Telekom Politik Steuerung eines komplexen Systems

1. Telekom PolitikSteuerung eines komplexen Systems Johannes M. Bauer Michigan State University ITA, Wien, 22. Jänner 2003

2. Überblick • Evolution der Telekommunikation • Alte und neue Politikansätze • Einsichten aus der Theorie komplexer Systeme • Erfahrungen mit Telekom Reform • Zusammenfassung

3. Evolution der Telekommunikation

4. Vergangenheit: Hierarchie Central Office Toll Office Tandem Office CO AT&T Long Lines TO T T CO CO Interconnection Local Bell Operating Company A CO Independent Telcos Local Bell Operating Company B Firms End-user services Local service Intrastate toll Interstate toll Local service State jurisdiction Federal State jurisdiction

5. Differenzierung Telephony Telegraphy Telex/Facsimile Broadband data Narrowband data Video-teleconferencing Internet Digital radio HDTV DBS Digital cable Cellular PCS 802.11b Telephony Telegraphy Telex Data Facsimile Radio Color TV Cellular Paging Satellite Telephony Telegraphy Telex Facsimile Radio Television Telephony Telegraphy Radio Telephony Telegraphy Telegraphy 1850 1880 1910 1940 1970 1990s

6. Gegenwart: Dezentralisierung Satellites Cable headend Internet backbone Wireless CO LEC B LEC A Multiple IXCs TO CO POP POP CO LEC C CO Dedicated line Fiber Ring (CAP) Firm Private Line

7. Integration Time 1980s PSTN ISDN (Integrated Services Digital Network) B-ISDN (Broadband ISDN) Integrated Broadband Communica- tions (IBC) Telex Circuit data Packet data Leased lines LANs Leased lines LANs Conferencing Conferencing Sound & TV Sound & TV Sound & TV

8. Zukunft: verteilte Netze Inhalte, Anwendun-gen Voice E-mail Content Transactions Games Logische Ebene TCP/IP or other protocols TV, PC, Phone, PDAs TV, PC, Phone, PDAs Physische Ebene (Netze) Inspiriert von: Weinhaus, Monroe, Jamison (1995), Benkler (1996).

9. Alte und neue Politikansätze

10. Das traditionelle Modell • Konsenspositionen • Natürliches Monopol [C(x+y)<C(x)+C(y)] • Öffentliches Interesse mittels staatlicher Steuerung • Praktische Umsetzung • Regulierte private Monopole (US, Kanada) • (Selbstregulierte) öffentliche Monopole (Europa, Lateinamerika, Asien) • Technologie-spezifische Regulierung (Telefon, Kabel, Rundfunk, Mobilkommunikation, …)

11. Das gegenwärtige Modell • Konsenspositionen • Wettbewerb ist möglich • Marktmacht kann neutralisiert werden • Offener Netzzugang für Wettbewerber • Netzzusammenschaltung und Entbündlung • Anwendung der Wettbewerbspolitik • Praktische Umsetzung • Liberalisierung, Privatisierung, internationale Marktöffnung • Etablierung unabhängiger Regulierung

12. Normative Fundamente • Sozialwissenschaften • Regulierungsökonomie • Gleichgewichtsorientierung • Partialanalyse • Institutionelles Design • Asymmetrische Information • Gestaltung optimaler Anreize • Normative Rechtstheorie • Gesellschafts- und wirtschaftspolitische Visionen (Universaldienst, neue Ökonomie)

13. Regulierungsphasen (Cave und Prosperetti 2000)

14. “Gesetz” unerwarteter Folgen • Konzentration und Konsolidierung anstelle weitverbreiteten Wettbewerbs • Entbündelung und Investititionsverhalten • Dominanz etablierter Anbieter • Aktienkurseinbruch der IT Industrie • Enttäuschte Konvergenzerwartungen • Probleme der UMTS Spektrumauktionen • Unvorhergesehene Innovationszentren

15. Politik- oder Theorieversagen? • Politikversagen • Unvollkommene Information und Unsicherheit • Notwendigkeit der Kompromißfindung • Special Interest (Capture) Theorien der Regulierung • Theorieversagen • Unzulänglichkeit der etablierten normativen Grundlagen der Telekom Politik • Fehlen mehr dynamischer, integrierter Ansätze

16. Einsichten aus der Theorie komplexer adaptiver Systems

17. Kontrollierbarkeit • Monopolära • Nahezu geschlossenes System • Vertikale Regulierung erhöht Kontrollmöglichkeit • Wettbewerbsära • Relativ offenes System • Akteure haben typischerweise mehrfache Optionen um Regulierung zu unterwandern • Regulierung hat direkte und oft vielfache indirekte Wirkungen

18. Telekom als KAS • Vervielfachung der Akteure durch Marktöffnung • Digitalisierung schafft neue Substitutionsoptionen • Starke Interdependenzen durch Netzcharakter der Industrie • Vertikale Beziehungen upstream-downstream • Ungleiche Wettbewerbsbedingungen in Teilmärkten (bottlenecks)

19. Politik als KAS Inspired by Berg (1996). General Economic Conditions Basic Industry Conditions Technology, Demand, Input Markets, Resources, Information Institutional and Cultural Endowment Legal Reform Market Structure Ownership, Entry and Exit Conditions Experience National Global Privatization Corporate Conduct Pricing, Investment, Innovation International Commitments (WTO) Regulation Interconnection Price Regulation Non-Price Goals Policy Vision Sector Performance Service Penetration, Quality, Prices, Earnings

20. Regulierbarkeit • KAS Theorie sieht Steuerungsstrukturen und –instrumente als endogene Phänomene KAS können nur partiell gesteuert werden • “Hebelpunkte” (Holland, 1992) • Beeinflussung der Selektionsumgebung • Suche nach “bevorzugtem Prozeß” • Politikmaßnahmen immer temporär und multiple Resultate möglich • Vergleichende empirische Analysen

21. Erfahrungen mit Telekom Reform

22. USA • Komplexes politisches und Rechtssystem • Bundesregulierungsbehörden (FCC, SEC, FTC) • 50 Landesregulierungsbehörden (PUCs) • Viele gegenseitige Kontrollen zwischen Regierungsorganen (Exekutive, Judikative, …) • Differenziertes Lobbying System • Viele “Vetopunkte” um Regulierungsreformen zu verabschieden • Historisch relativ effizientes TK System

23. USA … • Graduelle Liberalisierung seit 1950er Jahren • Informationsdienste seit 1960er Jahren liberalisiert (Basis für unreguliertes Internet) • Telecommunications Act of 1996 etablierte asymmetrischen Rechtsrahmen • Strikte Regulierung für etablierte Fixnetzbetreiber • Entregulierung für Kabel- und Mobilnetzbetreiber • Zahlreiche Konflikte zwischen Bund und Ländern sowie anderen Akteuren

24. EU • Breites Spektrum von hoch effizienten (Schweden) zu ineffizienten Betreibern • Außergewöhnliche Reformbedingungen • Kommission weniger stark durch nationale Interessen beeinflusst • Fehlen unabhängiger Regulierung • Im Vergleich zu USA breitere Handlungsoptionen aufgrund Staatseigentums and Netzbetreiberns • Horizontale Neustrukturierung im Gange

25. Preis für Festnetzsprachdienst(in US $ PPP) Business Residential Quelle: Cherry und Bauer (2002)

26. Preis für Festnetzsprachdienst(US$ PPP) Quelle: Cherry und Bauer (2002)

27. Breitband & Informationsdienste Per 100,000 Einwohner (2000) Source: OECD, 2001

28. Zusammenfassung • EU Ausganssituation erleichterte die Bestimmung der Hebelpunkte für Reform in traditionellen TK Sektoren • USA adoptierte (unbeabsichtigt) flexiblere Rahmenbedingungen für das Internet • USA diskutiert gegenwärtig weitere (radikale) Deregulierung • EU implementiert horizontale Regulierung mit vermutlich höherer Regulierungsintensität

29. Zusammenfassung … • Konsequenzen für Regulierungspolitik • Ersatz der Mikrosteuerung durch breitere Instrumente (z.B. globale Preisobergrenzen) • Akzeptanz von Ungleichgewichtssituationen • Systematische Untersuchung der Effekte von Politikmaßnahmen und Politikadaption • Schwächen der KAS Theorie • Abstrahiert weitgehend von sozialen Strukturen • Normative Implikationen unzureichend erforscht