A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO BRASIL

1. A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO BRASIL Mônica de Castro Maia Senna Escola de Serviço Social Universidade Federal Fluminense

2. Equipe • Rosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZ • Luciene Burlandy – F. Nutrição/ UFF • Mônica Senna – Escola Serviço Social/ UFF • Giselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJ • Vanessa Schottz – FASE • Graziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZ • Cíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFF • Beatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZ

3. Objetivos: • Trazer elementos para a reflexão em torno do processo de implementação do Programa Bolsa Família no âmbito local (municipal), a partir da análise de duas experiências no estado do Rio de Janeiro (Duque de Caxias e São Francisco de Itabapoana)

4. O Programa Bolsa Família • Experiências prévias; • Tentativa de superação de algumas críticas e fragilidades dos programas anteriores; • Fome Zero e a implantação do PBF; • Cad-único

5. O Programa Bolsa Família • Unificação dos programas federais anteriores; • Foco na família; • Renda como principal critério de seleção; • Exigência de contrapartidas; • Programas complementares; • Cooperação intersetorial e entre níveis de governo; • Controle social.

6. Implementação de políticas • Forma como a política pública é conduzida; • Caráter processual e dinâmico, em que decisões cruciais são tomadas; • Retradução dos objetivos formulados, o que, no limite, pode gerar uma nova política; • Poder discricionário dos agentes implementadores; • Complexidade do processo.

7. Implementação do PBF • Atores múltiplos e diversos; • Características do federalismo brasileiro • Heterogeneidade socioeconômica e diferentes capacidades municipais; • Velocidade de implantação; • Marcos legais em construção ao mesmo tempo em que programa é implementado.

8. Eixos de análise • Processo de cadastramento e mecanismos de seleção; • Relações entre níveis de governo; • Intersetorialidade; • Controle social.

9. São Francisco de Itabapoana • Região Norte do estado do RJ; • Primeiro município a implantar o PBF no estado; • Município recém-emancipado (1995); • População total de 41.145 hab. (Censo 2000), sendo 47% urbana e 53% rural; • Densidade demográfica: 36,80 hab./km2. • Economia local: agricultura e pesca.

10. São Francisco de Itabapoana • Maior proporção de pessoas abaixo da linha de indigência do estado: 43,8% (FGV, 2003). • IDH-M 2002: 0.688 • IDH-M Longevidade: 0.734 • IDH-M Educação: 0.715 • IDH-M Renda: 0.616 • Precariedade oferta serviços públicos.

11. PBF em S.F. Itabapoana • Implantação em outubro de 2003; • Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Educação; • Meta: 3.773 famílias. • Cobertura até dezembro de 2004 – 50% da meta.

12. Cadastramento • Problemas com migração dos programas anteriores – cada um em uma secretaria, com lógica distinta; • Falta de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais; • Falta de recursos humanos e de equipamentos; • Hiato entre cadastramento e recebimento do benefício;

13. Cadastramento • Novos cadastros – 2 momentos; • Inicialmente através das escolas – visitas domiciliares; • Suspensão do processo de cadastramento e retomada em conjuntura eleitoral no município – denuncias de fraudes, auditoria e suspensão de novas concessões.

14. Condicionalidades • Falta de planejamento prévio para um possível aumento da demanda de serviços de educação e saúde por parte dos beneficiários do PBF; • Legado das áreas demonstra baixa capacidade instalada, sobretudo na saúde, e precárias condições de atendimento; • Até dezembro 2004, as condicionalidades não vinham sendo acompanhadas.

15. Relações governamentais e intersetorialidade • Forte competição entre níveis de governo – questões políticos-eleitorais; • Baixa presença do governo estadual; • Implantação do PBF permitiu iniciar diálogo entre diferentes secretarias; • Mas essa não se tornou uma prática cotidiana, não sendo constituída nenhuma instância de coordenação intersetorial do programa no município.

16. Participação e controle social • Existência de diversos conselhos de políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho do PBE; • Fragilidade destas instâncias no controle social das ações governamentais: falta de quorum, desconhecimento dos temas em pauta, vínculos empregatícios com a prefeitura, etc. • Demora na definição das instâncias de controle social do PBF.

17. Duque de Caxias • Região metropolitana do Rio de Janeiro – Baixada Fluminense; • Está entre os 10 maiores PIB do país; • Principais atividades econômicas: indústrias químicas e petroquímicas, comércio e serviços; • População total (Censo, 2000): 775.456 hab., sendo 99,6% urbana.

18. Duque de Caxias • População abaixo da linha da indigência: 28.25% (FGV, 2003); • IDH-M 2000 – 0.753 • IDH-M Longevidade – 0.708 • IDH-M Educação – 0.873 • IDH-M Renda – 0.678 • Concentração de renda e déficit de recursos públicos; • Histórico de mobilização social.

19. O PBF em Duque de Caxias • Implantado em outubro de 2003; • Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Ação Social; • Meta: 38.183 famílias; • Cobertura (dezembro 2004): 36% das famílias previstas;

20. Cadastramento • Experiência prévia do Mutirão de combate à desnutrição infantil (Igreja Católica, Associação Batista, Conselho de entidades populares, FASE, etc.); • Prioridade de inclusão de crianças com risco nutricional; • Articulação com o PSF e com sociedade civil para captação dos segmentos mais vulneráveis.

21. Cadastramento • Terceirização do processo de digitação dos cadastros; • Demora entre o cadastramento e o recebimento da renda por parte das famílias; • Carência de recursos humanos; • Migração dos programas anteriores: exclusão de segmentos antes atendidos; • Rapidez do processo e falta de clareza e informação dos critérios do programa.

22. Contrapartidas • Ausência de planejamento prévio no sentido de incorporar novas demandas trazidas pelo programa; • Déficits na oferta de serviços de educação e saúde no município; • Desmonte do trabalho desenvolvido na ótica da vigilância nutricional.

23. Relações intergovernamentais e intersetorialidade • Conflitos entre governos municipal e estadual no momento de implantação do programa; • Histórico de apoio do grupo técnico de alimentação e nutrição da SES às ações de VAN no município; • Rumos da cooperação intersetorial e intergovernamental ainda incertos.

24. Participação e controle social • Demora na definição legal dos mecanismos de controle social do PBF; • Descontinuidade e esvaziamento do processo que vinha sendo desenvolvido junto ao PBE e PBA; • Inexistência do CONSEA municipal; • Controle social a cargo do CMAS – frágil mobilização.

25. Considerações Finais • Cadastramento como processo crucial para o alcance da população-alvo do programa; • Dificuldades operacionais nos municípios –falta de logística, de recursos humanos, de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais de governo; • Problemas relacionados a confiabilidade da informação de renda e falta de controle público sobre a coleta de dados – espaço para uso clientelístico do programa.

26. Considerações Finais • Ônus político: cadastramento e não concessão do benefício; • Desconsideração das experiências prévias nos municípios; • Inexistência de sistema estruturado para monitoramento/ controle das condicionalidades; • Dificuldades dos municípios em ofertar as ações previstas na agenda de compromissos.

27. Considerações Finais • Intersetorialidade como ação ainda incipiente; • Coordenação do programa tende a ficar isolada em uma única secretaria; • Gestão compartilhada entre os níveis de governo esbarra na definição vaga de papeis, na histórica não cooperação, na fragilidade técnico-gerencial dos municípios e na ainda tímida estrutura de incentivos dos governos centrais aos municípios.

28. Considerações Finais • Tardia definição dos mecanismos e instâncias de controle social; • Sentido estreito de controle social – fiscalização do programa; • Fragilidade dos processos de controle social nos municípios; • Alto grau de desconhecimento do PBF pelos conselheiros.

29. Contatos: monicams@vm.uff.br monica.senna@globo.com