Reforma Regulatória nos EUA

1. Reforma Regulatória nos EUA Tópicos e questões para um debate Dionísio Dias Carneiro Monica Baumgarten de Bolle 24/06/2009

2. Roteiro • O que está em questão: controlar a autodestruição do sistema bancário, evitar as correções procíclicas e a repetição do mesmo • Premissas: Há consenso mínimo sobre as causas • Diagnóstico: segregar as fontes de risco, oportunidade dos testes de estresse • Opções estratégicas da Proposta: aumentar papel do Estado, sem estatizar administrações, mudança do papel das agências; respeitar resistências das culturas diferentes; evitar captura pelo regulado; começar a consertar o setor de seguros • Críticas – • Prognósticos: emplaca? Resolve? Prazos? Podem ser generalizados?

3. O que está em questão • Back to basics: um sistema bancário ampliado pela proliferação de substitutos da liquidez tornou obsoletos os controles dos excessos e os mecanismos de Bagehot para controlar a escassez súbita. A correção automática dos excessos revelou-se, como no modelo anterior, too destructive to be taken seriously. A primeiro objetivo é redesenhar a combinação de controle sistêmico estatal com o desenho adequado de incentivos e com a manutenção de tamanhos manejáveis, tanto para a supervisão quanto na correção das crises. • Premissa de que a crise atual não foi resultado simplesmente de um evento raro (apenas alguns desvios padrões fora das distribuições de risco), mas que foi resultado de uma hipótese otimista sobre a capacidade auto-regulatória do sistema financeiro (Greenspan I), de um diagnóstico otimista sobre a suficiência das regras anteriores para evitar problemas sistêmicos, e de uma idéia errada, de que a regulação baseada na saúde das instituições fosse suficiente para garantir a higidez do sistema.

4. Premissa • A crise atual não resultou apenas de um black swan (vários desvios padrões fora das distribuições de risco estimadas empiricamente), mas sim de uma combinação de a) hipóteses otimistas sobre as covariâncias nos cenários ruins, (Mandelbrot, exuberância do Bob Shiller, Greenspan 1) que arruinaram a precificação de risco; b) capacidade auto-regulatória do sistema financeiro (Greenspan 2, Ayn Rand); c) um diagnóstico otimista sobre a suficiência das regras anteriores para evitar problemas sistêmicos; e d) uma idéia errada, de que a regulação baseada na saúde das instituições fosse suficiente para garantir a higidez do sistema (irrelevância dos network effects).

5. O que está em questão II • Diagnóstico de que o sistema anterior induzia alavancagem excessiva, incentivava a propensão a subestimar risco, premiava a arbitragem regulatória e a complexidade resultante danificou a capacidade de prevenir e controlar. • Oportunidade Política. Necessidade de dar continuidade ao blueprint de Paulson (abril-junho de 2008), de modo a superar os desgastes de uma fase emergencial e construir uma fase de redefinição do regime, de modo a evitar que os conflitos de momento impeçam a reforma que é politicamente viável.

6. Premissa 2 • A combinação do too big to fail com o too interconnected to fail incentivaria a recomposição de um sistema semelhante ao que provocou a crise. (O que os bancos desejariam).

7. Diagnóstico • Para minorar o efeito procíclico das correções de alavancagem (via aumento da demanda por capital e diminuição da oferta de empréstimos) é preciso combinar maior supervisão dos grandes com maior garantia de que o ciclo de perdas sistêmicas está encerrado. • O teste de stress serviu para fingir que as surpresas acabaram.

8. Opções estratégicas da Proposta • Confirmar a decisão que apareceu no blueprint, de que a arquitetura da regulação deixaria de ser focalizada em instituições para ser focalizada em operações. • Evitar que a inevitável desalavancagem ocorra apenas com a redução de crédito, e consiga viabilizar um aumento da capitalização do sistema (o que exige ou maior proteção ou maior propensão ao risco, o que só acontecerá ao longo do tempo, fruto da recuperação cíclica e do eventual êxito da reforma).

9. Opções estratégicas da Proposta • Estado escolhe quem vai ser regulado por quem, e não deixa ao setor privado escolher seu regulador por meio da criatividade jurídica e financeira na montagem das operações. • Estado intervém na forma de remuneração para evitar os incentivos excessivos à exposição ao risco?

10. Problemas não resolvidos • Substituição ilusória de ativos e liquidez sem suporte – exigem o fim de contratos de liquidez over the counter sem registro em bolsas? • Hedge funds de bancos • Companhias de seguros e seguro de crédito • Agências de Risco (?)

11. Conteúdo da proposta Blueprint do Paulson Plano Obama-Geithner Críticas; Prós e Contras

12. Paulson Blueprint • Recomendações de curto e médio prazo, mas também proposta concreta para o redesenho do sistema regulatório – de “functional approach” para “objectives-based approach”. • Recomendações de curto/médio prazo: • Incrementar o President´s Working Group on the Financial System (PWG) para melhorar a coordenação e troca de informações entre as agências reguladoras. Incluir FDIC, OTS/OCC, além do Tesouro, Fed, SEC e CFTC. Aumentar a capacidade de mapear risco sistêmico. • Fundir SEC e CFTC • Fundir OCC e OTS

13. Paulson Blueprint • Redesenho do sistema: • Regulador da estabilidade financeira • Regulador prudencial • Regulador de conduta (proteção ao consumidor) • 3 tipos de licenças para instituições financeiras federais: • FIDI: todas as instituições de depósitos com seguro federal; • FII: instituições federais de seguro com alguma garantia do governo; • FFSP: provedores de serviços financeiros federais • Fed: regulador da estabilidade financeira, com autoridade sobre os 3 tipos de instituição. • Criação de uma nova agência para a regulação prudencial (Prudential Financial Regulatory Agency); • Criação de uma nova agência de regulação de conduta/proteção ao consumidor (Conduct of Business Regulatory Agency).

14. Plano Obama-Geithner • Não prevê um redesenho mais completo do sistema, mas retém alguns elementos do blueprint de Paulson: • Extingue o PWG, mas em seu lugar cria o Financial Supervision Oversight Council com mandato muito semelhante (e participação de todos os orgãos reguladores). • Confere ao Fed a autoridade de zelar pela estabilidade financeira ao incluir sob a sua supervisão as Financial Holding Companies. No entanto, mantém a “autonomia” das agências reguladoras já existentes. (O blueprint previa que estas estariam sob o “guarda-chuva” do Fed). • Cria uma outra agência de regulação prudencial (National Bank Supervisor). • Estabelece agência reguladora de conduta (Consumer Protection Agency).

15. Críticas • Fed como regulador da estabilidade financeira: • Conflitos entre o “banking department” e o “currency department” (Hicks). • Mishkin: desejável mas de difícil implementação conceitual (conflito hicksiano) e prática (Fed não teria hoje os recursos para cumprir este papel). • Uma forma de contornar os possíveis conflitos entre os objetivos de estabilidade financeira e política monetária seria o estabelecimento de uma meta de inflação de ‘longo prazo” (i.e. Horizonte de dois anos), como fazem outros bancos centrais.

16. Plano foca nas questões principais identificadas no blueprint original (risco sistêmico; grandes conglomerados e inter-conexões, etc). Estabelecimento do FSOC aumenta a capacidade de coordenação e identificação de riscos. Plano é mais pragmático do que o blueprint original, cujo foco no redesenho do sistema seria de difícil implementação. O blueprint original não identificava diretamente a necessidade de mecanismos para liquidar grandes instituições; de formular requerimentos contra-cíclicos de capital. O governo não se mostrou disposto a enfrentar as barreiras políticas à proposta de reforma. O plano é uma ilusão, já que o sistema permanece fundamentalmente o mesmo – continua sendo possível (mas em menor medida) explorar as possibilidades de arbitragem regulatória. Os detalhes são vagos – não há propostas específicas. Quanto mais complicada a estrutura regulatória dos EUA, masi comnplicados são os esforços de coordenação internacional. Prós e Contras

17. A necessidade de normas mais rígidas para as FHCs tem maior peso do que no blueprint original. Registro dos derivativos OTC, que não configurava claramente no blueprint original. Melhor regulação das agências de rating, que também não constava no blueprint original. Não hánenhuma proposta concreta para a Fannie Mae eFreddie Mac, que impulsionaram o boom dos subprimes. O plano fala apenas da necessidade de uma “iniciativa para elaborar recomendações”. Prós e Contras