Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” Facoltà di Giurisprudenza

1. Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” Facoltà di Giurisprudenza Economia delle Aziende, Pubbliche e Non ProfitEnti ed amministrazioni pubbliche: un tentativo di definizione Lezione del 23.01.2012 Prof. Luciano Hinna

2. Gli enti pubblici sono organismi dotati di una propria personalità giuridica, titolari di diritti e di doveri all'interno dell’ordinamentogiuridico di appartenenza.

3. REQUISITI PER LA CORRETTA QUALIFICAZIONE DI UN ENTE COME PUBBLICO • la FONTE, tipicamente una legge (o un atto con forza di legge) che lo istituisca; • le FINALITÀ perseguite, che devono indicare modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e obiettivi di interesse pubblico; • la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente; • uno stretto CONTROLLO da parte degli organi statali sull'operato dell'ente; • la soggezione ad un particolare REGIME GIURIDICO di diritto amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato.

4. Per amministrazionesi intende l’attività finalizzata (e di supporto) al perseguimento dei fini istituzionali di un’organizzazione. La qualifica di “pubblica” dona al termine amministrazione una connotazione particolare, conferendo ad esso una notevole complessità.

5. Nel linguaggio comune la locuzione “Amministrazione Pubblica” si usa indifferentemente al singolare o al plurale per indicare l’insieme dei soggetti che comprende: l’amministrazione statale (ministeri ed agenzie); il governo locale (regioni, province, comuni e città metropolitane); gli enti pubblici.

6. Diverse discipline si sono interessate al problema della definizione delle Amministrazioni Pubbliche. É possibile definire le Amministrazioni Pubbliche in modo differente, a seconda che si adotti un approccio economico-aziendale, piuttosto che un approccio giuridico o, ancora, un approccio statistico.

7. PROSPETTIVA ECONOMICO-AZIENDALE Per Amministrazioni Pubbliche si intendono le aziende che producono e distribuiscono ricchezza in assenza di mercato.

8. PROSPETTIVA GIURIDICA • 4 ambiti: • Normativa che disciplina il trattamento e le garanzie dei dipendenti pubblici e di quella che disciplina la trasparenza e tutela degli utenti • Normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche • Diritto comunitario • Diritto amministrativo

9. NORMATIVA CHE DISCIPLINA IL TRATTAMENTO E LE GARANZIE DEI DIPENDENTI PUBBLICI E DI QUELLA CHE DISCIPLINA LA TRASPARENZA E TUTELA DEGLI UTENTI «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale». Art. 1 co. 2 del D.Lgs. 165/2001

10. NORMATIVA CHE SANZIONA SOTTO IL PROFILO PENALE I REATI CONTRO LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE La nozione è piuttosto restrittiva e si limita solo ai soggetti pubblici che esercitano funzioni di carattere autoritativo.

11. DIRITTO COMUNITARIO • La nozione si estende ai c.d “organismi di diritto pubblico” e cioè a qualsiasi organismo: • avente personalità giuridica; • istituito per soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale e commerciale; • la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure ancora il cui organo di amministrazione, di direzione o vigilanza sia costituito dai membri più della metà dei quali designata dallo stato o dagli enti pubblici.

12. DIRITTO AMMINISTRATIVO La nozione di amministrazioni pubbliche si amplia ancora dal momento che in essa rientrerebbero non solo i soggetti a disciplina pubblicistica ma tutte le attività, da chiunque e in qualunque forma giuridica esercitate, a finalità pubblicistica.

13. APPROCCIO STATISTICO Si rifà ai criteri del Sistema dei Conti Europeo Sec95, che fa uso di un criterio funzionale ai fini della classificazione dell’insieme dei soggetti appartenenti al settore pubblico. Secondo tale criterio si considerano amministrazioni pubbliche le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.

14. LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: CLASSIFICAZIONE • Amministrazioni pubbliche: fa riferimento alle “funzioni istituzionali” o “potestative” (amministrare la giustizia, ecc.) • Aziende pubbliche: enti pubblici che svolgono attività a prevalente contenuto economico, nei quali almeno una parte delle risorse finanziarie è ottenuta tramite tributi, contributi e/o altre forme di prelievo obbligatorio • Imprese pubbliche: istituti, autonomi sul piano giuridico e/o economico, nei quali si svolgono processi di produzione di beni/servizi di pubblico interesse e/o utilità ceduti verso il corrispettivo di un prezzo di scambio • Enti pubblici

15. ENTI PUBBLICI • A seconda del loro legame col territorio: • Enti pubblici territoriali, per i quali il territorio è un elemento essenziale (es. Stato , Regioni, Province; comuni, Camere di Commercio) • Enti pubblici non territoriali, per i quali l’elemento territoriale non è discriminante (es. Enti previdenziali, agenzie fiscali) • A seconda della natura dell’attività svolta: • Enti pubblici economici, il cui oggetto principale dell’attività è la produzione di beni e servizi • Enti pubblici non economici (o enti pubblici istituzionali)

16. Le Amministrazioni Pubbliche: caratteristiche gestionali

17. Gli elementi che caratterizzano le Amministrazioni Pubbliche sono sostanzialmente riferibili a: natura eterogenea dei prodotti; assenza del prezzo di cessione dei prodotti; formalizzazione dell’attività amministrativa; interdipendenza tra tempi e ritmi della gestione e tempi e ritmi istituzionali; valutazione dell’attività amministrativa.

18. 1. NATURA ETEROGENEA DEI PRODOTTI • L’attività delle Pubbliche Amministrazioni può riguardare: • una classe di prodotti connessa al potere sovrano nei confronti della comunità di riferimento (leggi e atti amm.vi); • i c.d. beni collettivi o beni pubblici; • una classe di beni che, a differenza dei beni collettivi, sono divisibili ed escludibili dall’uso, ma prodotti dal settore pubblico per ragioni di natura diversa (es. assistenza sanitaria); • trasferimenti finanziari; • atti di indirizzo, programmi e politiche che costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali.

19. 2. ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI PRODOTTI I prodotti delle Amministrazioni Pubbliche sono parzialmente o totalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico o mediante la corresponsione di somme che non rappresentano effettivamente il valore del bene/servizio ceduto (tariffe e tasse). Per questa ragione, nel settore pubblico, viene meno uno dei tipici strumenti di governo e valutazione della gestione: la reazione della domanda.

20. Conseguenze dell’assenza del prezzo di cessione dei prodotti • - Interventi volti a migliorare la qualità dei beni e/o servizi o ad attrarre maggiori volumi di domanda non si traducono in un miglioramento dell’equilibrio economico della gestione; • la sostanziale mancanza di un prezzo rappresentativo del bene/servizio scambiato elimina o indebolisce eventuali meccanismi di autoselezione della domanda rendendo inefficace in tutto o in parte il principio di utilità di un bene; • il fatto che il bene/servizio sia gratuito o comunque disponibile a tariffe inferiori ai costi, provoca, paradossalmente, un aumento del livello di qualità attesa/desiderata degli utenti.

21. 3. FORMALIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA • Riguarda: • gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze; • la successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento; • il modo di concretizzare le decisioni aventi rilevanza esterna; • gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e menzionati negli atti; • l’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una data forma e con determinati effetti.

22. Conseguenze della formalizzazione dell’attività amministrativa • l’attenzione si concentra più sul momento decisionale e sull’atto formale che sui risultati dell’attività, in un’ottica compliance-based, piuttosto che performance-based. • affermazione di un paradigma decisionale fondato sull’analisi degli aspetti di coerenza interna del processo e sull’individuazione delle responsabilità per ogni singola fase, piuttosto che per il risultato finale.

23. 4. INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E RITMI DELLA GESTIONE E TEMPI E RITMI ISTITUZIONALI Il consenso, e la legittimazione che ne deriva, sono elementi di fondamentale importanza nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni. Per questo i tempi ed i ritmi istituzionali hanno inevitabili ripercussioni sulla possibilità di rispettare tempi e ritmi di gestione e con essi i principi di razionalità amministrativa, tecnica, organizzativa ed economica.

24. 5. VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA Gestione interna Gestione esterna INPUT OUTPUT OUTCOME EFFICIENZA EFFICACIA ECONOMICITÁ

25. Gli INPUT rappresentano quelle risorse (beni e servizi) destinate alla produzione che si intende realizzare (tali risorse “entrano” nel processo produttivo). Gli OUTPUT sono costituiti dalla quantità di beni e servizi prodotti, ossia dal volume di produzione o risultato del processo produttivo. Gli OUTCOME (o impatto sociale) rappresentano l’impatto prodotto sulla comunità di riferimento in conseguenza dell’utilizzo di beni e servizi prodotti o, in generale, dell’esecuzione di una data politica pubblica.

26. CRITERI DI VALUTAZIONE OPERATIVA • Economicità • Efficienza • Efficacia

27. ECONOMICITA’ Consiste nella capacità di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità, potendo contare su un flusso di risorse economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla stessa. La capacità di un’organizzazione di perdurare massimizzando l'utilità delle risorse impiegate (economicità) è determinata sia dal raggiungimento dell’efficienza – che consiste nella capacità di realizzare le produzioni, ai dovuti livelli qualitativi, con il minor impiego delle risorse disponibili – che dell’efficacia – che si concretizza nella capacità di produrre beni e servizi in grado di soddisfare le attese degli stakeholder.

28. EFFICIENZA Consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare gli input in output. L’efficienza, intesa sia come efficienza tecnica che come efficienza economica, può definirsi come rapporto tra quantità e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti (output) e quantità e qualità delle risorse impiegate (input, considerati nel loro valore monetario nel caso dell’efficienza economica). Il livello di efficienza è più elevato al crescere del rapporto. L’efficienza può essere definita come la capacità di massimizzare l’output dati gli input o, viceversa, minimizzare gli input a parità di prodotto realizzato.

29. EFFICIENZA (esempi di possibili indicatori per un Ateneo) - tempo impiegato per la laurea; è importante, infatti, verificare se, a causa di modalità organizzative sbagliate, lo studente possa subire un rallentamento nel proprio percorso di studi; - numero di personale impiegato/numero di studenti laureati; - costi amministrativi/numero di studenti laureati.

30. EFFICACIA Intesa come efficacia sociale, connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell’amministrazione in termini di impatto (outcome) sulla soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento. Consiste nella capacità di realizzare dei prodotti/servizi che incontrino le attese degli utenti; ciò è possibile solo se l’imprenditore è in grado innanzitutto di programmare e successivamente di realizzare degli obiettivi coerenti con le attese degli stakeholder.

31. EFFICACIA (esempi di possibili indicatori per un Ateneo) • numero di laureati/numero di iscritti, che può essere meglio definito come “tasso di abbandono”; • % di laureati che a 6 mesi/1 anno dalla laurea trova un impiego coerente con il percorso formativo. (Sarebbe utile poter effettuare un confronto tra facoltà di diversi atenei). • - % di aziende che assumono neolaureati e che valutano positivamente la formazione degli assunti. Per essere sicuri che ci sia la qualità, si potrebbe fare un’indagine presso le aziende per capire se valutano positivamente le conoscenze dei neolaureati assunti.