Maputo, 28 de Abril de 2005

1. REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUEMINISTÉRIO DAS FINANÇASMINISTÉRIO DA SAÚDEMINISTÉRIO DA PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTOEstudo sobre os “Off-budgets” no Sector Saúde Maputo, 28 de Abril de 2005

2. Objectivos do estudo • Identificação, caracterização e quantificação dos principais fluxos financeiros “off-budget” no sector; • Análise dos factores explicativos das várias situações de “off-budget”; • Análise das implicações orçamentais da integração dos fundos “off-budget” no OE; • Análise da utilidade da integração dos “off-budgets” e dos incentivos e capacidade para o fazer; e • Produção de recomendações sobre medidas práticas a serem implementadas nas diversas fases do ciclo orçamental para reduzir o problema dos “off-budget”.

3. Definições de off-budget • “Off-budget” na programação: correspondentes à não inscrição dos fundos no Orçamento do Estado (OE); • “Off-budget” na execução: correspondente aos fundos que não transitam pelo Tesouro Público; • “Off-budget” na contabilização: correspondente aos fundos cuja execução não é registada nos relatórios de execução do OE e na Conta Geral do Estado (CGE)

4. Metodologia e limitações • Conceito de “off-budget” – 4 ópticas: • orçamentação, execução, contabilização e auditoria • Análise quantitativa (fontes: OE, IFE, DAG, levantamento directo nas províncias) • Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas, e dos fundos externos desembolsados • Estimativa dos montantes “off-budget” e implicações orçamentais da sua integração • Análise qualitativa (fonte: entrevistas: MF e MPD, MISAU e organismos do SNS e doadores) • Caracterização da situação dos fluxos relativamente ao ciclo orçamental • Descrição dos incentivos/ desincentivos dos actores-chave • Limitações da análise: relativas ao contexto, abrangência e consistência dos dados

5. Fluxos financeiros no sector • Fundos da componente interna do OE • Fundos externos • Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP) • Donativos a programas/projectos geridos pelo sector • Donativos a programas/projectos geridos fora do sector • Créditos a projectos • Receitas do sector • Com base legal: • atendimento normal • assistência médica e medicamentosa • venda de medicamentos • receitas de serviços de higiene e sanidade (CHAEM) • Sem base legal: • atendimento especial (incluindo Clínicas Especiais) • outras receitas (propinas, aluguer de instalações...)

6. Situação dos fundos vs ciclo orçamental do Estado

7. Financiamento do sector em 2002-2003- Situação dos fundos relativamente ao OE -

8. Fundos não inscritos no OE- Factores explicativos - • Relacionados com MF e MPD • Papel marginal do MF e MPD na negociações de financiamentos externos • Programação orçamental: prudência na inclusão de fundos externos, fraca ligação entre o nível central e provincial • Compromissos de política orçamental com o FMI (classificação > inclusão) • Relacionados com MISAU • Planificação: dificuldade de previsão das disponibilidades, calendário não sincronizado com o do OE • Falta de incentivos dos gestores do MISAU para participar no exercício orçamental • Relacionados com prestadores de serviços de Saúde • Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em expor as suas disponibilidades financeiras (alguns recursos não têm cobertura legal) • Relacionados com os Doadores • Ciclo de planificação não sincronizado com o do OE • Falta de coordenação interna e mecanismos diferenciados de negociação

9. Financiamento do sector em 2002-2003 - Situação dos fundos relativamente ao Tesouro -

10. Fundos que não transitam pelo TP - Factores explicativos - • Relacionados com o MF e MPD • Atrasos e imprevisibilidade na libertação de fundos • Importância dos pagamentos realizados em moeda externa • Relacionados com o MISAU • Requisitos particulares de disponibilidade de fundos (ex. medicamentos) • Falta de credibilidade no sistema de pagamentos do Estado • Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde • Receio de atrasos na disponibilidade dos fundos • Perda de flexibilidade na gestão financeira dos fundos • Relacionados com os Doadores • Política de cooperação: tied aid, assistência técnica e procurement • Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do sistema de pagamentos do Estado

11. Despesa do sector em 2002-2003 - Estimativa da situação dos fundos relativamente ao registo pela CP -

12. Fundos não registados pela CP - Factores explicativos - • Relacionados com o MF e MPD • Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser contabilizados • Falta de comunicação entre os sistemas de informação • Relacionados com o MISAU • Falta de informação integrada sobre a execução dos fundos externos e das receitas próprias • Relacionados com os prestadores de serviços de Saúde • Os gestores prestam contas directamente aos financiadores • Não existe contabilidade das “outras receitas” • Relacionados com os Doadores • Sistemas contabilísticos não compatíveis com os classificadores do OE • Deficiente monitoria da despesa realizada com os fundos desembolsados

13. Implicações orçamentaisDistribuição dos recursos por tipo de despesa (2003)

14. Implicações orçamentaisImplicações macroeconómicas (em % do PIB)

15. Factores a considerar • “Trade-off” entre prestação de serviços versus desenvolvimento dos sistemas planificação e gestão financeira • Dimensão/relevância do problema “off-budget” • Reformas em curso – SISTAFE, instrumentos de planificação do sector, análises funcionais da administração pública e tendências de cooperação • Incentivos/desincentivos dos actores-chave • Capacidade existente: planificação e gestão financeira

16. Conclusões • O problema dos off-budgets decorre essencialmente de: • Dispersão/descoordenação dos fóruns de afectação de recursos • Deficientes mecanismos de planificação e gestão dos recursos públicos • A integração é desejável mas tem de assegurar-se uma transição que não prejudique a prestação de serviços

17. Recomendações para o GdM • Rever os mecanismos de aprovação dos acordos de cooperação: ter em conta o ciclo de planificação e orçamentação do Estado. • Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente não tem suporte legal e são cobradas no sector. • Discutir a possibilidade de retenção das taxas cobradas por organismos prestadores de serviços e ajustar as respectivas disposições legais sobre a consignação/retenção. • Clarificar o estatuto administrativo-financeiro dos organismos do Estado, ajustar o classificador orçamental de gestão e aplicar este classificador no OE e nos relatórios de execução.

18. Recomendações para o MF e MPD • Assegurar a correcta inscrição orçamental (reclassificar onde necessário) e prestação de contas para todos os fundos que são geridos directamente por organismos do Estado. • Rever o papel do Departamento de Cooperação Internacional • Melhorar a informação apresentada nos relatórios de execução e na Conta Geral do Estado • Alargar o âmbito de recolha de informação sobre a execução de fundos externos às províncias

19. Recomendações para o MISAU • Integrar os exercícios de planificação e orçamentação • Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a manter e sobre os procedimentos de gestão financeira a adoptar. • Criar as condições para a junção dos três fundos comuns do sector e para a sua integração gradual no ciclo orçamental do Estado. • Reavaliar a adequação de manter contas em divisas no estrangeiro. • Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo Tesouro Público. • Consolidação da informação (fundos externos e receitas geradas dentro do sector) e garantir a prestação de contas às instituições do MF

20. Recomendações para as agências de cooperação • Ao Fundo Monetário Internacional: incentivar e apoiar o Governo no ajustamento e redefinição dos indicadores de política orçamental. • Em geral: harmonizar os procedimentos de planificação e gestão financeira com os do Estado, sobretudo em relação à calendarização dos compromissos ao PROSAUDE.