen • Starke Politisierung der Gesetzgebungsverfahren (Um-orientierung von Gegnern/Befürwortern bei inhaltlich fast gleichem Gesetz)

11. Implikationen • Deutsche Verbraucherschutzpolitik bleibt stark von den Programmvorgaben unterschiedlicher Ministerien abhängig • BMELV hat nicht alle Kompetenzen (Federführung) für Verbraucherschutzpolitik an sich ziehen können • Politikfeld wird stark durch die Initiativen und Strategien der Exekutive geprägt • Akteure der Exekutive auch Hauptanlaufpunkt für Inter-essengruppeneinfluss • Akteure der Exekutive als Stabilitätsfaktoren in der deut-schen Verbraucherschutzpolitik? • Problem des politikinduzierten Wechsels der Leitung des BMELV • Problem der wenig ausgebildeten Verbraucherschutzperspektive anderer Exekutivakteure (außer dem BMELV)

12. Implikationen • Relativ starke Entparlamentarisierung der deutschen Verbraucherschutzpolitik bei Routineentscheidungen (Übernahme der vorgeklärten Gesetzesentwürfe der Exekutive) • Bei politisierten Entscheidungsverfahren führt Interven-tion der zweiten Kammer (Bundesrat, je nach vetofähi-gem cleavage) zur Blockierung der Programmdiskus-sion • Tendenz zur Vereinheitlichung von Mobilisierungsstrate-gien eher auf der Verbraucher- als auf der Wirtschafts-seite (integrative Rolle des VZBV) • Es ergibt sich große Heterogenität und wenig Überlap-pung (der Akteure und Policy-Definitionen) zwischen den einzelnen Themenfeldern