Seguridad y Defensa Nacional

1. Seguridad y Defensa Nacional ANALISIS CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA NORMATIVA DEL SECTOR DEFENSA BALANCE Y PERSPECTIVAS Alfredo Prado Lima, 16 de Junio del 2005

2. La visión predominante de la opinión pública reduce la concepción de la Seguridad y Defensa Nacional, únicamente al papel que las Fuerzas Armadas cumplen en ella. Noción equívoca y distorsionada; de ella se deducen dos de los principales errores en el objetivo estatal que debe tener la citada temática: • “La ciudadanía está al margen de esta tarea” • “Constituye competencia exclusiva de las Fuerzas Armadas”

3. APROXIMACION CONCEPTUAL Seguridad y Defensa Nacional SEGURIDAD NACIONAL • Función primariadel Estado. • Destinada a la consecución del orden institucional del país y la viabilidad del Estado. • No constituye un fin en si mismo, antes bien un medio para el logro de un fin superior; el bienestar general. Declaración sobre Seguridad en las Américas. OEA.. México - 2003

4. En tal sentido, la Seguridad Nacional constituye la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación-Estado para garantizar: su viabilidad; la paz y el bienestar general.

5. DEFENSA NACIONAL • Actividad del Estado destinada a la definición de los objetivos y adopción de medios idóneos para la consecución de la Seguridad Nacional. • Determina las líneas estratégicas de conducta estatal, que materialicen los mandatos constitucionales inherentes a la Seguridad Nacional. • Su adecuada previsión permite la participación igualitaria de todos los actores sociales, en la concreción de los objetivos de la Seguridad Nacional.

6. PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL COMPARADA Constituciones 1979 y 1993 A.- En primer término, ambas tratan conjuntamente de modo equívoco e inadecuado, los temas de Defensa Nacional y Orden Interno. No atienden el distingo de naturaleza funcional, orgánica y de objetivos, en ambos ámbitos de la actividad estatal.

7. B.- Prescriben que la finalidad de las Fuerzas Armadas es garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial. Esta es tarea de la Nación-Estado en su conjunto. Sin que implique negar la protagónica participación de las Fuerzas Armadas. C.- Conceden activa participación a las Fuerzas Armadas, en el desarrollo económico del país; previsión que fomenta el carácter expansivo de las funciones que constitucionalmente deben asumir.

8. D.- Ninguna de las Cartas en análisis, prevé explícitamente la responsabilidad política del Ejecutivo en materia del cumplimiento de los objetivos y actividades de la Seguridad y la Defensa Nacional. • El vigente texto constitucional establece impropiamente la posibilidad de juzgamiento de civiles por parte de la mal llamada jurisdicción militar. F.- Carencia de definición constitucional en las funciones y competencias de los ámbitos no militares de la Seguridad y Defensa Nacional.

9. En resumen; ambos textos contienen previsiones normativas que NO contribuyen al establecimiento de una política de Estado VERAZ y VIABLE en materia de Seguridad y Defensa Nacional, no obstante señalar el carácter integral y permanente de ésta y su desarrollo en los ámbitos interno y externo.

10. PROYECTO DE REFORMACONSTITUCIONAL A.- Contiene un desarrollo diferenciado en materia de Defensa Nacional y Orden Interno, capítulos XIV y XV. B.- Establece explícitamente la responsabilidad política del Poder Ejecutivo (Ministro de Defensa) en materia de Defensa Nacional. C.- No contiene referencia alguna de participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo económico del país. D.- Establece, la sujeción de las Fuerzas Armadas al orden constitucional, por ende al organismo nuclear del Sector; el Ministerio de Defensa.

11. APROXIMACION A LA ESTRUCTURA LEGALDEL SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL A.- Contexto político de su expedición o modificación. B.- Técnica legislativa empleada para su expedición. C.- Correlato entre la previsión normativa y la realidad.

12. A.- Contexto político en la expedición de las normas del Sistema de Defensa Nacional Cuando menos tres de las vigentes normas que conforman la estructura del Sistema de Defensa Nacional, fueron promulgadas en contextos históricos disímiles a los actuales o de quebrantamiento del orden constitucional: Ejemplo de ello; • Las leyes de ascenso del personal de oficiales • Marina de Guerra : Ley Nº 13678 (18 de Agosto de 1961) • Fuerza Aérea : Ley Nº 13010 (12 de Mayo de 1958) • Ejército : Ley Nº 11242 (29 de Diciembre de1949)

13. B.- Vía legislativa empleada para su expedición Cuando menos tres de las normas sustantivas de la estructura orgánica y funcional del Sistema, han sido expedidas vía Decreto Legislativo. La referida “vía legislativa” constituye ejercicio de facultad legislativa delegada en el Poder Ejecutivo, para normar únicamente, mediante ley autoritativa, materia específica por plazo determinado. Ejemplo de ello: • Las vigentes leyes orgánicas de las tres instituciones armadas.

14. C.- Correlato entre la previsión normativa y la realidad. Las normas del Sistema contienen estructuras organizativas y funcionales sobredimensionadas, que no expresan correlación con la orientación y prescripciones contenidas en las nuevas leyes marco del Sistema; la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y la Ley del Ministerio de Defensa. Ejemplo de ello; • Las vigentes leyes orgánicas de las instituciones armadas, que establecen duplicidades procedimentales y organizativas en relación a la nueva estructura orgánica del Sector.

15. NUEVO MARCO NORMATIVOLEY DEL SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL • Norma escueta pero de sustantivo contenido. Clara visión del Sistema de Seguridad y Defensa. • Establece que el Sistema está orientado a garantizar la seguridad nacional, mediante el planeamiento y ejecución de la defensa nacional. • Establece la responsabilidad política de los miembros del Consejo de Seguridad. Importante previsión para la determinación de responsabilidad política por las decisiones adoptadas.

16. Ambivalencia en la definición de la naturaleza jurídica del Sistema de Inteligencia Nacional. Necesidad de concertar con el proyecto de ley del Sistema Nacional de Inteligencia. • Establece la obligatoriedad de impartir cursos en materia de Seguridad y Defensa Nacional. El Libro de la Defensa Nacional debiera ser difundido, con un programa estructurado, en las universidades y escuelas públicas. • Debe aspirarse a fomentar la coalición para su real vigencia. No solo es la actividad estatal, sociedad civil y fuerzas vivas. La ley no formula una convocatoria plural.

17. LEY DEL MINISTERIO DE DEFENSA NUEVA ESTRUCTURAORGANICA Y FUNCIONAL Finalidad del Ministerio de Defensa • Formular, ejecutar, supervisar y coordinar la política de Defensa, tanto en el campo militar cuanto en los campos no militares. La aprobación de la misma es potestad del Consejo de Seguridad Nacional.

18. Viceministerios • Viceministerio de Asuntos Administrativos y Económicos Encargado de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, la política sectorial en materia económica, administrativa y de ejecución presupuestaria. • Viceministerio de Logística y Personal Encargado de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, la política sectorial en materia de logística y personal.

19. Órganos de Línea • Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas / CCFFAA Ejecuta las operaciones militares en el marco de la Política de Defensa Nacional, garantizando la interoperatividad y accionar conjunto de las Fuerzas Armadas • Dirección General de Política y Estrategia / DIGEPE Dirige las actividades de planeamiento estratégico integral de la Defensa Nacional. Formula y difunde la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional.

20. Órganos de Ejecución EJERCITO MARINA DE GUERRA FUERZA AEREA • Ejecutan la política de Defensa Nacional en el ámbito militar, en cada una de sus especialidades. • Contribuyen a garantizar la integridad territorial y el mantenimiento de la soberanía del país. • Son comandadas por el respectivo Comandante General, cargo dependiente -en línea funcional- del Ministro de Defensa, designado por el Presidente de la República entre los tres Generales o Vice almirantes de mayor antigüedad entre los oficiales en actividad. • El cargo es ejercido por un periodo máximo de dos años.

21. LEY DE SITUACION MILITAR • Constituye el estatuto de los oficiales de las Fuerzas Armadas. • Establece los derechos y obligaciones del oficial en relación con su respectiva institución armada, en atención a los criterios rectores de clasificación, categoría y grado. • Destaca la formulación del principio de igualdad en el desarrollo de la carrera militar. • No contempla la previsión inicial de un Consejo de Honor destinado a recomendar la imposición de sanciones frente a faltas éticas.

22. Prescribe una cuarta situación militar; la de Reserva. Contraviene lo estipulado en el artículo 43 de la misma que establece con el pase al retiro que el oficial queda “apartado definitivamente del servicio”. • Los derechos del oficial en situación de retiro son los de cualquier ciudadano, por tanto la libertad de expresión y opinión es irrestricta. La ley lo vulnera al obligarlo a “guardar reserva”. • Norma expedida en octubre del 2004, cuya reglamentación aun no ha sido formulada. • Obvia la necesidad de prescribir la adecuación de las leyes orgánicas. Previsión sustantiva para aspirar a la reestructuración integral de las Fuerzas Armadas

23. Prioridades normativas Leyes pendientes de expedición o reformulación • Ley de ascenso del personal de oficiales • Modificación de las Leyes Orgánicas • Normativa del personal subalterno de las tres instituciones armadas

24. IProyecto de Ley de Ascensos • Presentado por el Poder Ejecutivo, pendiente de debate en la Comisión de Defensa del Congreso. • Expresa que el proceso de ascenso se sustenta en diversos principios, entre ellos el de objetividad. No obstante se afirma la “evaluación integral” del Oficial. • La composición de las Juntas, tanto de evaluación como de selección, es un tema medular, no puede carecer de tratamiento en su articulado. • La Junta de Evaluación, sin sustento alguno, carece de competencia para supervisar y controlar la evaluación del oficial general. Se desvirtúa así el principio de equidad sustentado en el Proyecto.

25. Carencia de previsiones referidas al ascenso del personal asimilado a la institución armada. Se establece así un tratamiento diferenciado, carente de sustento legal. Vulnera el principio de legalidad que aspira cautelarse en su desarrollo. • No se incluye un tema capital. El proceso de evaluación debe estar sustentado en el examen del legajo personal del oficial. En él debe estar consignada toda la documentación e información ha ser evaluada. Ello evita poner en consideración factores no previstos y que permiten ejercicios infundadamente discrecionales. • No se incluye un artículo expreso que establezca la necesidad de respetar la propuesta formulada por la Institución Armada para el otorgamiento del ascenso. Su omisión no aporta en la necesidad de institucionalizar a las Fuerzas Armadas.

26. La Junta de Selección para el ascenso a grado de General de División y equivalentes debe estar integrada por la totalidad de oficiales del citado grado. Cuál es la razón del distingo de tener que cumplir cargos en el territorio nacional. • Las aptitudes son tres; psicosomática, profesional y disciplinaria. La valoración porcentual de cada una debe ser expresamente prevista. El Proyecto no lo contempla. Fundamental previsión para circunscribir la determinación de aptitud en atención a la información y y documentación contenida en el legajo personal. Previsión que anularía la discrecionalidad que pervive en estos procesos. • El Proyecto no concibe el ascenso como un proceso vital en el desarrollo personal y profesional de sus integrantes.

27. IIModificación de las leyes orgánicas • Leyes expedidas en el año de 1987. El mismo en el que se creó el Ministerio de Defensa. • Contienen diversos dispositivos que no guardan correlación con la nueva concepción del Sector Defensa. • A título ilustrativo: • La Fuerza Aérea tiene, a tenor de su Ley Orgánica, un Consejo Económico, cuyas funciones deben ser asumidas por el Viceministro de Asuntos Administrativos y Económicos, evitando duplicidad de funciones. • La Marina de Guerra, en su Ley Orgánica contiene referencias a los Consejos de Investigación que no guardan correlación con las estipulaciones de la Ley de Situación Militar. • El Ejercito, tiene una composición funcional por demás sobredimensionada, que no permite la plasmación de las funciones asignadas a los órganos de línea, en especial la DIGEPE, y los viceministerios

28. IIINormas del Personal Subalterno • Leyes de situación militar que tienen, aun con las modificaciones efectuadas, más de treinta años de vigencia. • No se puede avanzar en una reestructuración sin prestar atención al componente mayoritario de las Fuerzas Armadas, el personal subalterno. Las vigentes normas no contribuyen al objetivo de contar con Fuerzas Armadas profesionales, con mejoras integrales en las condiciones de prestación del servicio. • Es imprescindible que se convoquen grupos de estudio para avanzar en la reformulación de las caducas leyes que rigen su situación militar.

29. RAZONES QUE SUSTENTAN Y ORIENTAN LA NECESIDAD DE: • Establecer la política del Estado en materia de Seguridad y Defensa Nacional. • El nuevo impulso a la Reforma del Sector Defensa y la reestructuración de las Fuerzas Armadas.

30. A.- La carencia de una política de Estado en materia de Seguridad y Defensa Nacional. El país carece aún de un modelo constitucional idóneo en la materia. Los sucesivos regímenes gubernamentales han desvirtuados los objetivos de la Defensa Nacional y desatendido la Seguridad Nacional.

31. B.- Los desafíos del Estado para atender las nuevas amenazas a la Seguridad Nacional. En la actualidad se propende al establecimiento de una política de seguridad colectiva y cooperativa hemisférica, que haga frente a las nuevas amenazas: • Terrorismo internacional • Delitos financieros • Afectación del ambiente • Tráfico de drogas. • Armas de destrucción masiva

32. C.- La vigencia del Sistema Democrático • Se ha concertado el Acuerdo Nacional de Gobernabilidad, el que contiene 13 políticas de Estado, en diversos ámbitos del quehacer estatal. • La novena prevé la necesidad de establecer la política estatal en materia de Defensa y Seguridad Nacional. • Su implementación es un requisito sine qua non, para la viabilidad de la institucionalidad democrática del país.

33. D.- Los acuerdos internacionales en la materia La VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas adoptó la Declaración de Quito, cuyo tercer apartado estipula que: “La seguridad y la defensa son responsabilidad de los Estados y la sociedad en su conjunto y su gestión democrática no es exclusiva de las Fuerzas Armadas y de Seguridad Pública, según el caso, siendo, por lo tanto, fundamental el rol de la sociedad en su consecución, desempeño y articulación funcional en los sistemas políticos de la región”. Declaración de Quito. Tercer Apartado. San Francisco de Quito. Noviembre del 2004.

34. E.- Las lecciones de la experiencia comparada Tanto países de la Región Andina como aquellos de otras latitudes han avanzado significativamente en la materia, comprendiendo modelos de organización y funciones que definen la responsabilidad política del Sector Defensa y la debida delimitación de las funciones de las Fuerzas Armadas. Constituyen ejemplo de ello; • La disposición N°1 del año 2000 del Ministerio de Defensa de España. • Los conceptos contenidos en el Libro de la Defensa Nacional de Chile. • La organización del Ministerio de Defensa del Brasil.

35. “En el diseño estratégico de la Defensa y Seguridad Nacional, los civiles oscilan entre la estridencia, el análisis de la contingencia y el protagonismo político; los militares apegados a sus concepciones clásicas de geopolítica decimonónica. Por tanto, en la materia ha primado en nuestros países, el maquillaje reformista y la retórica caracterizada por la desinformación y la desorientación.” Salazar. Fernando. Política Exterior. Desafíos en el nuevo milenio. Bogota. Colombia. 2001.