GOUVERNANCE ET FONCTIO N PUBLIQUE

1. GOUVERNANCE ET FONCTIO N PUBLIQUE

3. LA FONCTIO N PUBLIQUE au niveau central Organigramme

4. PRM Gvt Contrôle juridictionnel Contrôleet inspection Délibération La Fonction publique territoriale suivant le Paysage institutionnel de l’organisation territoriale actuelle à Madagascar Chef de Région Conseillers régionaux Chef de Région Chef district CA Propositions Contrôle de légalité Appui technique Conseillers communaux Délibération Maire Nomination Organismes d’appui Propositions Chef Fokontany Préoccupations locales Enjeux régionaux et communaux CCD FEMMES PAYSANS OPERATEURS ARTISANS JEUNES

5. I- ETAT DES LIEUX DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE A MADAGASCAR A- Question de terminologieet rôle des textes a)- Signification des termes : fonction publique ; carrière Note : pas de définition des termes : « fonction publique » ni de « carrière » dans le statut général des fonctionnaires 2- Recherche de définition

6. La fonction publique désigne un ensemble de personnes travaillant, sous certaines juridictions ou dans un cadre intergouvernemental, au sein des administrations publiques. Une personne travaillant dans la fonction publique est appelée fonctionnaire. Les expressions « fonction publique » et « fonctionnaires » désignent couramment un ensemble plus vaste de personnes travaillant pour des services publics ou d'utilité générale.

7. La carrière ou parcours professionnel est le parcours personnel d'une personne dans sa vie professionnelle. La carrière comprend (Titre III à Titre IX du SGF) : • Entrée dans la fonction publique par le biais du recrutement • Stage et formation; • Titularisation; • Déroulement de carrière : • la rémunération; Positions (activité , détachement, hors cadre, disponibilité); Formation continue; évaluation; avancement et promotion; sortie de la fonction publique

8. b)- Le cadre juridique de gestion de carrière dans la fonction publique 1- Les textes sur la gestion de carrière des fonctionnaires Loi  n° 2003-011 du 03 septembre 2003 portant Statut Général des Fonctionnaires. Loi n° 96-026 du 2 octobre 1996 portant Statut général autonome des personnels de la Police nationale. Loi n° 96-029 du 6 décembre 1996 portant Statut général des Militaires. Loi n° 94 025 du 17 novembre 1994 relative au statut général des agents non encadrés de l’Etat. Loi n° 60-003 du 15 février 1960 relative au statut général des fonctionnaires des cadres de l’Etat. Ordonnance n° 93 027 du 13 mai 1993 relative à la réglementation sur les hauts emplois de l’Etat. Ordonnance n° 93-019 du 30 avril 1993 portant statut général des fonctionnaires, ratifiée par délibération n° 93-02 HAE du 01juillet 1993.

9. Décret n° 2007-564 du 3 juillet 2007 fixant la composition ainsi que les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil Supérieur de la Fonction Publique. (J.O. n° 3141 du 22/10/2007 p.5926 • Décret n° 2007-450 du 21 mai 2007 fixant les horaires du travail effectif dans les services publics. (J.O. n° 3115 du 02/07/2007 p.3921) • Décret n° 2006-432 du 27 juin 2006 portant application du contingentement des concours de recrutement dans la Fonction publique. (J.O. n° 3055 du 02/10/2006 p.4154) • Décret n° 2005-507 du 2 août 2005 fixant le régime de certaines positions réglementaires des fonctionnaires et de certaines modalités de cessation définitive de fonction. (J.O. n° 3005 du 19/12/2005 p.5453) • Décret n° 2005-500 du 19 juillet 2005 régissant les principes généraux relatifs à l'organisation des concours administratifs. (J.O. n° 2990 du 19/09/2005 p.4926) • Décret  n° 2005-135 du 15 mars 2005 modifiant et complétant le décret n° 2004-184 du 10 février 2004 relatif au recrutement des Elèves Officiers Médecins Spécialistes au sein des Forces Armées. • Décret  n° 2005-134 du 15 mars 2005 fixant les modalités de reclassement indiciaire des fonctionnaires • Décret  n° 2005-076 du 01 Février 2005 portant additif au décret n° 2003-991 du 30 Septembre 2003 portant création et fixant le régime particulier du corps des Administrateurs des Services Financiers.

10. Décret n° 2005-011 du 11 Janvier 2005 portant augmentation de salaire des Agents de l'Etat, des Collectivités décentralisées et des Etablissements publics. • Décret  n° 2004-1021 du 09 Novembre 2004 portant création de l'Ecole Nationale des Inspecteurs et Agents de Police. • Décret  n° 2004-983 du 12 octobre 2004 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n° 2002-1127du 30 septembre 2002 instituant une obligation de déclaration de patrimoine par certaines catégories de hautes personnalités et de hauts fonctionnaires. • Décret  n° 2004-841 du 31 août 2004 fixant le régime des affectations et mutations des fonctionnaires. • Décret  n° 2004-812 du 24 août 2004 fixant le régime des congés, des permissions et des autorisations d'absence des fonctionnaires. • Décret  n° 2004-796 du 17 août 2004 relatif à l'organisation des Commissions Administratives Paritaires.

11. Décret  n° 2004-730 du 27 Juillet 2004 fixant les modalités de recrutement et de nomination des fonctionnaires. Décret n° 2003-937 du 9 Septembre 2003 fixant les modalités d'application de l'article 13 de la Loi n°2003-011du 3 septembre 2003 portant Statut Général des Fonctionnaires. Décret  n° 2003-1158 du 17 décembre 2003 portant Code de Déontologie de l'Administration et de Bonne Conduite des Agents de l'Etat. Décret  n° 2003-1114 du 02 décembre 2003 abrogeant et remplaçant le décret n° 2002-1216 du 9 octobre 2002 et le Décret n°2003-171 du 4 mars 2003, portant organisation générale de l'Armée Nationale Malagasy. Décret  n° 2003-1125 du 09 décembre 2003 modifiant et complétant certaines dispositions du décret N° 2002-1217 du 09 Octobre 2002 portant organisation générale de la Gendarmerie Nationale.  Décret  n° 2003-991 du 30 septembre 2003 portant création et fixant le régime particulier du corps des Administrateurs des Services Financiers.

12. Décret  n° 2003-961 du 06 Septembre 2003 portant des modifications au Tableau I annexé au décret n° 76-132 du 31 mars 1976 et ses modificatifs et portant réglementation des hauts emplois de l'Etat. Décret n° 2003-171 du 04 mars 2003 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n° 2002-1216 du 09 octobre 2002 portant organisation générale de l'Armée Nationale Malagasy. Décret n° 2002-978 du 28 Août 2002 modifiant les articles 2, 4 et 7 du décret n° 95-330 du 3 mai 1995 fixant le mode de rétribution des fonctionnaires et autres agents au titre de leur participation aux Commissions des divers examens et concours publics nationaux relevantde la Délégation générale du Gouvernement à l'Enseignement Technique et à la Formation Professionnelle. • Décret n° 97-1220 du 16 octobre 1997 organisant l'Inspection générale de l'Etat et fixant les règles de son fonctionnement (IGE). • Décret n° 97-009 du 16 janvier 1997 portant fixation des indices de traitement des fonctionnaires de la classe exceptionnelle. • Décret n° 96-209 du 12 mars 1996 délégation de pouvoirs de gestion et de réformes administratives.

13. Décret n° 96-745 du 21 août 1996 portant classement hiérarchique du corps des fonctionnaires . Décret n° 96-752 du 27 août 1996 fixant les conditions et modalités de reclassement des fonctionnaires dans le corps de fonctionnaires correspondant à leur diplôme. Décret n° 95-291 du 18 avril 1995 portant organisation de la fourrière modifié et complété par décret n° 96-583 du 17 juillet 1997. Décret n° 96-450 du 27 juin 1996 portant réglementation de l'Ordre national de Madagascar et des autres distinctions honorifiques, modifié par décret n° 98-1047 du 11 décembre 1998. Décret n° 73-130 du 18 mai 1973 fixant les pouvoirs délégués, en matière de gestion du personnel, aux Ministres et Chefs de province. Décret n° 76-132 du 31 mars 1976 portant réglementation des hauts emplois de l'Etat.

14. Décret n° 64-213 du 27 mai 1964 portant réglementation des conditions d’emploi par les collectivités et organismes publics des personnels soumis à la réglementation générale du travail. Décret n° 64-214 du 27 mai 1964 fixant les conditions et modalités de recrutement, de l’engagement et du licenciement et les rémunérations et avantages divers des agents soumis à la réglementation générale du travail et occupant des emplois de longue durée dans les services des collectivités et organismes publics. Décret n° 60-050 du 9 mars 1960 fixant, en ce qui concerne le régime disciplinaire, les modalités d’application de la loi n° 60-003 du 15 février 1960 relative au statut général des fonctionnaires des cadres de l’Etat. Décret n° 60-051 du 9 mars 1960 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires des cadres de l’Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions.  Décret n° 60-239 du 20 juillet 1965 fixant le régime de rémunération applicable aux fonctionnaires des cadres de l’Etat à compter du 1er juillet 1960. Arrêté n° 3903/96 du 27 juin 1996 portant réorganisation de I’Ordre du Mérite de Madagascar. Note n° 1006-94/FOP/CAB du 11 avril 1994 objet : Grève des Agents de l’Etat.

15. B- Les lacunes sur la gestion de carrière des fonctionnaires a)- Lacunes d’ordre normatif (sur les textes) 1- Inflation de textes • Six (6) textes législatifs • Note : le Statut général des fonctionnaires change à chaque nouveau régime • Trente deux (32) textes réglementaires ou décrets

16. 2- Eparpillement des textes due à la particularisation de statuts des fonctionnaires • Actuellement, Trois (3) Statuts particuliers : Loi n° 96-026 du 2 octobre 1996 portant Statut général autonome des personnels de la Police nationale. Loi n° 96-029 du 6 décembre 1996 portant Statut général des Militaires. Loi n° 94 025 du 17 novembre 1994 relative au statut général des agents non encadrés de l’Etat. • Prochainementnt, d’autres nouveaux statuts particuliers • Celui des Administrateurs des services financiers; • Celui des fonctionnaires territoriaux

17. b)- Lacunes d’ordre systémique Système actuel de gestion de carrière, source de : • Lourdeur administrative; • Immobilisme de l’Administration; • Sclérose de l’Administration.

18. C- Les principaux dysfonctionnement de l’Administration a)- Les incohérences/inadaptations Manque de cadrage des valeurs essentielles qui touche essentiellement les rôles des fonctionnaires et agents de l’administration et à la déontologie, à l’efficacité et aux disciplines de ces agents Resserrement de l’organisation par corps créant ainsi un e diversité de corps ne permettant pas aux corps comparables de bénéficier des mêmes bornes indiciaires et de la même structure de grades

19. Dilution de la place de la notion d’emploi entraînant ainsi un manque d’évolution de l’emploi comme un des facteurs de motivation, et en deuxième lieu, l’inapplication du principe de séparation du grade et de l’emploi Fermeture à toutes nouvelles voies de promotion professionnelle et dégradation quant à la lisibilité des carrières faute de facilité de mobilité et de conversion et de prise en compte ainsi que de valorisation de l’expérience professionnelle Inexistence de la notion de flexibilité et de traitement différencié Inexistence de Système de Gestion par Performance (SGP) = la nouvelle gestion publique fait défaut , laquelle a pour objet d’introduire la notion de programme , de mission et la culture de résultats. Caractère assez dépassé du système de notation et d’évaluation et inexistence de reconnaissance de la performance et du mérite : or l’appli cation du SGP permettrait de procéder à une évaluation et notation d’un agent en vue d’une promotion dans l’emploi

20. Manque de la culture du dialogue ce qui rend insignifiant la reconnaissance du droit syndical dans la fonction publique Absence de culture du dialogue empêchant ainsi la reconnaissance du droit syndical dans la fonction publique Défaut d’établissement d’une gestion plus fonctionnelle des agents de l’administration d’où la préservation d’une relative autarcie. Ce qui empêche à chaque ministère de préparer des relèves en leur donnant des formations professionnelles adéquates pour éviter la sélection à la dernière minute des hauts emplois de l’Etat.

21. b)- La non application : les principales causes 1- Cause d’ordre politique Ex : Les nombreux projets de réforme actuelle dans la Fonction publique sont inspirées du MAP, un document de politique publique rangée aux oubliettes après la crise de 2009 2- Défaut d’effectivité du principe de continuité de l’Etat Ex: Les projets de réforme de la fonction publique ont été mis en chantier depuis 2008. Ces projets restent dans le territoire, malgré les lourds investissements effectués pour leur financement et leur élaboration technique.

22. C- Les projets de textes de réforme de la fonction publique et les conditions de leur application a)- Etat des projets de textes (effectués au niveau du MFOPTLS depuis 2008) visant une meilleure gestion et une sécurisation des carrières dans la fonction publique

28. b)- Etat d’esprit et comportements humains 1- Sur l’application des textes Les gouvernants doivent accorder un sens particulier au principe de continuité de l’Etat pour ne pas tuer dans l’œuf les projets de réforme déjà terminés et qui ne demandent qu’à être réalisés par l’application des nouveaux textes

29. 2- Sur la gestion de l’Administration ou de la fonction publique • Accepter que l’Administration ne se gère maintenant que dans le cadre de la « nouvelle gestion publique », laquelle introduit: • la culture de résultats ou le système de gestion par performance (SGP); • le principe de redevabilité

30. 3- Sur la formation des fonctionnaires • Accepter le fait que la carrière des fonctionnaires commencent toujours par le recrutement par voie de concours, lequel constitue la voie d’entrée dans la fonction publique, leur formation par le biais de formation donnée par les grandes Ecoles d’administration • l’importante reconnaissance que l’Etat doit accordé au rôle important joué par ces Ecoles, notamment l’ENAM