De la contestation des grands projets à l’instauration du débat public en france

1. De la contestation des grands projets à l’instauration du débat public en france MASTER UAT-VISU L’action publique travaillée par les usages Caroline Gallez, IFSTTAR-LVMT

2. Une « crise » de l’aménagement • Fin des années 1970, années 1980 : multiplication des contestations écologiques contre les projets de centrales nucléaires • Des contestations qui s’inscrivent dans un contexte général marqué par : • Une préoccupation plus forte pour l’environnement et le cadre de vie : les associations écologiques deviennent des acteurs politiques incontournables • Un essoufflement du « référentiel modernisateur » (Muller) • La mise en place du processus de décentralisation et l’évolution des modes d’action publique : les territoires deviennent les lieux de définition des problèmes publics (Duran et Thoenig, 1996) A. La genèse

3. La réforme de l’enquête publique (1)L’instauration des études d’impact (1976) • 1810, 1833 : Instauration de l’enquête publique, destinée à garantir le droit des propriétaires avant expropriation • 1968 : Conférence sur l’utilisation rationnelle et la conservation des ressources naturelles, Unesco • 1971 : Création du ministère de l’Environnement • 1976 : Loi du 10 juillet 1976, relative à la protection de la nature qui instaure les études d’impact environnementales (EIE) pour les grands projets • L’objet de l’enquête publique est élargi à la protection de l’environnement, mais la procédure reste en aval de l’élaboration des projets A. La genèse

4. La réforme de l’enquête publique (2)La loi Bouchardeau (1983) • Réforme de l’enquête publique inscrite à l’agenda du nouveau gouvernement socialiste, en 1981 • Forte mobilisation des écologistes, la réforme est confiée au ministère de l’environnement • Mars 1983 : Avis négatif du Conseil d’Etat sur le lien systématique entre étude d’impact et enquête publique • 12 juillet 1983 : Loi relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement • Une enquête publique est organisée avant tout projet susceptible d’affecter l’environnement (projets listés dans le décret de 1985) • Le CE est nommé par le tribunal administratif (indépendance) • Renforcement de la publicité de l’enquête, délais prolongeables • Renforcement des pouvoirs du CE A. La genèse

5. Mise en œuvre des enquêtes publiques :Des critiques récurrentes • Critique des commissaires enquêteurs • De leur légitimité : ni des experts, ni des élus • De leur impartialité (urbanistes, architectes, anciens fonctionnaires) • De la portée de leur rôle • Un « simulacre de démocratie » (associations) : • Des procédures qui interviennent en aval du processus de décision • Des enquêtes publiques qui se déroulent… sans public • Des procédures problématiques dans la pratique • Catalyseurs des mouvements de contestation (riverains) • Une organisation écrite qui rend la participation inégale et mal répartie A. La genèse

6. Le conflit du TGV Méditerranée :Un tournant • 1989 : lancement des études de tracé du TGV sud-est • Début de la mobilisation des élus ruraux et des associations écologiques (manque d’information, opacité de la décision) • Début 1990 : les grands élus cessent de soutenir le projet • 1992 : Jean-Louis Bianco nomme un collège d’experts indépendants du maître d’ouvrage • Un débat est conduit avec les élus et les associations • Des contre-propositions sont étudiées (utiliser les voies existantes) • Septembre 1992 : Conclusions du collège des experts • L’utilisation des voies existantes est écartée, mais l’articulation avec le réseau existant doit être améliorée • Les experts recommandent la distinction de deux phases de concertation, en amont et en aval. B. La mise en place de la réforme du débat public

7. Le débat Carrère sur les transports (1)Diagnostic • 1991-1992 : Débat Transport – Destination 2002 • « Comment assurer le développement nécessaire des transports en France (…) en répondant aux exigences d’environnement, de compétitivité et d’enracinement de notre pays à l’Europe ? » (lettre de mission de G. Carrère, signée par P. Quilès) • Le débat (avec les élus, les associations, les citoyens) aboutit à deux constats : • Crise des transports, liée à l’évolution des modes de vie et de production, remise en cause de modes de décision sectoriels • Crise de la démocratie, remise en cause des modes de décision classiques, « stato-centrés » B. La mise en place de la réforme du débat public

8. Le débat Carrère sur les transports (2)Recommandations • Les étapes de la concertation • Débat national sur la stratégie (Parlement) • Débat échelle régionale sur le principe de l’infrastructure • Enquête publique • Evaluation • Des règles claires et connues par tous • Modernisation de l’enquête publique • Instance de médiation indépendante du maître d’ouvrage • Favoriser la comparaison entre plusieurs solutions • Favoriser la contre-expertise • Proposer une solution après la concertation • Etre une structure pérenne de conciliation B. La mise en place de la réforme du débat public

9. Le groupe de travail du CGPCréformer la conduite de projet • Inspiration initiale : modifier la manière de communiquer avec les points de vue écologiques • Orientation choisie par le groupe « Mayet »: réformer la conception d’ensemble de la conduite de projet • Circulaires existantes (1987, 1991) envisagent un processus linéaire, alliant études et consultation locale • La consultation locale est envisagée comme un moyen d’identifier les problèmes, de les désamorcer • Propositions du groupe : • Instaurer un débat public en amont des études préliminaires • Créer une commission garante de la continuité du processus B. La mise en place de la réforme du débat public

10. La circulaire Bianco (15 décembre 1992)Une solution d’urgence • Avril 1992 : Jean-Louis Bianco ministre de l’équipement • S’attaque à la résolution du conflit du TGV Méditerranée en nommant des experts médiateurs indépendants • L’urgence et le choix du dispositif • Approche des élections législatives de mars 1993 qui laissent augurer un retour de la droite (deuxième cohabitation) • La circulaire permet au ministre de maîtriser la totalité du processus • La circulaire n°91-72 du 15 décembre 1992 • Un large champ d’application • Un processus en 4 temps, dont une première phase de débat amont (recommandations du collège d’experts du TGV Méditerranée) • Le préfet assume un rôle coordonnateur, l’instance indépendante de débat est placée à ses côtés B. La mise en place de la réforme du débat public

11. La loi Barnier du 2 février 1995Création de la CNDP • X 1993 : Michel Barnier ministre de l’Environnement • Décembre 1993, rapport de Huguette Bouchardeau : • Suggère la généralisation des débats amont (modèle du BAPE) • Préconise la création d’un organisme de suivi indépendant • Loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement : • Crée la Commission Nationale de Débat Public • La saisine peut être faite par les ministres concernés ou par au moins 20 députés ou 20 sénateurs, les conseils régionaux concernés ou les associations écologistes nationales agréées • L’idée d’un débat sur les opportunités du projet est écartée • Le lien entre débat et décision n’est pas précisé B. La mise en place de la réforme du débat public

12. La loi démocratie de proximité du 27 février 2002 Renforcement de la CNDP • Inspirations : • Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 • Conseil d’Etat, groupe de travail Questiaux (1999) • La CNDP devient une autorité administrative indépendante • Ses missions et les conditions de sa saisine sont élargies • Saisine obligatoire pour les projets les + importants • L’avis des ministres concernés n’est plus requis • La CNDP peut être saisie par le ministre de l’Environnement et le ministre concerné pour organiser des débats généraux • Peut exercer une mission de conseil sur la concertation et le débat public • Elle peut débattre de l’opportunité des projets B. La mise en place de la réforme du débat public

13. Questions sur le débat public(1)Quelle démocratisation des décisions publiques ? • Constat initial : la concertation sur les projets d’aménagement est insuffisante • La démocratisation par le pluralisme des débats (confrontation de solutions alternatives • La démocratisation par l’évolution des dispositifs : de la consultation (aval) à la participation du public (amont) • Mais pas de procédure de co-décision : • Pas de saisine d’initiative populaire de la CNDP • La CNDP ne se prononce pas sur le fond des projets • Tensions entre démocratie représentative et démocratie participative C. Questions sur le débat public

14. Questions sur le débat public (2)Quelle légitimité de la décision, des participants ? • Constat initial : l’intérêt général du projet doit pouvoir être discuté, le processus de décision est opaque • Remise en cause de la rationalité technique comme moyen d’évaluer les projets : • Émergence de nouvelles valeurs (environnement, sécurité) • Non-pertinence des modes d’expertise d’aide à la décision (cf. indicateurs de rationalité socio-économique) • L’usager, le citoyen, le riverain : • Des riverains stigmatisés par le syndrome « Nimby », qui remettent en cause le partage intérêt général vs intérêts particuliers • La reconnaissance d’une expertise d’usage • Des participations et des représentations inégales C. Questions sur le débat public

15. Questions sur le débat public (3)Peut-on évaluer le débat public ? • Une évaluation difficile de la « productivité » du débat • Prendre en compte le temps long du projet • Travailler à partir d’une masse d’information complexe et « hors cadre » des débats • Tenir compte des dissensus • Quelques pistes d’évaluation : • Celle de l’apprentissage : analyse des processus délibératifs, évolution du positionnement, des savoirs des participants qui peut aller jusqu’à la question de l’hybridation des savoirs • Celle de la démocratie participative comme solution partielle aux carences de l’action publique (Fung, 2007) C. Questions sur le débat public