Repensar e Redefinir as Funções do Estado

1. Repensar e Redefinir as Funções do Estado Lisboa, 21 de Setembro de 2006 António Nogueira Leite, Fernando Pacheco

2. I. Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia

3. Questões-chave Princípios de actuação BASE PARA A REFLEXÃO SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA E NA SOCIEDADE 1 Perímetro de intervenção • Esfera de Soberania (área exclusiva do Estado) • Serviço Público (área com presença tanto pública como privada) • Sector Empresarial (área exclusivamente privada) • Justiça e coesão social • equidade intergeracional • protecção dos desfavorecidos • acesso a bens fundamentais • Desenvolvimento sustentado • investimento em capital humano e infra-estruturas • defesa do ambiente • Competitividade e eficiência • acesso aos mercados e promoção da concorrência • subsidiariedade e aposta na sociedade civil • Objectivos e incentivos plurianuais • quantificação de objectivos • responsabilização por resultados • Organização simples e transparente • definição clara de funções e recursos associados • eliminação do desperdício • Processos eficazes e eficientes • optimização dos custos de execução • garantia de níveis de serviço Onde deve o Estado estar presente? 2 Objectivos de intervenção De que forma deve o Estado intervir na economia e na sociedade? 3 Organização e práticas de gestão Como deve ser o funciona-mento interno do Estado?

4. Questões-chave Princípios de actuação ENTENDIMENTO SOBRE O ACTUAL DESEMPENHO DO ESTADO 1 Perímetro de intervenção • Esfera de Soberania • Serviço Público • Sector empresarial • Intervenção demasiado alargada e potenciadora de distorções em diversos sectores de actividade económica • Produção pública excessiva em detrimento da contratação de fornecedores privados • Relevância crescente das funções de soberania em virtude dos fenómenos globais como o terrorismo internacional e o crime organizado • Elevadas e permanentes bolsas de desigualdade e iniquidade intra e inter-geracional • Assinalável complexidade e reduzida transparência na relação do Estado com as empresas • Insuficiente actividade reguladora e de defesa da concorrência • Excessiva carga fiscal que desincentiva a actividade privada e o desenvolvimento económico • Insustentabilidade das políticas fiscais e orçamentais (em particular motivada pelos sistemas de saúde e de segurança social) 2 Objectivos de intervenção • Justiça e coesão social • Desenvolvimento sustentado • Competitividade e eficiência 3 • Objectivos e incentivos plurianuais • Organização simples e transparente • Processos eficazes e eficientes Organização e práticas de gestão • Dimensão excessiva da máquina do Estado • Custos de provisão elevados, em virtude da complexidade da organização, das ineficiências, dos processos e da falta de incentivos • Desmotivação e degradação da qualidade dos recursos humanos

5. II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado1. Perímetro de intervenção: Onde deve o Estado estar presente?

6. Média aritmética OCDE 1. PERÍMETRO DE INTERVENÇÃO: PARTICIPAÇÃO EXCESSIVA EM DIVERSOS SECTORES DE ACTIVIDADE 2003. Índice: 0 – intervenção mínima; 6 – intervenção máxima Controlo estatal Propriedade pública 1,7 1,3 Dinamarca 1,9 1,7 Reino Unido 2,2 1,9 Suécia 1,8 2,0 Irlanda 2,2 2,8 Alemanha 2,7 3,3 França 2,7 3,1 Portugal 2,8 2,4 Grécia 2,1 2,4 Nota: Ver detalhe das variáveis em anexo Fonte: OECD indicators of product market regulation

7. Ilustrativo Número de efectivos Percentagem de capital detida Empresas detidas a… 1. ILUSTRAÇÃO DAS PARTICIPAÇÕES DO ESTADO PORTUGUÊS Empresas Sector O Estado Português detém mais de 40 empresas públicas e detém participações em mais de 700 SA’s, empregando, no universo destas empresas, mais de 100.000 efectivos 19.065 CGD (100%) Financeiro …100% 16.105 CTT (100%) Logística 9.343 TAP (100%) Transportes … …60-99% 330 Parque Expo (~99%) Imobiliário 5.115 AdP (~80%) Águas 12 Rave (~60%) Transportes … …40-59% 5 Enatur(~51%) Turismo 300 Lusa (~50%) Media 575 REN (~50%) Energia … …0-39% 8.984 edp (~26%) Energia 5.909 Galp (~12%) Energia 32.389 PT (~5%) Telecomunicações … Nota: Inclui as participações directas e as participações indirectas do Estado via Parpública e CGD. Não inclui empresas públicas municipais Fonte: Relatório do Sector Empresarial do Estado; Relatórios e Contas das Empresas (2005); Tribunal de Contas; Sites das Empresas

8. Princípios orientadores 1. PRINCÍPIOS E MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA REDEFINIR O PERÍMETRO DE INTERVENÇÃO DO ESTADO Âmbito Medidas (ilustrativo) • Reforçar as capacidades do Estado em resposta aos desafios globais do terrorismo e das associações criminosas globais • Promovendo a criação de uma força de âmbito europeu, e estimulando a cooperação internacional • Consolidando os sistemas de informação de várias forças de segurança nacionais (PSP, GNR, SEF, PJ, …) Esfera de Soberania • Min Defesa: ~70.000 efectivos (40.000 militares no activo) • Min. Adm. Int.: ~51.000 efectivos (GNR: 25.000; PSP: 23.000) • Min. Justiça: ~22.000 efectivos • … Defesa da identidade nacional e exercício do poder de soberania Serviço Público • Min. Educ.: ~206.000 efectivos • Min. Saúde: ~124.000 efectivos • Min. Trab. e Solidariedade: ~26.000 efectivos • Admin. Autárquica e Regional: ~144.000 efectivos • Outros Ministériosa: ~67.000 efectivos • … Garantia da prestação com qualidade e eficiência dos serviços públicos • Promover a extensão da participação privada em sã concorrência com a intervenção pública • Educação: reduzindo o financiamento público directo aos estabelecimentos de ensino superior (p.ex., cursos de Economia, Gestão, Direito e Comunicação Social); introduzindo cheque educação em todo o ensino público com abertura do sistema a escolas privadas, entregando gestão das escolas públicas a privados • Saúde: prosseguindo com a realização de parcerias com privados com vista à gestão dos hospitais públicos • Segurança Social: substituindo o sistema pay-as-you-go por um sistema de capitalização • Promover outsourcing de forma mais intensa em áreas não core onde possa existir uma oferta concorrencial (e.g., águas, manutenção) Sector Empresarial • Mais de 61.000 efectivos em grandes empresas públicasc • Cerca de 30.000 efectivos na Galp, EDP e PT (empresas com participação pública) • … Posição subsidiária do Estado enquanto agente económico • Excluir a participação pública activa em empresas a actuar em sectores competitivos, sendo as excepções devidamente justificadas. Potenciais privatizações a considerar com base em experiências bem sucedidas no estrangeiro • TAP (vide British Airways), ANA (vide British Airports Authority), CP (vide Japan Rail), edp (vide Western Ireland Electricity), APL (vide Porto Klang, Malásia) (a) Excluindo funções de soberania; (b) Eventualmente excluindo os Hospitais Universitários (p.ex., à luz do realizado na Alemanha); (c) Empresas com mais de 1.000 colaboradores. Detalhado em anexo; (d) Ou onde um clima concorrencial possa ser estabelecido Fonte: Relatório Empresarial do Estado; Ministério das Finanças; Orçamento de Estado de 2006

9. II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado2. Objectivos de intervenção: De que forma deve o Estado intervir na economia e na sociedade?

10. 2. OBJECTIVOS DE INTERVENÇÃO: INSUFICIENTE PROMOÇÃO DA EQUIDADE E DA EFICIÊNCIA Rendimento dos 20% mais ricos vs. 20% mais pobres • Receita fiscal total • Percentagem do PIB Média aritmética 2003 8,0 Portugal 37,1 Portugal 7,2 Reino Unido 34,9 Espanha 6,2 Grécia 34,2 Polónia 6,1 Irlanda 5,6 França 32,8 Turquia 5,4 Espanha 31,1 Eslováquia 4,5 Bélgica 29,7 Irlanda 4,0 Suécia 5,9 36,3 OCDE Falta de competitividade fiscal em particular face aos principais “concorrentes” na atracção de investimento Elevado nível de desigualdade na distribuição do rendimento Fonte: OCDE; UNDP - Human Development Reports

11. Objectivos Medidas (ilustrativo) 2. MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA GARANTIR A CONCRETIZAÇÃO DOS OBJECTIVOS DA INTERVENÇÃO DO ESTADO Justiça e coesão social • Liberalizar o mercado de trabalho, potenciando a criação de emprego • Criar novos contratos de trabalho que facilitem a rescisão* • Reduzir os benefícios monetários atribuídos aos desempregados (duração e montante do subsídio) • Apostar na requalificação on-the-job dos desempregados, promovendo a realização de estágios durante esse período (em particular em sectores de ponta) • Prosseguir o combate à fraude fiscal • Reforçar os mecanismos da administração fiscal • Aumentar drasticamente as penas pecuniárias • Aumentar a oferta do bem segurança (p.ex., transferir quadros administrativos excedentários para substituir no trabalho “de secretária” as forças de segurança) • Desenvolver um plano integrado de combate à pobreza e às condições indignas de vida • Promover a criação sustentada de recursos humanos qualificados • Atrair e reter recursos qualificados através de incentivos dedicados • Estimular uma cultura de empreendedorismo (p.ex.:, introduzindo práticas de empreendedorismo nos currículos de educação) • Promover a atracção de investimento • Promover o enquadramento da actividade empresarial e do investimento • Assegurar o óptimo funcionamento e a sã concorrência nos mercados • Assegurar o reforço dos mecanismos de regulação dos mercados • Eliminar a concorrência desleal motivada (p.ex., por subsídios/isenções dissimulados a empresas em dificuldades) • Promover a dinâmica dos mercados • Simplificar os procedimentos para a criação e encerramento de empresas • Garantir a celeridade da justiça nas relações económicas (p. ex.:, alargar o âmbito dos tribunais de arbitragem, reduzir as operações que careçam de certificação notarial ou registo) Desenvolvi-mento sustentado Competiti-vidade e eficiência (1) Possibilidade aberta apenas a PMEs e com um número limitado de contratos por empresa

12. II. Iniciativas para a redefinição do papel do Estado3. Organização e práticas de gestão: Como deve ser o funcionamento interno do Estado?

13. 3. EXCESSIVO DIMENSIONAMENTO DO ESTADO Média UE 15 Percentagem da despesa pública no PIB. 2005 50,1 48,2 47,8 46,2 45,7 45,4 47,0 Ø 44,5 38,3 43,1(1) 34,5 Bélgica Itália Portugal Grécia Holanda Hungria Espanha Irlanda (1) Percentagem da despesa pública no PIB em 2000 Fonte: Eurostat; OECD; Dados estatísticos nacionais

14. 3. REDUZIDOS NÍVEIS DE SERVIÇO APESAR DO SIGNIFICATIVO ESFORÇO FINANCEIRO REALIZADO Fraca qualidade da oferta de serviços de educação Elevada despesa nos serviços de educação Média nos testes de literacia em leitura, matemática e ciências da OCDE - estudantes de 15 anos (2003) Percentagem dos gastos totais em educação no PIB (2002) Ranking OCDE (em 30 países) Ranking OCDE (em 28 países) Ilustrativo Finlândia 1 1 545 7,4 Islândia 5 12 Holanda 525 6,1 França Irlanda 12 13 508 6,0 Finlândia 13 16 França 506 5,8 Portugal 15 20 Alemanha 499 5,1 Holanda 24 22 Espanha 484 Espanha 4,9 26 25 Portugal 470 4,4 Irlanda 27 27 Grécia 466 4,1 Grécia Fonte: OECD; Pyramid; Census; Web sites governamentais

15. Objectivos e incentivos plurianuais • Implementar um processo orçamental plurianual e participado por todos os níveis do Estado • Implementar planeamento anual e plurianual em cada centro de responsabilidade, com reflexo no Orçamento do Estado • Elaborar um Orçamento do Estado em duas fases (bottom-up e top-down), redefinindo os mecanismos de controlo da execução dos orçamentos • Traduzir políticas e objectivos de curto, médio e longo prazo em indicadores facilmente mensuráveis, permitindo a aferição da produtividade e da qualidade dos serviços prestados em todos os níveis do Estado (p.ex., seguindo o modelo do Reino Unido) e na relação do Estado com privados • Alargar a lógica de definição de indicadores de produtividade e de qualidade e de contratação de objectivos para esses indicadores à relação do Estado com terceiros • Estabelecer organismos independentes compostos por elementos da sociedade civil para avaliar o desempenho do Estado • Garantir a ligação dos objectivos aos sistemas de incentivos individuais e à progressão nas carreiras 3. MEDIDAS PARA REDEFINIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E DAS PRÁTICAS DE GESTÃO DO ESTADO. ILUSTRATIVO • Eliminar layers de decisão, aumentando o span of control nos órgãos de soberania e nos órgãos representativos • Reduzir número de municípios e de freguesias • Eliminar governos civis e ministros da República • Reduzir o número de deputados da Assembleia da República e das Assembleias Regionais • Centralizar as unidades de negociação e acompanhamento da administração pública • Constituir uma única estrutura de negociação e acompanhamento dos contratos de provisão de bens e serviços públicos (outsourcing, PPP, PFI, etc.) • Constituir uma unidade de acompanhamento dos grandes projectos e das empresas públicas, da Administração Central, Local e Regional • Simplificar orgânica dos ministérios, evitando duplicações e custos/responsabilidades deficientemente definidas • Criar centros regionais de gestão integrada das escolas públicas, à luz do realizado na saúde • Reduzir as tarefas administrativas e de gestão dos juízes, aumentando a delegação no pessoal técnico-administrativo e em gestores profissionais • Impossibilitar recurso para o Supremo Tribunal quando existe concordância nas duas instâncias anteriores Organização simples e transparente Processos eficazes e eficientes • Aplicar a metodologia lean nos principais processos dos mais importantes ministérios • Optimizar as áreas de reembolsos de cobrança fiscal • Simplificar processos (p.ex., urgências, gestão de filas de espera de cirurgia) • Lançar concursos de ideias na função pública com o intuito de simplificar processos • Realizar o outsourcing de actividades “menos nobres” partilháveis e oferecidas em mercado competitivo (p.ex., gestão de frotas, limpeza, lavandarias, gestão de edifícios e cantinas)

16. 3. EXEMPLOS DE MODERNIZAÇÃO E AUMENTO DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA EUROPA Exemplos de iniciativas • Processos • Modernização baseada em IT • Racionalização dos RH • Implementação de e-procurement • Organização • Reestruturação de funções e partilha de serviços especializados • Reestruturação dos serviço centrais • Processos • Definição e modernização de instrumentos de gestão e controlo (a partir de 1997) • Simplificação regulatória (a partir de 1997) • Organização • Redução do número de organismos federais e organização dos Ministérios (entre 1995 e 1997) • Processos • Definição de objectivos para a Administração • Simplificação de processos e gestão de desempenho acompanhado de medidas específicas (p.ex., e-procurement) • Organização • Implementação de um programa articulado de redesenho organizativo • Processos • Definição de estratégias de IT e implementação da gestão por objectivos (entre 1997 e 2000) • Organização • Reorganização de organismos de supervisão, desenvolvimento dos RH e revisão da divisão Ministérios/Direcções entre 2000 e 2002 Ministério Medidas Impacto Saúde • Implementação de IT para reduzir a carga administrativa do frontline • Racionalização do backoffice suportada por IT • Modernização dos processos logísticos e de aprovisionamento • Aumento de eficiência nas cobranças • Optimização de trajectos de aprovisionamento • £3B p.a. • Libertação de 15.000 funcionários • £300M p.a. • £1B p.a. • £145M p.a. • £190M p.a. Reino Unido Defesa Alemanha Transportes Itália Poupança total prevista em 2007/08de £20B; ~1,5% a 2% do PIB Noruega Fonte: OCDE; Entrevistas; Administração Pública – Serviço e Qualidade; Relatório Gerhson de Julho de 2004

17. III. Potencial impacto e implicações

18. ILUSTRAÇÃO DE POTENCIAIS ALAVANCAS PARA REDUZIR A DIMENSÃO DO ESTADO E RESPECTIVO IMPACTO • Incremento da oferta privada na saúde e educação com um impacto líquido de 0,2 B€/ano • Aumento do peso de escolas privadas de 12% para 25% da oferta total, à luz da experiência francesa* • Aumento do peso dos hospitais privados de 23% para 35% à luz da experiência do Reino Unido** Ganhos em virtude de programas de reorganização e racionalização tipicamente na ordem dos 20 a 25% (p.ex., ganho de ~20% em 5 anos, no Estado de Berlim) Impacto líquido de 3 a 5 B€/ano • Poupanças potenciais até 5 B€/ano (~4% do PIB), não considerando os custos de reestruturação • Ganhos adicionais de 0,2 B€/ano*** (~0,1% do PIB) caso a redução de perímetro atinja também EPs Milhares de efectivos ~710 50 ~150-190 ~470-510 Dimensão actual da administração pública Redução de perímetro Ganhos de eficiência Dimensão potencial *Outros exemplos: 60% na Bélgica, 30% na Espanha e Suécia entre 6 e 10% ** Medido pelo número de camas instaladas *** Considerando uma redução das indemnizações compensatórias e dotações de capital em virtude da redução em 15% nos custos com materiais consumidos, fornecimentos e serviços externos e pessoal nos CTT, CP, RTP e ML (base 2004) Nota 1: Valores incluem administração local e administração regional Nota 2: Assume-se custo com salários médio de 28.000 euros por efectivo, e, no caso da redução de perímetro, 15% de redução líquida de custos à luz de experiências similares Fonte: Ministério da Saúde do Reino Unido; Website da Embaixada Francesa nos EUA; Ministério da Educação; Ministério da Saúde; CSMonitor

19. Funcionários públicos/população total(1) Percentagem 2004. Factura salarial da Administração Pública Percentagem do PIB NÃO OBSTANTE A DIFICULDADE DE COMPARAÇÃO, ESTES VALORES APONTAM PARA UM ALINHAMENTO COM A EXPERIÊNCIA EUROPEIA 2,1 7,5 Alemanha Finlândia 2,9 8,7 Irlanda República Checa 3,0 9,9 Espanha Dinamarca 3,9 12,5 Grécia Bélgica ~-4 p.p. França 5,4 13,5 Hungria ~-2 p.p. 6,1 15,0 Irlanda Portugal 6,7 16,5 Portugal Suécia (1) Amostra de países europeus com população inferior a 15 milhões de habitantes Fonte:Eurostat; Institutos nacionais de estatística: República Checa; Irlanda; Hungria; Finlândia; Ministério da Economia da Grécia; Autoridade Empregadora do Estado na Dinamarca; New Cronos; McKinsey Global Institute; OCDE; Pyramid; Census; Websites governamentais

20. Pool de colaboradores da Administração Pública Linha gerais do programa (baseado na experiência do Estado de Berlim) ILUSTRAÇÃO DE UM POTENCIAL PROGRAMA DE REDUÇÃO DO NÚMERO DE EFECTIVOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • Estabelecer objectivo • Definir e quantificar o objectivo de colaboradores (número e qualidade) para cada organismo/área do Estado • Identificar lacunas e excedentes por organismo/área • Criar uma agência central* para gestão das lacunas e excedentes • Controlar contratação • Não prolongar contratos temporários em organismos com excedentes • Requerer autorização da agência para contratação de recursos externos • Permitir contratação apenas para organismos com lacunas • Preencher lacunas preferencialmente com recursos internos (da bolsa de renovação) • Facilitar turnover natural • Facilitar reformas antecipadas • Estabelecer incentivos à saída voluntária • Transferir actividades para o sector privado, garantindo a correspondente redução de efectivos • Criar bolsa de renovação, apostando na renovação e flexibilidade para os colaboradores excedentários, em particular através de • Programas de formação • Programa de outplacement • Programa de recolocação interna (dentro da Administração Pública, em organismos com necessidades de recursos) • Programas de emprego temporário em empresas/organismos privados • In-sourcing de actividades como forma de utilização de recursos disponíveis 0 2 Turnover natural 1 Contratação 1 Privatização e outsourcing 3 2 3 4 4 Bolsa de renovação In-sourcing 5 5 * Employment Management Agency Fonte: Imprensa; Entrevistas Alavancas a accionar