ENTI LOCALI e COMPARTO UNICO: da COSTO a RISORSA

1. ENTI LOCALI e COMPARTO UNICO: da COSTO a RISORSA Disponibile sul sito: www.cisludine.it Tavola Rotonda Lunedì 19 novembre 2012 Fulvio MATTIONI, economista Via T. Ciconi, 16 UDINE

2. Un Convegno di attualità estrema: perché? Perché attuali sono i tagli al bilancio regionale per oltre 1 miliardo di euro (il 22% del totale). 2 le possibilità: fare tagli lineari che penalizzano le spese necessarie o tagli chirurgici degli sprechi Perchè non é un taglio “una tantum” ma strutturale: il 22% del bilancio è sparito per sempre! Perché é ragionevole mettere in conto di vedersi sparire ulteriori fettine di bilancio regionale se l’economia non cresce. E poiché l’attesa per il 2013 è di un Pil calante - ancorché meno del 2012 - la conseguenza sarà un impatto negativo addizionale sia dei tributi (propri) riscossi direttamente dalla Regione FVG sia di quelli statali (da compartecipazione). L’esito finale sarà di avere meno risorse disponibili per fornire servizi pubblici a cittadini, lavoratori e imprese La sfida da affrontare – tema del Convegno - è di garantire servizi pubblici migliori e usufruibili da tutti i cittadini nonostante il calo drastico delle risorse. L’esatto opposto dei tagli lineari che rendono superflui gli organi politici regionali (Giunta e Consiglio Regionale) e che negano un protagonismo alle Autonomie locali L’AUTONOMIA di cui gode la nostra Regione, peraltro, è una chance formidabile per fronteggiare la sfida proposta. Perché? Perché la regione FVG ha potestà esclusiva in materia di ENTI LOCALI e PERSONALE. Autonomia, dunque. Ma non basta la parola Questa relazione tenta di analizzare entrambi i temi e di fare una proposta esortando ad un proficuo esercizio dell’AUTONOMIA rifiutando la possibilità di una sua deriva AUTARCHICA

3. Cos’è il Comparto Unico? Svelato il mistero! DOMANDA 1. PERCHE’ (UNICI in ITALIA, aggiunta mia) si è VOLUTO il COMPARTO UNICO del PUBBLICO IMPIEGO? Questa domanda e quelle successive sono state poste da una equipe di ricerca dell’Università di TS a un campione composto da 36 Comuni, 4 Provincie, 3 organizzazioni sindacali, all’Anci del FVG e alla Regione FVG. (Il lavoro è indicato nelle letture consigliate poste in allegato). Vediamo le risposte fornite cercando di individuare l’unica giusta A. Era opportuno uniformare il trattamento del personale degli Enti locali (EELL) e dell’Amministrazione Regionale (AR) del Friuli V.G. B. Per attuare il principio di autonomia statutaria in virtù del quale la Regione FVG ha potestà primaria nel regolamentare i rapporti di lavoro alle dipendenze degli EELL C. Per avviare il processo di devoluzione delle funzioni amministrative dall’AR agli EELL D. Non lo so. Dimmelo tu che hai letto la risposta giusta Sommando il 70,4% di chi ha scelto la risposta A al 22,2% di chi ha scelto la B e al 7,4% dei rispondenti che scelto la C, si giunge al 100%. La D, infatti, era riservata unicamente a voi E poiché la risposta giusta (la C) è stata indovinata da appena il 7,4% dei rispondenti, può essere motivo di sollievo per alcuni dei presenti. Il C.U., dunque, è nato per razionalizzare gli apparati amministrativi e accrescerne l’efficienza ed efficacia, ovvero per agevolare la devoluzione di funzioni dalla Regione alle Autonomie locali in un progetto di riassetto dei poteri

4. Introduzione ai grandi temi del Comparto Unico DOMANDA 2. CHI ha SOSTENUTO l’ISTITUZIONE del COMPARTO UNICO? Oltre alla maggioranza politica del Consiglio regionale che ha legiferato in tal senso. Vediamo le opinioni A. Le ORGANIZZAZIONI SINDACALI (74,5% dei rispondenti) B. Gli ENTI LOCALI (25,5% rimanente) Significa che il Sindacato è il soggetto più interessato al benessere dei cittadini, cioè al decentramento? O a quello dei lavoratori? O a entrambi? Significa che EELL lo sono meno? DOMANDA 3. Quali le CAUSE della RITARDATA APPLICAZIONE del COMPARTO UNICO del pubblico impiego? Vediamole A. Difficoltà nelle trattative dovute ai costi (26%) B. Mancata attuazione della devolution delle funzioni amministrative (29,6%) C. Contrasto tra poteri confliggenti (14,8%). Queste prime 3 cause, che potremmo ricondurre a motivi politico-sindacali risultano essere di gran lunga prevalenti (ben il 70,4% dei rispondenti) D. Rimane un 29,6% di motivi che potremmo definire tecnici. A ciò, infatti, è riconducibile la difficoltà di perequare in concreto il trattamento delle diverse aree del comparto (18,5% delle risposte) e le difficoltà gestionali collegate all’organizzazione concreta degli uffici (11,1%) Ancora una volta la risposta giusta è largamente minoritaria (3 amministratori ogni 10)

5. Introduzione ai grandi temi del Comparto Unico DOMANDA 4. Quali PROBLEMI pratici del Comparto Unico nei RAPPORTI di LAVORO? A. Nessuna significativa problematicità (40% rispondenti, tutti Comuni) B. Il problema di realizzare la mobilità collettiva (40%, tutti Comuni). Perché l’AR – a differenza degli EELL – si è riservata il diritto di concedere o negare il nulla osta alle domande di mobilità C. Il problema del permanere di un trattamento differenziato con riferimento ai benefit. Quali? Tfr calcolato in modo più vantaggioso, diritto all’indennità di mensa, possibilità di anticipi sul Tfr, contributi da parte del Fondo per i dipendenti regionali. Ciò frena il ricorso alla mobilità soprattutto collettiva; (15% rispondenti, 4 Comuni e 2 province). Benefitchenon riescono a bilanciare l’incentivo alla mobilità (indennità pari a 6 mensilità di retribuzione) a favore dei dipendenti regionali. Problema superabile con l’obbligatorietà della mobilità collettiva D. Per Cisl e Uil concrete difficoltà a realizzare sia la perequazione salariale che la mobilità, per la CGIL nessuna difficoltà; (5% rimanente dei rispondenti) DOMANDA 5. Quali i VANTAGGI del Comparto Unico nei RAPPORTI di LAVORO? • Nessun vantaggio (40,6% dei rispondenti, tutti Comuni); • Vantaggi (59,4%). Due. Il primo è dato dalla possibilità di aver un reclutamento unico ed un unico percorso formativo e di carriera. Il secondo consiste nella mobilità collettiva DOMANDA 6. Quale l’IMPATTO sui BILANCI delle AMMINISTRAZIONI? • Ingente aumento dei costi del personale gravato, all’inizio, su casse Regione FVG (50,0%); • Aumento gravato, in seguito, anche sugli EELL (33,3%); C. Impatto trascurabile (16,7%)

6. Risultati raggiunti dal Comparto Unico: 1999-2012 COSTI ADDIZIONALIpari a 364,5 milioni di euro. Il 55,6% per aumenti contrattuali che non dovevano esserci (come da accordo del luglio 2001 tra Giunta FVG e gli organismi rappresentativi degli EELL). Il 44,5% per la perequazione tra EELL e A.R. (rincorsa salariale) MOBILITÀ COLLETTIVA: 16 dipendenti mobilitati per funzioni burocratiche trasferite alle province con la L.R. 24/2006; 176 dipendenti del collocamento del lavoro passati alle province. Atto, però obbligato fin dal 1996 dalla legislazione statale in materia (D.L. 514/1996) Inadeguatezza, di fatto, a dare soluzione alla: 1) necessità di trasferire risorse umane dal centro (A.R.) alla periferia (EELL); 2) necessità di avviare il riequilibrio del personale tra Province e Comuni e tra Comuni grandi, piccoli e piccolissimi

7. Attività degli organi politici del FVG per la realizzazione del Comparto Unico e la razionalizzazione degli EELL La Corte dei Conti del FVG rileva un contrasto inspiegabile tra l’intento di contenere e razionalizzare la spesa per il personale (art. 1 della L.R. 13/1998 che all’art. 127 istituisce il C.U.) e la L.R. 10/2002 che fa suo tale l’obiettivo ma che prevede anche l’opposto. Cosa? La predisposizione (qualche comma dopo) di un sistema di promozioni che interessa un numero rilevantissimo di dipendenti regionali (ben 689, pari al 22,1% del totale allora in essere) Corte dei Conti del FVG che non si capacita del fatto che i dirigenti regionali siano passati dai 123 del 2001 a 203 del 2002 (uno ogni 15,3 dipendenti) a fronte dei 145 complessivamente in essere tra gli EELL (Comuni e Province) che hanno oltre 4 volte più personale (12 mila persone) Corte dei Conti del FVG che trova inconciliabile l’aumento di quasi 30 milioni di euro della spesa per il personale regionale nel 2003 rispetto al 2002 - da 147 a 176,8 milioni – con la volontà dichiarata in legge di voler recuperare efficienza gestionale. Che arricchisce la rincorsa salariale Giunta e Consiglio regionale del FVG varano la L.R. 24/2006 che inaugura (e chiude) la stagione del trasferimento di funzioni dal centro alla periferia: vengono mobilitati 16 dipendenti cui si aggiungono i 171 del collocamento. Mediamente, le funzioni trasferite valgono meno di 27 milioni annui nel periodo 2007/2011 (135 milioni in tutto) Non è stato mai disposto il monitoraggio del processo di formazione del C.U.: semplice dimenticanza, scarsa curiosità, altro? Oltre alla chiusura dell’AReRaN (nel 2010) che doveva curare la politica del personale negli interessi della P.A., non è successo altro

8. Temi che interessano gli EELL del FVG: migliori servizi pubblici di Area vasta (la L.R. 1/2006) La necessità di dare comunque una risposta alla domanda dei cittadini di servizi pubblici migliori, più vicini e più diffusi – da un lato – e l’incapacità di realizzare il decentramento di funzioni – dall’altro - ha portato l’A.R. a varare la L.R. 1/2006. Legge che, in buona sostanza, delega ai Comuni il compito di fornire i servizi pubblici capaci di soddisfare le esigenze della cosiddetta area vasta. Ovvero lo spazio intermedio tra la Regione FVG ed i Comuni stessi, togliendo, di fatto e di diritto, alle 4 Province tale ruolo. Ruolo peraltro già assai “leggero” per le scarne funzioni esercitate a motivo della specialità della Regione FVG Quali sono i risultati raggiunti attraverso questa esperienza, a 6 anni dal suo avvio? Vediamoli brevemente perché portano elementi utili alla nostra proposta finale ma, soprattutto, alla politica di razionalizzazione delle autonomie locali e di devoluzione di funzioni da realizzare in FVG 1° risultato. La formazione di 43 forme associative: 37 associazioni intercomunali (ASTER) mediamente formate da 5,5 Comuni; 5 Unioni di Comuni (12 comuni) e 1 Comune fuso. TROPPE! 2° risultato. 43 forma associative TROPPO diverse tra di loro per dimensioni: quella più piccola ha 545 abitanti e quella massima 128.000! 20 forme associative hanno meno di 10 mila abitanti; 15 hanno un numero di abitanti compreso tra 10 mila e 40 mila; 8 hanno più di 50 mila abitanti 3° risultato. Il diverso peso quantitativo comporta profonde diversità culturali, sociali, produttive e politiche che si riflettono sulla quantità e qualità degli interventi e dei servizi forniti

9. Temi che interessano gli EELL del FVG: migliori servizi pubblici di Area vasta (la L.R. 1/2006) 4° risultato. Nel periodo 2006/2011 sono stati stanziati 88,2 milioni e pagati 66 ovvero 1,5 milioni totali per forma associativa, 250 mila all’anno. Tante aggregazioni speculative per pochi soldi! 5° risultato. Aver creato una cultura dell’aggregazione, avere individuato le funzioni da svolgere in forma associata, avere gestito uffici comuni per alcuni servizi di base Quali indicazioni si possono trarre dalla sperimentazione fin qui condotta con la L.R. 1/2006? Le seguenti 4 mi paiono essere molto interessanti • l’associazione intercomunale è stata la formula di gran lunga più gettonata perché snella, duttile e coinvolgente. Hanno deluso definitivamente sia le Unioni di comuni che le fusioni; 2. la mancanza di indirizzo strategico nella formazione delle aggregazioni da parte delle Regione FVG spiega la frammentazione e le diversità (leggi caos) rilevati poc’anzi; 3. la volontarietà quale presupposto delle aggregazioni ha fallito ed è conseguenza della mancanza di indirizzo strategico da parte della regione FVG rilevata nel punto precedente; 4. le funzioni da svolgere da parte delle aggregazioni di Comuni debbono essere definite prima della loro formazione (non auto-individuate ex-post come presupponeva la L.1/2006)

10. Temi che interessano anche gli EELL del FVG: i costi degli Amministratori Si discute di eliminare costi e amministratori locali dei piccoli Comuni. La tabella proposta può aiutare a formulare una scelta che sia di efficienza ed efficacia. Ad es.: è meglio tenersi 10 Consiglieri regionali in più (per un costo lordo annuo di 1,75 milioni di euro) oppure i 130 Sindaci dei Comuni fino a 3 mila abitanti, costo 1,8? Ancora: è meglio tenersi i 47 Sindaci e le 47 Giunte dei Comuni fino a 1.000 abitanti (costo lordo annuo totale di 0,97 milioni di euro) oppure 6 Consiglieri regionali, costo 1,05 milioni? In tempi di risorse limitate è doveroso scegliere più rappresentatività (democrazia) e operatività a costi minori

11. Temi che interessano anche gli EELL del FVG: il costo del personale, in milioni di euro e variazioni % Il costo del personale degli EELL appare sotto controllo in FVG in particolare tra i Comuni. –0,4% nel 2011 rispetto al 2010 e aumento di appena lo 0,9% rispetto a 4 anni fa Più sotto controllo nei piccoli Comuni (-6,5%). Nei 14 Comuni con più di 15 mila abitanti crescita del 2,1% (2007-2011) ma -0,4% nell’ultimo anno Forte crescita nelle 4 Province (+34,5% nel periodo 2007-2011) in parte dovuto al trasferimento del collocamento, delle funzioni trasferite dalla L.R. 24/2006 e della motorizzazione civile. In crescita, però, nel 2011 sul 2010 (+4,8%) Il Comune di TS con i suoi 2.719 addetti sui 10.258 totali del FVG (dà conto del 25,4% della spesa dei Comuni. Un’altra Regione davvero!

12. Temi che interessano anche gli EELL del FVG: l’indebitamento degli EELL, milioni di euro e var. % I debiti degli EELL FVG non sono sotto controllosoprattutto nelle Province dove sono pari a 234 milioni di euro nel 2011 (+13,2% sul 2007 e +1,3% sul 2010) Il debito può essere “assistito” da altri soggetti (quali la Regione). Significa che lo pagano loro mentre la quota propria la paga l’Ente titolare del debito. Il debito assistito dalla Regione FVG è pari al 41,8% nel caso dei Comuni in generale Sull’indebitamento rilevano quattro aspetti in FVG: 1. Il valore assoluto del debito molto elevato (1,94 miliardi); 2. Il suo forte aumento nel tempo; 3. Il ruolo di cofinanziatore della AR di opere poco utili e sostenibili; 4. l’irrigidimento dei bilanci con riflessi negativi sulla gestione corrente

13. La proposta: di PIU’ e MEGLIO con MENO La proposta cerca di rispondere alla sfida posta di garantire più servizi pubblici, servizi pubblici migliori (perché più vicini ai cittadini) nonostante i consistenti tagli evidenziati. Come? Utilizzando al meglio l’AUTONOMIA della nostra Regione. I passaggi necessari sono 4: • Il primo prevede una norma di pianificazione territoriale che articola il territorio regionale in 10 aree vaste costruite su 3 principi fondamentali: • essere Aree vaste di dimensioni simili (100 mila abitanti, salvo necessarie deroghe); • essere aree autosufficienti per dotazione servizi pubblici (sanità, assistenza, scuola, collocamento, trasporti, ecc.); • essere aree formate tenendo conto delle loro identità culturali e storiche. • L’onere della proposta spetta alla AR che la condivide e la migliora con i territori Il secondo è una legge che, tenendo conto dell’esperienza fatta con la 1/2006, individua 10 aggregazioni di Comuni per la gestione delle 10 aree vaste. Trovando un equilibrio migliore tra le esigenze di Comuni grandi e piccoli, soddisfacendo le attese dei cittadini di migliori servizi e riducendo i debiti per opere pubbliche con l’utilizzo congiunto di quelle esistenti Il terzo è una legge che definisce le funzioni da trasferire alle 10 aggregazioni di Comuni - che saranno, quindi, le stesse per ciascuna aggregazione - e le risorse finanziarie ed umane necessarie al concreto espletamento delle funzioni trasferite Il quarto è rendere obbligatoria la mobilità collettiva nel Comparto unico e mettere mano ad una revisione delle piante organiche di Regione FVG e EELL adeguandole alla nuova situazione e superando la penuria di personale dei Comuni di minori dimensioni e la dovizia di altri

14. Per saperne di più: bibliografia minima Assegnazioni alle Autonomie Locali a titolo di concorso negli oneri derivanti dall’istituzione del Comparto Unico del pubblico impiego regionale, Regione Autonoma Friuli V.G., Direzione Centrale e Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, marzo, 2012 Il rapporto di lavoro nell’impiego pubblico locale tra legge e contratto di collettivo: il caso del Friuli V.G., Regione Autonoma Friuli V.G., Direzione Centrale e Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, marzo, 2012 All’interno della precedente pubblicazione si veda l’interessante approfondimento da noi utilizzato nelle slide introduttive dal titolo “Il comparto unico di contrattazione alla prova: le opinioni degli amministratori locali e delle parti sociali e le prospettive future, pp. 113-120 e l’altrettanto illuminante approfondimento dal titolo “Nascita, evoluzione ed obiettivi della contrattazione collettiva regionale del comparto unico in Friuli V.G.”, pp. 38-53 La CORTE dei CONTI del Friuli V.G. è intervenuta con continuità, profondità di analisi, spirito di collaborazione e passione in tutte le sue delibere di parificazione del bilancio della Regione FVG. In particolare si segnalano: “Il comparto unico regionale e le leggi sul personale del 2002, Parificazione bilancio 2002, pp.147-152”; “Il comparto unico regionale quale strumento della devoluzione di funzioni agli Enti locali, Parificazione bilancio 2003, pp.144-150; “L’attuazione del decentramento e l’evoluzione della spesa nel comparto unico regionale”, Parificazione bilancio 2004, pp. 114-125; “L’evoluzione del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale”, Parificazione bilancio 2008, pp. 417-423; “Il giudizio sul punto di convergenza tra riforme istituzionali e ordinamento del personale, Parificazione bilancio 2007, pp. 343-349

15. Per saperne di più: bibliografia minima Per approfondire la conoscenza delle funzioni trasferite dalla L.R. 24/2006 e dei relativi finanziamenti si rimanda all’esaustivo studio dal titolo “Finanziamento Regionale delle funzioni conferite agli Enti Locali, Regione Autonoma Friuli V.G., Servizio finanza locale, novembre 2011 Illuminante anche la Corte dei Conti del FVG il paragrafo “La legge regionale 27.11.2006, n.24. Principi e riordino di funzioni, Parificazione bilancio 2007, pp. 322-339 In una sorta di biblioteca minima sugli Enti Locali e di conoscenza sulle principali caratteristiche degli stessi, non possono mancare i report confezionati dal servizio della finanza locale. Da segnalare quelli relativi all’indebitamento degli EELL, alla spesa per il personale, alla spesa corrente, alla spesa in conto capitale confezionati nei vari anni. A tal fine si utilizzi il sito www.autonimielocali.regione.fvg.it/aall