19 Seminario Reg.de Política Fiscal 31 de Enero de 2007 – Santiago, Chile

1. 19 Seminario Reg.de Política Fiscal 31 de Enero de 2007 – Santiago, Chile Coordinación de Gasto Fiscal en Infraestructura de Transporte: Análisis y Perpectivas de Política en América Latina Rodrigo Cárcamo-Díaz División de Desarrollo Económico

2. Es Posible Coordinar la P. Fiscal? • Existen pocos grados de libertad en el presupuesto (muchas preasignac., sueldos, intereses y transferencias % alto del gasto, etc). • El gasto de capital es frecuentemente la “variable de ajuste”, donde existe cierta flexib. • El gasto en infraestr. de transporte (incl. mantenimiento) no sólo es un componente importante del gasto, sino que el Estado juega un rol clave en su financiamiento. • Esto hace a la IMT un objeto de estudio.

3. Comercio CAN-Mundo - Composición

4. Comercio Intra-CAN - Composición

5. El Transporte como Red Los efectos de red son a menudo ignorados o mal medidos. Van Exel et al (2002): los proyectos prioritarios en Europa se evaluaron usando criterios nacionales y sin considerar ef. derrame. Las ec. de red explican la importancia de los “nexos faltantes” en las redes de IMT. En IIRSA, los “proyectos ancla” son claves para aprovechar los e.de red de conectar con otros proyectos del “grupo”. Regulaciones (eg pasos de frontera): clave para obtener los beneficios estimados de los proyectos.

6. Financiam. I: Por que el Estado? Fallas de mercado justifican la intervención del sector público en proyectos IMT: efectos de red, externalidades positivas y negativas, ausencia de hedging, etc. Qué contribuye a la percepción de “alto riesgo” de proyectos IMT por el S.Privado?. Problemas informacionales, deficiencias en la medición de costos y beneficios (ej. volumen de tránsito, voluntad de pago) diferentes jurisd. (prob. Legales, fijación de precios), riesgo país, disponibilidad de financiamiento, etc.

7. Financiam. II: Limitaciones del Estado Existen fuertes restricciones fiscales en los países: preasignaciones, evasión, elusión, gastos corrientes altos (sueldos, transf. y SS). Por razones de economía política, la infraestructura (IMT) puede a veces no ser prioritaria para un Gobierno (crisis, elecciones) Si los proy. IMT ignoran efectos derrame y de red, su prioridad puede ser menor a la real. Altos niveles de deuda, alto costo de la deuda en algunos países.

8. Coordinación en IMT: Teoría I En A.L. no hay entes supranacionales que puedan enforce los acuerdos y transferir desde los “ganadores” a los “perdedores”. La EC utiliza fondos del presupuesto para cambiar costos y beneficios, pero no implementa una “solución cooperativa”. Los problemas de coordinación aparecen porque hay “incertidumbre estratégica”: un Gob. no sabe si el otro va construir su parte del proyecto IMT cuando le toque invertir.

9. Coordinación en IMT: Teoría II Usamos primero un modelo tipo Stag Hunt y luego introducimos más de un período. Existen equilibrios múltiples que pueden “Pareto-rankearse” Coord > No Coord. Sin mecanismos de coordinación, puede que no se alcance el equil. coord.-coord. porque no coord-no coord. es “risk dominant”.

10. Coordinación en IMT: Teoría III Si los costos y/o beneficios son asimétricos (e.g. tamaño, país “de tránsito”, geografía, etc), la coordinación puede dificultarse. En el límite, puede volverse imposible sin recurrir a transferencias de “ganadores” a “perdedores”. Las restricciones financieras restringen el número de acciones posibles o su magnitud

11. Coordinación en IMT: Teoría IV • En un marco dinámico, aún sin info. asimétrica la posibilidad de falta de financiamiento o voluntad política en el futuro afectan la ejecución del proyecto hoy.

12. Europa y los TEN-T I: Tamaño Las necesidades de fondos para 30 proyectos prioritarios TEN-T se estiman en 140 billones de euros en 2007-2013. Los fondos de la EC para TEN-T se presupuest. en 6 billones de euros. Otras fuentes de recursos son los Fondos Estructurales y de Cohesión, el ECB y el EIB. Sin embargo, los gobiernos nac. seguirán siendo los mayores inversores.

13. Europa y los TEN-T II: Coordinación En 2001 se detectó que los proyectos TEN-T estaban seriamente atrasados, especialm los proyectos IMT. Los proy. con fuerte interés nacional eran los menos atrasados. Los “coordinadores europeos” se nombraron para facilitar la implementación de los proyectos TEN-T. Se está estableciendo una Agencia Ejecutiva para coordinar TEN-T.

14. Europa y los TEN-T III: Desafíos La EC está tratando de mejorar la recolección y análisis de los datos, así como armonizar las prácticas de los países. Se encontraron grandes diferencias entre estimaciones nacionales y de TEN-STAC. Algunos “proyectos prioritarios” Essen tenían justific. antes que nada políticas, mientras que los P y X no se medían bien.

15. La Experiencia Sudamericana: IIRSA I IIRSA incluye mecanismos de coord. E intercambio de info entre gobiernos, BID, CAF y FONPLATA. Tiene tres niveles: CDE (Ministros), GTEs (funcionarios y expertos) y CCT (multilat). La figura de las “coord. Nacionales” se espera que articule la participación de las diferentes instancias de Gobierno involucradas en los proyectos IIRSA.

16. La Experiencia Sudamericana: IIRSA II IIRSA contribuye a la coord. a dos niveles: Definición de grupos, su rankeo y la selección de proyectos priorizados. La ejecución de los proyectos. IIRSA identificó 289 proyectos de transporte, con un costo de 37,5 millardos de dólares. En 2004 el CDE consensuó un grupo de 28 proyectos “prioritarios” para IIRSA, por valor de 5,4 millardos, a ser ejecutados hasta 2010. Para concretar la AIC, se usó metod. MCA.

17. La Experiencia Sudamericana: IIRSA III El MCA usado, de tipo Analytic Hierarchy Process, implica comparar factores ordinalmente y evaluar cada proyecto o grupo de acuerdo a los factores para llegar al ranking El MCA usado fue básicamente cualitativo. IIRSA introdujo un mecan. de monitoreo y reparto de información sobre proyectos, el SIGE, para facilitar la coord. en la ejecución. El trabajo en los PSI también es clave, pues afecta los costos y beneficios de los proyectos.

18. La Experiencia Sudamericana: IIRSA IV El rol de coord. de IIRSA entonces incluye: Punto focal de la AIC Mecanismo de “cheap talk” Facilita el envío de señales entre miembros Provisión de algunos fondos para realizar estudios de apoyo (ej. Fondos BID, CAF) Contribución del CCT de estudios técnicos. Sin embargo, IIRSA no tiene fondos específicos de financ. ni cumple un rol de implementación de “soluciones cooperativas”.

19. Imp. de Política: Información y Análisis I Mejorar la calidad y cantidad de información disponible para la eval. de Proy., esp. para medir efectos derrame y comparar (C. de O. del proy.). Difícil por las debilidades institucionales y falta de recursos en los países →Trabajo de largo plazo. Esfuerzo de armonización de las formas de evaluación de proyectos IMT. Depende de la disponibilidad de datos y de los modelos. Cuanto mas sofisticados los modelos, mayor probabilidad de divergencias entre los resultados nacionales y cometer errores de estim.

20. Imp. de Política: Información y Análisis II Los modelos deben incluír imperf. de mercado para añadir realismo (e.j. Mkt pwr). Frecuentem. no se estiman bien los costos. Debe estimarse también el de financiamiento aunque en la práctica se financia con deuda. Las estimaciones de costos deben incluir el mantenimiento futuro (si no, se sobreestiman los beneficios) y los contingentes como las garantías

22. Imp. de Política: Evaluación y Ranking I Los métodos MCA deben usarse con cuidado (qué impactos, su medición, peso). En IIRSA, el ranking se hizo con info. cualitativa. Los proyectos elegidos deben ser verdaderamente “regionales” (> eff.derrame y de red), haya o no ventajas de que proyectos nacionales califiquen como “proy. IIRSA”. Este problema es muy real en Europa, por los fondos regionales de la EC. En AL, los incentivos son sólo políticos?. Pregunta: se facilita el financ. para proy. IIRSA vs. otros?

23. Imp. de Política: Evaluación y Ranking II Es necesario alinear los incentivos internos (Gob. Subnacionales, soc. Civil). Rol de los coord. Nacionales?. El diálogo ayuda, pero es posible que se requiera + (£££) El financ. con deuda complementa (sustituye?) la eval. nacional, pero no tiene en cuenta los costos de oportunidad de los fondos. Debe verif. si los supuestos, proy. Y modelos usados ex ante son adec. ex post. El caso Europeo muestra el valor de lo gradual en la construcción de la institucionalidad.

24. Imp. de Política: Financiamiento I Problema 1: inflexibilidad de ingresos y gastos. Es factible reducir las preasignaciones y los gastos corrientes (e.j.SS, transferencias)? La deuda multilateral específica “blinda” los fondos para IMT en la práctica. Importante para proyectos grandes (volatilidad. Pol-econ) Conseguir fondos es importante, es sostenible la deuda total (IMF)?. Si los proyectos se evalúan con ruido y se subestiman costos, financiar con deuda puede ser muy riesgoso.

25. Imp. de Política: Financiamiento II Presup. Plurianuales pueden ayudar a planificar gastos, pero no neces. Blindan los fondos. Un problema grave es la separación existente entre diseno/evaluac./ranking y financiamiento. Parte de la solución podría ser que Finanzas participe de los procesos como IIRSA desde adentro y el principio (e.g. CDE). Otras fuentes de financ: fondos de garantías que se nutran de la expo. de commodities. Interesante, pero plantea desafíos de gestión.