Réforme territoriale

1. Réforme territoriale La République pulvérisée

2. Des mots pour le dire • François Hollande Etats généraux de la démocratie territoriale 2012 : « Le problème n’est pas tant le nombre d’échelons que la répartition des compétences » • Alain Rousset, Président de l’ARF : « Il faut réformer l’état, régionaliser le pays » • François Hollande, conférence de presse du 14 janvier 2014 : « Les régions se verront confié un pouvoir règlementaire local d’adaptation » • André Vallini, secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, le 2 juin 2014 sur France-Inter : « Peu à peu, les départements vont être dévitalisés » • Manuel Valls, Les Echos le 2 juillet 2014 : « La réforme territoriale, c’est la mère des batailles »

3. Un projet qui vient de loin • En 1969, Charles de Gaulle propose un référendum qui vise notamment à élargir le pouvoir des régions…et dont le résultat le conduira à la démission. • En 2009, le comité Balladur est chargé par le président Sarkozy de formuler des propositions pour une nouvelle étape de décentralisation : création d’un Grand Paris intégrant les départements limitrophes de la capitale, attribution de la clause de compétence générale à l’échelon communal seul, suppression des cantons, élection commune des conseillers généraux et des conseillers régionaux, réduction du nombre de régions de 22 à 15. • En juillet 2011, au lancement de la primaire socialiste pour l’élection présidentielle, Manuel Valls proposait dans Libération de « Réduire nos dépenses en décentralisant davantage, en simplifiant les structures administratives – par exemple en supprimant les départements – et en réformant la fiscalité locale ». • En 2013, la Commission européenne publie ses « recommandations » : « Prendre des mesures destinées à améliorer les synergies et les économies entre les différents niveaux de l’administration, central, régional et local » 

4. Les échelons territoriaux en dates • Communes : Décret de l'Assemblée nationale du 12 novembre 1789 : «il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » et loi du 14 décembre 1789 : « Les municipalités actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d'hôtel de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies, et cependant les officiers municipaux actuellement en service, continueront leurs fonctions jusqu'à ce qu'ils aient été remplacés ». • Départements : 83 départements créés en 1789 ; la loi du 2 mars 1982 transfère l’exécutif départemental du préfet au Président du Conseil général. • Cantons: découpage de 1801 ; élection au suffrage universel direct depuis 1871 ; nouveau redécoupage par décrets suivant la loi du 17 mai 2013. • Régions: Les régions modernes apparaissent en 1956 avec les circonscriptions des « programmes d’action régionale » avant qu’en 1960 un décret instaure des circonscriptions d’action régionale. Le découpage des régions actuelles date de 1972. Les régions sont des collectivités locales à part entière depuis 1982. C’est aussi à cette date que les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel • Intercommunalités : Sous forme d’EPCI : 1992, 1999, 2004, 2010

5. Eléments de calendrier du projet de réforme territoriale • Septembre 2012 : Etats généraux de la démocratie territoriale • Loi du 17 mai 2013 portant notamment sur le redécoupage des cantons qui doit être concrétisé par décrets. • 14 janvier 2014 : conférence de presse de François Hollande • 27 janvier 2014 : promulgation de la loi MAPAM (Modernisation de l’Action publique et d’affirmation des métropoles) • 8 avril 2014 : discours de Manuel Valls devant l’Assemblée Nationale annonçant la suppression des départements • 3 juin 2014 : tribune de François Hollande livrant notamment une carte à 14 régions • 18 juin 2014 : Passage en Conseil des ministres du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. • Juillet 2014 : Adoption par l’AN en première lecture le 23 juillet • 28 septembre 2014 : élections sénatoriales • 28 octobre 2014 : Passage au Parlement en seconde lecture du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral après discours de Manuel Valls au Sénat. Puis éventuelle Commission mixte paritaire et possible saisine du Conseil Constitutionnel (pour décision fin novembre début décembre). • Décembre 2014 : Passage au Parlement du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République • 1er janvier 2015 : création de la métropole de Lyon et disparition du département du Rhône • Mars 2015 : élections départementales • Décembre 2015 : date annoncée pour les élections régionales • 1er janvier 2016 : création des métropoles • 2020 : nouveaux départements, supprimés ou modifiés.

6. Articulation des projets de loi • Le projet de loi sur les compétences a été dissocié de celui sur les élections. • Le périmètre des territoires devant être « figé » un an avant les élections, le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral doit donc être adopté avant décembre 2014 pour des élections en décembre 2015. • Par contre les compétences peuvent donc évoluer au-delà via le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. • La création des métropoles sera effective au 1er janvier 2016 et se traite aujourd’hui par décrets suite à l’adoption de la loi d’habilitation • Parallèlement, le gouvernement a (re) lancé le chantier de la réforme de l’Etat avec la « modernisation de l’action publique ». Marylise Lebranchu a été dessaisie du dossier en juin 2014 avec la nomination de Thierry Mandon comme secrétaire d’Etat à la réforme de l’Etat et à la simplification…directement rattaché auprès du 1er Ministre: propositions attendues début 2015 et mise en place d’un « Comité stratégique » installé auprès du 1er Ministre ; • Le serpent de mer de la réforme fiscale : évoquée pour 2015 et devant s’inscrire dans le projet de loi de finances étudié à l’automne 2014

7. L’étranglement des collectivités par l’austérité • 11 milliards d’euros « d’économies » supplémentaires attendues d’ici à 2017 sur les collectivités locales • 19 milliards d’euros « d’économies » attendus d’ici à 2017 par la réforme de l’Etat : « Certaines missions de l’Etat devront être transférées ou abandonnées » (Thierry Mandon, Les Echos du 3 juillet). C’est aussi par ce biais que les seuils sociaux dans les entreprises sont attaqués : « Ce n’est pas un problème de représentation du personnel, c’est d’abord un problème d’un grand nombre d’obligations fiscales, sociales, administratives qui tombent sur les entreprises quand elles changent d’effectif » (Thierry Mandon, 18 août 2014) • Pour 2015 : 21 milliards d’euros de baisse de dépense publique : collectivités locales 3,7 Mds€, Etat 7,3 Mds€, sécurité sociale 10 Mds€. • Détail de la baisse de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) aux communes pour 2015 : Communes moins 2,07 Mds€, Départements moins 1,15 Mds€, Régions moins 0,45 MDS€. • Baisse de la DGF depuis 2008 : 40,06 Mds€ en 2008, 41,51 Mds€ en 2013, 36,6 Mds€ en 2015. • Pour les départements, depuis 2002, 48 Mds€ de transferts (pour APA, PCH et RSA) non compensés dont 8 Mds€ pour 2014. • Pour mémoire : les départements investissent 35 Mds€ annuels dans les politiques sociales (petite enfance, personnes âgées, personnes handicapées, chômeurs…) qui bénéficient à 2,5 M de personnes et sont à l’origine de 1 M d’emplois. Ils portent aussi 12,3% du financement du secteur associatif (1.828.000 emplois) et ont investi en 2013 12 Mds€ dans des projets d’équipements de proximité (collèges, routes, gymnases, lieux culturels…)

8. Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (1) • Procédure parlementaire • Procédure dite du « temps programmé » qui permet de limiter la durée des débat (ici 30h) et procédure dite « accélérée » qui réduit le nombre de navettes entre les deux assemblées. • Mise en place par le Sénat d’une commission spéciale sur la délimitation des régions. • Refus par la commission des présidents au Sénat d’inscrire le 26 juin 2014 projet de loi à l’ordre du jour du fait d’une étude d’impact insuffisante. Saisine du Conseil constitutionnel par Manuel Valls qui le 1er juillet juge le projet de loi « conforme aux exigences de la loi organique ». Concernant la faible évaluation de l'impact de la loi sur les emplois publics, le Conseil estime qu’il ne saurait en particulier être fait grief à cette étude d'impact de ne pas comporter de développements sur l'évolution du nombre des emplois publics dès lors que le gouvernement ne mentionne pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi. • Une motion référendaire est déposée le 1er juillet 2014 : adoptée par la commission spéciale puis par le Sénat lui-même mais rejetée le même jour par l’assemblée Nationale. • Texte examiné par le Sénat du 2 au 5 juillet : adopté mais sans la nouvelle carte des régions ni le report des élections à décembre 2015. • Passage du projet de loi à l’Assemblée nationale à partir du 10 juillet 2014 et nouveau texte et nouvelle carte adoptés le 23juillet 2014.

9. Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (2) • Les articles • La nouvelle carte des régions : 14 régions au lieu de 22 puis 13 régions après la première lecture à l’A.N. • Le nom définitif des futures régions doit être fixé par décret avant le 1er juillet 2016 • Dans le projet de loi, les départements n’étaient plus « mutables » d’une région à une autre (Art 1 et 3) alors qu’ils l’étaient jusque là (article L4122-1-1 du CGCT). Ils le redeviennent à travers le « droit d’option » rétabli par l’A.N. en première lecture pour la période entre 2016 et mars 2019 (délibérations concordantes des assemblées délibérantes à la majorité des suffrages 3/5 exprimés -et non plus majorité absolue- mais plus de référendum mocal). Par contre, le changement de limites territoriales peut désormais être mis en œuvre par un décret du conseil d’Etat et non plus obligatoirement par la loi ! • Désignation du chef-lieu des régions (Art 2). Fixé par décret avant le 31 décembre 2015. L’A.N. a prévu que le conseil régional aura « la faculté d’organiser des séances par alternance entre plusieurs lieux de réunion ». • Le modèle métropolitain est explicité à partir de l’exemple de la métropole de Lyon qui induit la disparition du département du Rhône (Art 5 et 12)

10. Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (3) • Les articles (suite) • Effectif des nouveaux conseils régionaux plafonné à 150 membres (Art 6) dans le projet de loi. L’A.N. a supprimé de plafond et donc rétabli le nombre total de conseillers régionaux soit 1757 • Au moins un-eélu-e de chaque département puis finalement deux après passage A.N. • Si élection départementale partielle, le remplacement abandonne l’obligation de parité sur le canton (article 9). Désormais nouvelles modalités de remplacement des élus départementaux : la vacance d’un ou deux siège-s d’un même canton donnera lieu à une élection partielle. • Fin des prochains mandats en mars 2020 • La présidence des commissions régionales en charge des finances et du contrôle budgétaire sera systématiquement confiée à l’opposition (ajout A.N.) • Lors du passage à l’A.N., adoption d’un article propre au Grand Paris : les 46 communes franciliennes limitrophes des départements de petite couronne auront jusqu’au 15 novembre (et non plus 30 septembre) 2014 pour choisir ou non d’intégrer la métropole (art 14)

11. Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (1) • Des régions aux pouvoirs renforcés • Suppression de leur clause de compétence générale mais… • Développement économique : schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation à valeur prescriptive. Les autres collectivités pourront intervenir mais uniquement avec l’accord de la région (convention) ou directement mais dans des cas précis prévus par la loi. • Aménagement et développement durable : schéma d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) à valeur prescriptive à l’égard des documents d’urbanisme (SCOT, PLU). Se substituera aux schémas existants dans ces domaines. • Tourisme : régions chef de file et élaboreront un schéma régional de développement touristique • Transferts de compétences départementales : routes départementales (1er janvier 2017), collèges et forfaits d’externat, transports interurbains et scolaires (septembre 2017), ports départementaux, planification du secteur des déchets (plan régional de prévention et de gestion des déchets, 1er janvier 2016) • Transfert de prérogatives de l’Etat comme certains aérodromes • Pouvoir règlementaire des régions dans chacun de leurs domaines de compétence • Régions deviendraient des acteurs propositionnels législatifs

12. Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (2) • Des départements affaiblis • Suppression de leur clause de compétence générale • Rappel dans la loi de la faculté des CG d’aider les communes et les EPCI (financièrement et pour l’exercice de leurs compétences) • Recentrage sur leur rôle en matière de solidarités territoriales et sociales ; Compétences en matière de prévention ou prise en charge des situations de fragilité, développement social, accueil des jeunes enfants et autonomie des personnes. • Lorsque l’initiative privée est défaillante ou absente, le CG peut contribuer au financement d’opérations d’investissement en faveur d’entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural • Mais…des transferts de compétences aux métropoles : au moins 3 des 7 compétences suivantes devront être transférées par convention aux métropoles avant le 1er janvier 2017 faute de quoi les 7 seront transférées : aides du FSL, SP action sociale, insertion, aides jeunes en difficulté (FAJ), prévention spécialisée, personnes âgées et action sociale, tourisme et infrastructures sportives • « Faciliter » l’accès aux droits et services des publics.

13. Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (3) • Des communes aux intercommunalités • Nouvelle phase de « rationnalisation de l’intercommunalité resserrée autour des bassins de vie ». Elle doit être achevée avant le 31 décembre 2016 : Art 15 : « Préfet peut, selon une procédure dérogatoire au droit commun, créer, modifier le périmètre ou fusionner tout EPCI à fiscalité propre » (Art 15) • Taille minimale des EPCI à fiscalité propre passe de 5.000 à 20.000 habitants; Actuellement, sur les 2145 EPCI existants, 1507 des communautés existantes n’atteignent pas ce seuil… • Compétences renforcées : promotion du tourisme et aménagement et entretien aires d’accueil des gens du voyage (obligatoires) et création et gestion des maisons de services au public (optionnelles). • Réduction du nombre de structures syndicales (intervenant en particulier dans les domaines de l’eau potable, des déchets, du gaz, de l’électricité…) d’ici au 31 décembre 2016 : « dissolution par le Préfet pendant une période de deux ans » (Art 16)

14. Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (4) • Les services au public contre le service public • Création d’un « schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public sur le territoire départemental ». Celui-ci devait initialement être co-élaboré entre département et Etat, il doit désormais l’être entre les EPCI et l’Etat). • « les maisons de service au public en remplacement des actuelles maisons des services publics » (Art 26) • Destinées à « améliorer l’accès des populations aux services » • Elles peuvent relever de l’Etat, d’EPCI à fiscalité propre ou d’organismes de droit privé chargés d’une mission de service public. • Elles rassemblent des services publics et privés • Les EPCI à fiscalité propre pourront définir des obligations de service public leur permettant, à l’issue d’une procédure d’appel d’offres, de sélectionner un opérateur de service auquel ils pourront verser une compensation • Création de guichets uniques (Art 29)

15. Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (5) • Lutte contre la fracture numérique • Transparence financière des collectivités : • création d’un observatoire de la gestion publique locale • Présentation annuelle d’un rapport devant l’assemblée sur les actions entreprises par la collectivité suite au rapport d’observation des Chambres Régionales des Comptes (Art 30) • Rapport annuel de la cour des comptes au Parlement sur la situation financière et la gestion des collectivités locales • « Participation des collectivités territoriales et de leurs groupements au paiement des amendes résultant de la reconnaissance de manquements de la France à ses obligations européennes lorsque ce manquement concerne une compétence décentralisée » (art 33) • Transfert des personnels : • modalités de mise à disposition ou de transfert des services ou parties de services de l’État en charge des compétences transférées • les agents des départements qui participent à l’exercice de compétences transférées aux régions (ou éventuellement, s’agissant des ports maritimes et intérieurs, à une autre collectivité ou un groupement) connaîtront une substitution d'employeur sans changer de fonction publique, ni de cadre statutaire. Par contre, la zone de mobilité s’en trouve accrue.

16. Des idées dans les tuyaux • Devenir des départements : distinction entre départements sur les aires métropolitaines (disparition), en zone rurale (?) (maintien), ailleurs (assemblée composée des représentants de intercommunalités) : discours de politique générale de Manuel Valls (sept 2014) • Manuel Valls tablerait après 2020 sur le maintien d’une quinzaine de départements

17. Les prises de position et actions • Association des régions de France (ARF): « Cette modernisation passe enfin par un renforcement des Régions qui doivent se voir dotées de moyens adaptés. C’est ainsi qu’elles deviendront de grandes régions comparables à leurs homologues européennes ». « Cette modernisation passe enfin par une réforme en profondeur de l’Etat sur les territoires qui doit concentrer ses moyens sur ses missions régaliennes ». Communiqué de l’ARF du 5 juin pour se féliciter des annonces de François Hollande. • Association des départements de France (ADF): « La question porte sur notre héritage républicain » ; « La meilleure façon de solutionner l’organisation territoriale publique, [c’est d’organiser] sur cette question un référendum » (Claudy Lebreton, président de l’ADF, 3 juin 2014) • Plus de 50 départements ont déposé des vœux contre ce projet • Des pétitions de territoires ont été lancées • Mouvements citoyens et rassemblements devant les préfectures et sous-préfectures • Demande de référendum • Signature de 12.000 élus

18. Annexe 1 Les 14 nouvelles régions (gouvernement juin 2014) • Nouvelles régions Anciennes régions • Alsace-Lorraine Alsace, Lorraine • Aquitaine Aquitaine • Auvergne-Rhône-Alpes Auvergne, Rhône-Alpes • Bourgogne-Franche-Comté Bourgogne, Franche-Comté • Bretagne Bretagne • Centre-Limousin-Poitou-Charentes Centre, Limousin, Poitou-Charentes • Champagne-Ardenne-Picardie Champagne-Ardenne, Picardie • Corse Corse • Ile-de-France Ile-de-France • Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées • Nord-Pas-de-Calais Nord-Pas-de-Calais • Normandie Haute-Normandie, Basse-Normandie • Pays de la Loire Pays de la Loire • Provence-Alpes-Côte-d’AzurProvence-Alpes-Côte-d’Azur

19. Annexe 2 Les 13 nouvelles régions (A.N. juillet 2014) • Nouvelles régions Anciennes régions • Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne • Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes Aquitaine, Limousin-Poitou-Charentes • Auvergne-Rhône-Alpes Auvergne, Rhône-Alpes • Bourgogne-Franche-Comté Bourgogne, Franche-Comté • Bretagne Bretagne • Centre Centre • Corse Corse • Ile-de-France Ile-de-France • Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées • Nord-Pas-de-Calais-Picardie Nord-Pas-de-Calais, Picardie • Normandie Haute-Normandie, Basse-Normandie • Pays de la Loire Pays de la Loire • Provence-Alpes-Côte-d’AzurProvence-Alpes-Côte-d’Azur

20. Annexe 3La nouvelle carte des régions (A.N. juillet 2014)

21. Annexe 4Effectifs des nouveaux conseils régionaux (juin 2014) • Région, effectif du conseil régional (nombre de candidat-e-s par section départementale) • Alsace-Lorraine 120 (Meurthe-et-Moselle 23, Meuse 8, Moselle 32, Bas-Rhin 33, Haut-Rhin 23, Vosges 13) • Aquitaine 85 (Dordogne 13, Gironde 40, Landes 12, Lot-et-Garonne 11, Pyrénées-Atlantiques 19) • Auvergne-Rhône-Alpes 150 (Ain 14, Allier 9, Ardèche 8, Cantal 5, Drôme 12, Isère 26, Loire 17, Haute-Loire 6, Métropole de Lyon 28, Puy-de-Dôme 14, Rhône 10, Savoie 10, Haute-Savoie 17) • Bourgogne-Franche Comté 100 (Côte-d’Or 21, Doubs 21, Jura 11, Nièvre 10, Haute-Saône 10, Saône-et-Loire 22, Yonne 14, Territoire de Belfort 7) • Bretagne 83 (Côtes-d’Armor 17, Finistère 25, Ille-et-Vilaine 28, Morbihan 21) • Centre-Limousin-Poitou-Charentes 150 (Charente 12, Charente-Maritime 20, Cher 11, Corrèze 9, Creuse 6, Eure-et-Loir 15, Indre 9, Indre-et-Loire 20, Loir-et-Cher 12, Loiret 21, Deux-Sèvres 13, Vienne 15, Haute-Vienne 13) • Champagne-Ardenne-Picardie 106 (Aisne 20, Ardennes 11, Aube 12, Marne 20, Haute-Marne 8, Oise 28, Somme 21) • Guadeloupe 41 (Guadeloupe 43) • Ile-de-France 150 (Paris 30, Seine-et-Marne 19, Yvelines 20, Essonne 18, Hauts-de-Seine 22, Seine-Saint-Denis 21, Val-de-Marne 19, Val-d’Oise 17) • Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées 150 (Ariège 6, Aude 12, Aveyron 9, Gard 21, Haute-Garonne 36, Gers 7, Hérault 31, Lot 7, Lozère 4, Hautes-Pyrénées 8, Pyrénées-Orientales 14, Tarn 12, Tarn-et-Garonne 9) • Nord-Pas-de-Calais 113 (Nord 74, Pas-de-Calais 43) • Normandie 102 (Calvados 23, Eure 20, Manche 17, Orne 11, Seine-Maritime 41) • Pays de La Loire 93 (Loire-Atlantique 35, Maine-et-Loire 22, Mayenne 10, Sarthe 17, Vendée 19) • Provence-Alpes-Côte d'Azur 123 (Alpes-de-Haute-Provence 6, Hautes-Alpes 6, Alpes-Maritimes 29, Bouches-du-Rhône 51, Var 27, Vaucluse 16) • La Réunion 45 (La Réunion 47)

22. Annexe 5Effectifs des conseils régionaux (juillet 2014)