Índice

1. El proyecto de ley sobre la nueva institucionalidad para MIDEPLAN y la eficacia legislativaAlejandra Riveros GonzálezAbogada/MGPPMIDEUC SOCIEDAD

2. Índice • Consideraciones previas • Algunas preguntas claves para el legislador • Los cambios de institucionalidad • Las razones para el cambio (Breve diagnóstico) • La propuesta normativa para resolver el problema • Algunas conclusiones para la reflexión

3. Consideraciones previas El proceso legislativo en Chile no identifica claramente objetivos (listas de chequeo) y no define para las futuras leyes una métrica de su cumplimiento (indicadores de observación) Tampoco se ha incorporado en el proceso de diseño de las leyes, una mirada operativa acerca de su aplicación futura (evaluación ex ante de la agencia implementadora) La ausencia de una práctica sistemática de evaluación, genera en muchos casos, soluciones tardías e ineficaces para el ciudadano(a). La autoridad reacciona, pero no previene Tampoco se han incorporado en el proceso de diseño legislativo, mecanismos que obliguen a la autoridad a revisar ciertas leyes después de un plazo de vigencia. De esta forma, no es posible identificar la eficacia de las leyes que se promulgan

4. Desde la lógica MIDEUC: Algunas interrogantes para el legislador ¿El problema que se quiere resolver, requiere de una modificación legal? ¿Qué quiero conservar y que quiero cambiar de lo que ya existe? ¿Quienes son los destinatarios de la nueva ley que se quiere generar? ¿Están estos destinatarios informados acerca de los cambios normativos que se quiere introducir? ¿Qué información ex- ante tiene el legislador acerca de la agencia implementadora? ¿Se incorporan en el mismo diseño de la norma, mecanismos o procesos específicos que faciliten la eficacia de la norma? ¿Qué mecanismos podrían facilitar o mejorar la eficacia normativa? Otras….

5. ¿Por qué el tema de la eficacia legislativa, es central, tanto en la etapa de diseño como de implementación normativa? Una ley eficaz, debe concebirse como un instrumento para el cumplimiento de sus fines u objetivos. Estos deben ser identificables, medibles y alcanzables. Esto supone buena técnica legislativa, explicitar condiciones favorables para su implementación y mecanismos de observación estructurados La validez de un ordenamiento jurídico depende de su grado de eficacia, para alcanzar lo que se propone La eficacia legislativa no se mide en la toma de decisiones, sino que en su implementación. El costo del éxito o fracaso de una normativa “lo vivencia el ciudadano(a)”

6. Acerca de los cambios de institucionalidad • El año 1990, la ley Nº18.989, crea en Chile el Ministerio de Planificación Nacional, sustituyendo así, a la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) • Finalidad: “Facilitar la distribución de los recursos disponibles, en forma rápida, eficiente y equitativa para la entrega de beneficios sociales y para superar la pobreza” • Tareas: • Trabajar en el diseño de una política social nacional • Colaborar con los Intendentes en el diseño regional de la política social • Coordinar distintas iniciativas destinadas a superar la pobreza • Proponer metas de inversión y, • Evaluar proyectos de inversión pública • Veinte años después, se presenta el Proyecto de ley, Boletín Nº240-358 (8/10) que creará el nuevo nuevo Ministerio de Desarrollo Social (MDS), que sustituirá a MIDEPLAN

7. Las razones para el cambio: Breve diagnóstico • Baja coordinación de los implementadores • Baja coherencia de las políticas públicas sociales • Duplicación de programas • Continuidad sin evaluación de proyectos y programas • Baja focalización • Distorsiones en los beneficios • Bajo accountability • Transparencia formal de datos y resultados, no así de procesos • Escasa participación de usuarios

8. Preguntas claves: ¿Qué cambiar, qué mejorar, para qué y para quienes? • ¿Qué cambiar? : El diseño en la coordinación de políticas • ¿Qué mejorar?: La focalización de los recursos • ¿Para qué?: Para generar desarrollo • ¿Para quiénes?: Para las personas con menos oportunidades

9. Preguntas claves: ¿Cómo hacerlo? • Coordinando efectivamente las políticas sociales del Estado • Articulando el trabajo de ministerios y servicios • Implementando un marco general para evaluar las políticas sociales públicas • Focalizando los programas sociales (mayor pertinencia entre oferta y demanda) • Evitando duplicidades en los beneficios • Haciendo efectivo el principio de transparencia en la asignación de recursos en programas sociales • Avanzando en la superación de la pobreza, incorporando nuevas estrategias y metodologías de trabajo que permitan potenciar el desarrollo progresivo de las personas

10. ¿Qué dice el proyecto de ley?: Los cambios • Crea una Subsecretaría adicional, dividiendo las funciones entre: Evaluación Social y la Supervisión del Sistema Nacional de Inversiones. • Potencia la coordinación del trabajo intersectorial, fortaleciendo la relación entre servicios y ministerios • Incorpora bajo su dependencia directa a servicios como: SENAMA y SENAME. Manteniendo los que ya dependen en la actualidad, como INJUV, FOSIS, entre otros. Ello, implica la oportunidad de corregir aspectos orgánicos y funcionales (LOC y reglamentos) de los mismos. • Crea el Comité Interministerial de Desarrollo Social • Contempla la creación de una Agencia de Evaluación de Políticas Públicas • Traspasa a los gobiernos regionales la planificación de la política de desarrollo social regional. Esto, implica la coordinación de los servicios públicos, del sistema intersectorial de protección social y el fortalecimiento del sistema nacional de inversiones

11. ¿Qué dice el proyecto de ley?: Las mejoras • Dota al nuevo Ministerio de atribuciones para coordinar el trabajo intersectorial en materia de políticas sociales dando lineamientos para el diseño y evaluación de la política social y para colaborar en el proceso presupuestario en el ámbito de su competencia • Introduce la evaluación ex ante de programas sociales, mediante la emisión de un informe de recomendación no vinculante para manifestar si el programa debe o no ser ejecutado (previa aprobación del Comité de Ministros) • Perfecciona la evaluación previa de proyectos de inversión. Se hacen públicos sus resultados • Permite colaborar en el seguimiento de programas sociales llevados a cabo por otros ministerios y servicios públicos • Consolida toda la información social del país. A partir del Registro de Información Social que hoy día existe, se crea el Sistema Centralizado de Receptores y Aportantes de Beneficios Sociales

12. ¿Qué dice el proyecto de ley?: Las debilidades • En relación a la coordinación intersectorial, se consideran débiles las funciones atribuidas al nuevo Ministerio, radicando su mayor peso en un Comité de Ministros, instancia ante la cual surgen dudas de su real implementación y funcionamiento en la práctica • Se echa de menos, en la tarea de coordinación efectiva de la política social, mecanismos que den más peso e influencia al quehacer del Ministerio. Algunas ideas: • Definir algún mecanismo específico para que el Comité de Ministros se pronuncie directamente respecto a los informes de evaluación de la Subsecretaría y genere recomendaciones concretas • Incorporar a representantes del MDS en la Comisión Técnica de DIPRES donde se prepara anualmente el presupuesto, más allá de los informes de recomendación que se elaboren para esta instancia • Poner a disposición de la Comisión Mixta de Presupuesto en el Parlamento en agosto de cada año, los informes de recomendación sobre programas sociales

13. Es preciso especificar, qué nivel de autonomía perderán los Servicios que dependerán del MDS y si tendrán un rol de ejecutor de política pública, de asesor especializado del ejecutivo, o de ambos • Es preciso, despejar la preocupación, de que la mayor coordinación y coherencia entre el accionar de los servicios asociados, considerará en su implementación, también la coordinación y coherencia con el nivel local, en la búsqueda de la descentralización de los servicios y la mayor articulación de la política social • Es necesario, dependiendo de la naturaleza de los programas sociales, evaluar alternativas de descentralización administrativa que eviten por ejemplo la doble dependencia de funcionarios municipales y de servicios; y en algunos casos, de descentralización fiscal a través del traspaso de recursos directamente a los municipios para la ejecución de los programas, entre otras medidas

14. Algunas Conclusiones: ¿El problema que se quiere resolver, requiere de una modificación legal? Sí, pero no sólo orgánica, esta modificación debe dotar a la nueva institucionalidad de mayor protagonismo y capacidad presupuestaria para incidir tanto en el diseño como en la implementación de la política pública social a nivel nacional ¿Qué quiere conservar, mejorar o introducir el legislador? Conservar y mejorar la coordinación intersectorial de la política pública social a nivel nacional, así como la evaluación de proyectos de inversión. Introducir un sistema de evaluación de programas sociales (ex ante, ex dure, y ex post), entre otros aspectos…. Introducir una nueva forma de coordinación, con los servicios estratégicos dependientes ¿Quiénes son los destinatarios de la nueva ley? Ministerios, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales, Empleados Públicos, Municipios, … y la ciudadanía

15. ¿Están estos destinatarios informados acerca de los cambios normativos que se quiere introducir y de sus implicancias? • Probablemente no, sobre todo respecto a las implicancias en capacitación en nuevas competencias, reasignaciones presupuestarias, pérdida de autonomía, coordinación con otros actores, entre otras • ¿Se incorporan en el mismo diseño de la norma, mecanismos o procesos específicos que faciliten la eficacia de la norma? • Formalmente sí. Ejemplos: Creación de 2 las Subsecretarías, de un Comité Interministerial de Desarrollo Social y una Agencia de Evaluación de Políticas Públicas. Sin embargo, esto no asegura la eficacia de la implementación de los nuevos procesos que la norma contempla • ¿Qué mecanismos podrían facilitar o mejorar la eficacia normativa? • Que los informes técnicos que emita el nuevo MDS, tengan carácter vinculante y que efectivamente se cree la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas….

16. Algunas Conclusiones: • Entonces, la eficacia de la regulación que se propone, implica, entre otros aspectos, que la nueva institucionalidad : • Tenga la capacidad orgánica, política y financiera para asegurar la implementación de un sistema de evaluación de programas, inversiones y políticas públicas, en distintos horizontes temporales • Monitoree desde un enfoque de análisis multidisciplinario, la gestión operativa de la norma, anticipando o corrigiendo las condiciones para su aplicabilidad efectiva • Cuente con un análisis de entorno respecto a los actores o agencias estratégicas que deberán implementar la norma, así cómo de las principales necesidades de desarrollo de la ciudadanía • Incorpore la óptica del ciudadano, en la implementación y evaluación de todo este proceso de reforma.

17. El proyecto de ley sobre la nueva institucionalidad para MIDEPLAN y la eficacia legislativaAlejandra Riveros GonzálezAbogada/MGPPMIDEUC SOCIEDAD