26 de Enero de 2005

1. Documento para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe Autores: Alberto Arenas de Mesa, María Claudia Llanes Valenzuela y Fidel Miranda Bravo. PROTECCION SOCIAL, COBERTURA Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE LA REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES EN CHILE 26 de Enero de 2005 Alberto Arenas de Mesa

2. 1. Introducción El impacto de la reforma previsional se ha analizado principalmente desde la perspectiva de sus efectos económicos y financieros. La dimensión de equidad, así como otras dimensiones (género), ha estado generalmente ausente de los debates asumiéndose implícitamente que la reforma es neutral en cuanto a sus efectos distributivos.

3. Este documento analiza el concepto de equidad y los efectos distributivos generados por la reforma del sistema de pensiones en Chile, en especial en su transición previsional, a través del análisis de las tasas de reemplazo. Se utilizan, para ello, micro datos de la Primera Encuesta de Protección Social (EPS 2002), cifras agregadas de la Encuesta CASEN (2000) y simulaciones de tasas de reemplazo.

4. 2. El Sistema Chileno de Pensiones Funciones • Función Distributiva y Pobreza: Pensión Mínima Garantizada por el Estado y Pasis. • Requisito GEPM: densidad de cotización (mínimo 20 años). • Requisito PASIS: Carencias de Ingreso y Previsional • Función de Ahorro: Sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones Efectos Fiscales del Sistema de Pensiones • 5.7% del PIB en 1981-2003 (incluye Fuerzas Armadas y Carabineros). • 5.5% del PIB en 2004-2020.

5. 3. La Transición Previsional:1981-2003 Rol del Estado • La supervisión y fiscalización del Sistema. • La administración y pago de los beneficios del antiguo sistema Público civil de pensiones y de las FF.AA. y Carabineros, y la administración y pago de los bonos de reconocimiento y de la GEPM. • La administración del sistema Público asistencial. Transición Previsional: 1981 – 2003(Número de personas a diciembre de 2003) Fuente: Arenas de Mesa (2004). (1) PMGE: Pensión Mínima Garantizada por el Estado.

6. 4. Cobertura del Sistema de Pensiones Cobertura de Activos • Tendencia creciente entre 1982 – 2003 • Cobertura ocupacional: pasó de 52,6% en 1982 a 66,7% en 2003. • Cobertura efectiva: pasó de 42,4% en 1982 a 61,8% en 2003. • Aumenta con el nivel de ingreso: 1992–2000 Cobertura Ocupacional por Quintil de Ingreso Autónomo: 1992 -2000(porcentaje) Fuente: Arenas de Mesa y Hernández (2001) y CASEN 2000. (1) Incluye los cotizantes del INP, de las AFP, de las FF.AA. y otros.

7. Mayor para los dependientes • La brecha de cobertura entre dependientes e independientes ha aumentado. • El número de independientes descubiertos ha aumentado: 0,8 millones en 1986 y 1,6 millones en 2003. Cobertura Ocupacional según Dependencia del Trabajador: 1986-2003(porcentaje) Fuente: Arenas de Mesa y Hernández (2001); SAFP; SUSESO e INE.

8. Cobertura de Pasivos • Cobertura del 68% de los mayores de 60 años en el año 2000. • Pensión de Vejez: 45,3% de los > 60 años. • Pensión de Sobrevivencia: 12% de los > 60 años. • Pensión de Asistencial: 11,6% de los > 60 años. • Cobertura por nivel de Ingresos y Edad. • Escasas diferencias por nivel de ingresos. • Existe una relación positiva entre cobertura y edad. Cobertura de Beneficios Previsionales según tramo de edad y Quintil de Ingreso: 2000(porcentaje) Fuente: CASEN 2000.

9. Cobertura por nivel de Ingresos y tipo de pensión. • La escasa diferencia en cobertura por nivel de ingresos se debe a que la población más pobre está cubierta en gran medida por pensiones asistenciales. Cobertura de Beneficios Previsionales según Quintil de Ingreso y Tipo de Pensión: 2000(porcentaje) Fuente: CASEN 2000.

10. Distribución de la Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los afiliados al Sistema de Pensiones (porcentaje) Calidad de la Cobertura Fuente: Arenas de Mesa, Berhman y Bravo (2004).

11. Distribución de la Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los afiliados al Sistema de Pensiones por Quintil de Ingreso del Hogar(porcentaje) • Densidad de Cotización por Nivel de Ingreso • Existe una relación positiva entre la densidad de cotización y el nivel de ingreso. • Las densidades de cotización medianas y medias aumentan con el nivel de ingreso. Fuente: Arenas de Mesa, Berhman y Bravo (2004).

12. Densidad de Cotización, Niveles de Ingreso y Grupos Etáreos. • Existe una relación positiva entre la densidad de cotización y la edad hasta el rango de edad de entre 45-54 y negativa a mayor edad. • Este mismo comportamiento se produce por quintiles aunque se presentan diferencias en la magnitud de los cambios al pasar de un quintil a otro. Distribución de la Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los afiliados al Sistema de Pensiones por Edad e Ingreso del Hogar(porcentaje) Fuente: EPS (2002).

13. Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los Afiliados Ocupados por Edad y Categoría Ocupacional(porcentaje) • Densidad de Cotización y Mercado del Trabajo. • La densidad promedio de cotización de los trabajadores dependientes es superior a la de los independientes. • Lo anterior se mantiene al desagregar por rangos de edad y la brecha es creciente con la edad. Fuente: EPS (2002). (1) Para el rango de edad de 19-24 años no se incluyó la densidad de cotización de la categoría Cuenta Propia debido a que el número de observaciones no es representativo.

14. 5. Dimensión de Género, Cobertura y Tasas de Reemplazo Dimensión de Género • Es cada vez más relevante por: • La mayor participación de la mujer en el mercado laboral. • Las condiciones laborales más desfavorables que en general enfrentan las mujeres. • El impacto de la transición demográfica. • Los efectos fiscales del sistema de pensiones se concentran significativamente en las mujeres. Género y Cobertura • Según la información institucional la cobertura ocupacional de la mujer se ubicó en promedio 5.3 puntos porcentuales por encima de la del hombre para el período 1986 – 2003. Cobertura Previsional según Sexo: 1986 - 2003(porcentaje) Fuente: Arenas de Mesa y Gana (2003) y SUSESO e INE..

15. Cobertura Previsional según Sexo: 2002(porcentaje) • A partir de la información de la EPS(2002) puede observarse que la tasa de cobertura de las mujeres es mayor que la de los hombres. • Esta relación cambia al controlar por algunas variables. Fuente: EPS (2002)

16. Distribución de la Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los afiliados al Sistema de Pensiones por Sexo (porcentaje) Género y Densidad de Cotización • Fuerte concentración de las mujeres en densidades bajas y de los hombres en densidades altas. Fuente: Arenas de Mesa, Berhman y Bravo (2004).

17. Densidad de Contribución desde 1980 hasta el 2002 de los Afiliados por Edad y Sexo(porcentaje) • La Densidad de Cotización promedio de los hombres es mayor que la de las mujeres para todos los rangos de edad. Fuente: EPS (2002). (1) Para el rango de edad de 19-24 años no se incluyó la densidad de cotización de la categoría Cuenta Propia debido a que el número de observaciones no es representativo.

18. Proyecciones de Esperanza de Vida a la Edad de Retiro por Sexo(años) Distribución de la Población Femenina por Rangos de Edad(No. de personas) Género y Demografía Fuente: CELADE (2004).

19. Tasa de Reemplazo de la Mujer y relación entre la Pensión de la Mujer y la del Hombre(porcentaje) • El esquema de Capitalización Individual se caracteriza por entregar beneficios de acuerdo a las contribuciones y riesgos individuales. • Las mujeres asumen en forma directa su mayor esperanza de vida. • Las mujeres asumen en forma directa su menor edad de retiro. Fuente: Elaboración de los autores con base en las densidades de la EPS (2002).

20. Proyecciones de la Tasa de Reemplazo a la Edad de Retiro por Sexo Género, Esperanza de Vida y Tasas de Reemplazo • Un hombre y una mujer que se retiran a la misma edad y con las mismas historias laborales y previsionales obtienen diferentes tasas de reemplazo (49% y 43%, respectivamente). • El uso de tablas Unisex muestra una tasa de reemplazo de 46% para la persona que se retira a los 65 años. • Fuente:Elaboración de los autores con base en información de la Primera Encuesta de Protección Social. • HX: H= Hombre; X= Edad de Jubilación. • M: M= Mujer. • s/c: sin carga. • c/c: con carga • Para aislar el efecto del diferencial en la esperanza de vida entre hombres y mujeres sobre sus respectivas tasas de reemplazo se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las del hombre de 65 años, a excepción de la esperanza de vida a la edad de retiro. • Para aislar el efecto del diferencial en la edad de retiro sobre las tasas de reemplazo se usó la misma esperanza de vida (Unisex) para los hombres y para las mujeres y se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las de los hombres, con excepción de la edad de retiro. • Para aislar el efecto del diferencial en la edad de retiro sobre las tasas de reemplazo se usó la misma esperanza de vida (Unisex) para los hombres y para las mujeres y se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las de los hombres, con excepción de la densidad de contribución.

21. Proyecciones de la Tasa de Reemplazo a la Edad de Retiro por Sexo • Tasas de Reemplazo y Tablas Unisex • Controlando por edad de retiro. • Las tasas de reemplazo son de 46% y de 31% para las mujeres que se retiran a los 65 años y 60 años, respectivamente. • La pensión de la mujer representa el 66.8% de la del hombre. • Controlando por Nivel de Densidad de Cotización. • Las tasas de reemplazo son de 35% y 46% para las mujeres y para los hombres que se retiran a los 65, respectivamente. • En el caso anterior la pensión de la mujer representa el 75.7% de la pensión del hombre. • Fuente:Elaboración de los autores con base en información de la Primera Encuesta de Protección Social. • Para aislar el efecto del diferencial en la esperanza de vida entre hombres y mujeres sobre sus respectivas tasas de reemplazo se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las del hombre de 65 años, a excepción de la esperanza de vida a la edad de retiro. • Para aislar el efecto del diferencial en la edad de retiro sobre las tasas de reemplazo se usó la misma esperanza de vida (Unisex) para los hombres y para las mujeres y se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las de los hombres, con excepción de la edad de retiro. • Para aislar el efecto del diferencial en la edad de retiro sobre las tasas de reemplazo se usó la misma esperanza de vida (Unisex) para los hombres y para las mujeres y se supusieron todas las variables entre hombres y mujeres iguales a las de los hombres, con excepción de la densidad de contribución.

22. Estimación de la Distribución de los Cotizantes según Pensión • El 45% de la mujeres entre 40 y 45 años obtendrán pensiones inferiores a la mínima. • Se requiere de un crecimiento salarial de 0,54%, 3,9% y 7,1% para obtener las pensiones asistenciales, pensión mínima y 2 pensiones mínimas, respectivamente. Distribución de las Cotizantes Mujeres entre 40 y 45 años según el Monto de la Pensión(porcentaje) Senda salarial para alcanzar diferentes niveles de Pensión (M60) Senda de Capital Acumulado para alcanzar diferentes niveles de Pensión (M60) Nota: Supone un inicio de la vida laboral a los 18 años; una tasa de rentabilidad real anual de los fondos de 4%; una densidad de cotización por edad promedio de las afiliadas activas; un salario de entrada igual al mínimo; una comisión fija de $650 y que no hay bono de reconocimiento.

23. Tasas de Reemplazo Sistema Antiguo y Sistema de AFP(porcentaje) Tasas de Reemplazo: Sistema Público Antiguo y Esquema de Capitalización Individual. • Fuente: Elaboración de los autores con información de la EPS (2002). • En las simulaciones se aplican las densidades promedio de la EPS(2002). • En las simulaciones se aplican las densidades específicas para cada edad. Adicionalmente se supone un inicio de la vida laboral a los 18 años; una tasa de rentabilidad real anual de los fondos de 4%; un salario de entrada igual al mínimo; una comisión fija de $650 y que no hay bono de reconocimiento.

24. Tasas de Reemplazo Densidad Uniforme de 80% y Densidad Promedio por Edad de la EPS(2002)(porcentaje) Tasas de Reemplazo y Densidad de Cotización: Tradicional y EPS (2002). • Las densidades promedio son inferiores en 20 a 36 puntos porcentuales a la tradicionalmente supuesta (80%). • Las tasas de reemplazo se reducen en 16 a 27 puntos, para los grupos estudiados, al usar las densidades específicas por edades en lugar de la densidad uniforme de 80%. • La mujer presenta la mayor reducción en su tasa de reemplazo. Fuente: Elaboración de los autores con información de la EPS (2002). (1) En las simulaciones se aplican las densidades específicas a cada edad.

25. Tasas de Reemplazo para Ingresos Imponibles de 7UF y de 60UF y relación de las Pensiones(porcentaje) Tasas de Reemplazo y Nivel de Ingreso Fuente: Elaboración de los autores con información de la EPS (2002). (1) Supone escenario base a excepción del nivel de ingresos en el caso de 60 UF. (2) Se toma la pensión mensual obtenida para cada grupo en el caso de un ingreso de 60UF y se divide por la pensión obtenida para el mismo grupo con un ingreso de 7UF.

26. Tasas de Reemplazo para Ingresos Imponibles de 7UF y de 60UFcon Densidades de Cotización diferenciadas según el Ingreso per Cápita del Hogar(porcentaje) • Simulaciones con supuestos de densidad de cotización diferenciada según nivel de ingreso. • Las tasas de reemplazo de las personas con ingresos altos superan a las de ingresos bajos en más de 15 puntos porcentuales. Fuente: Elaboración de los autores con información de la EPS (2002). (1) Supone escenario base a excepción del nivel de ingresos en el caso de 60 UF y de las densidades de cotización diferentes según ingreso..

27. El paso del mercado del trabajo al de pensiones amplía el diferencial de ingresos entre afiliados de diferentes niveles de ingresos: de 8,6 veces a 9,22 ó más y considerando densidades de cotización autoreportadas esta cifra llega a 13 veces.

28. Tasas de Reemplazo y Relación de Dependencia • Las tasas de reemplazo de los trabajadores dependientes son en todos los casos superiores a las del caso base y las de los trabajadores por cuenta propia inferiores. • Las tasas de reemplazo de las mujeres (caso base) son muy cercanas a las de los trabajadores por cuenta propia. • Las tasas de reemplazo de los hombres (caso base) son más cercanas a las de los trabajadores dependientes que a los trabajdores por cuenta propia. Tasas de Reemplazo para Trabajadores Independientes y por Cuenta Propia(porcentaje) Fuente: Elaboración de los autores con información de la EPS (2002). (1) Supone escenario base a excepción delas densidades de cotización que corresponden a las de los trabajadores dependientes y a la de los trabajadores por cuenta propia.

29. 7. Comentarios Finales La reforma al sistema de Pensiones no fue neutra, las diferencias en los ingresos en el mercado del trabajo aumentarán al pasar al mercado de las pensiones debido a que existen diferentes densidades de cotización para distintos grupos lo que conlleva a tasas de reemplazo diferenciadas según sexo, nivel de ingreso y relación de dependencia, entre otros. Es posible presentar a la vez altos indicadores agregados de cobertura y problemas de calidad de la cobertura y por lo tanto de desprotección social.

30. Las densidades de cotización autoreportadas hacen suponer que más afiliados dependerán de la GEPM o de no cumplir con los 20 años de cotizaciones, de pensiones asistenciales (sistema de financiamiento mixto). En este contexto, la presión fiscal que generará el sistema de pensiones ha sido subestimada en la medida en que los cálculos realizados hasta el momento han supuesto densidades de cotización más optimistas, especialmente en el caso de las mujeres.

31. La creación de un Fondo de Reserva Previsional para el pago de compromisos fiscales con el sistema de pensiones, como la GEPM, se ha propuesto se financie con la regla de superávit estructural del 1% del PIB. Conforman las primeras definiciones institucionales de un sistema de protección social intergeneracional, confirmando las precauciones que deben tomarse para mantener una política fiscal responsable y equilibrada.