Raza, corrupción y acceso a servicios públicos en el Perú: ¿Exclusión o discriminación?

1. Raza, corrupción y acceso a servicios públicos en el Perú: ¿Exclusión o discriminación? Ricardo Montero y Gustavo Yamada , 6/10/2011

2. Índice • Motivación y principales resultados • Revisión bibliográfica • Marco teórico • Metodología y bases de datos • Principales resultados • Resumen de resultados • Conclusiones y recomendaciones

3. Motivación y principales resultados • Uno de los objetivos del Estado es tratar de garantizar el bienestar de toda su población al margen de la raza a la cual pertenezcan. • Se esperaría que en los servicios prestados por el Estado no se encuentren diferencias entre los individuos basadas en sus características raciales. • La realidad está llena de anécdotas de tratos diferenciados, incluso dentro de las instituciones del Estado. Sin embargo, son escasas las investigaciones que tratan de cuantificar este fenómeno discriminatorio dentro de dichas instituciones. • Se busca analizar la extensión de la discriminación dentro de las instituciones del Estado.

4. Motivación y principales resultados • Las principales hipótesis de trabajo son: • Los hogares con características indígenas se encuentran en desventaja en el acceso a servicios públicos. Sin embargo, este problema se debe fundamentalmente al bajo nivel educativo y a la reducida capacidad de gasto de las familias indígenas. • Dentro de cada institución, los funcionarios públicos realizan un trato diferenciado en perjuicio de los ciudadanos indígenas, lo que se traducirá en pagos por coimas relativamente más altos y en tasas de conclusión más bajas.

5. Motivación y principales resultados • Los hogares con características indígenas alcanzan niveles más bajos de acceso a los servicios públicos así como menores tasas de conclusión exitosa de los trámites que realizan. • Mientras que la menor tasa de acceso puede explicarse por las más elevadas incidencias de pobreza y menores niveles de educación (exclusión más que discriminación), la menor tasa de conclusión sí representa un problema de discriminación al interior de las entidades del Estado. No se encuentran efectos de un trato diferenciado a la población indígena en los casos de coima. • El análisis por tipo de institución muestra una situación particularmente grave en el caso de los servicios básicos (agua potable y saneamiento) donde se encuentra evidencia de discriminación en los tres niveles analizados. Por otro lado, no se encuentra evidencia de discriminación específica para el caso de la policía, el sistema judicial y los servicios de aduanas y migraciones.

6. Revisión bibliográfica • Diversos estudios muestran que la corrupción reduce el crecimiento del PBI per cápita (Leite y Weideman 1999, Tanzi y Davoodi 2000 y Abed y Davoodi 2000) puesto que sociedades con altos niveles de corrupción destinan una fracción importante de sus factores de producción a la obtención y perpetuación de rentas, en vez de la generación de riqueza. • Asimismo, altos índices de corrupción han sido asociados con mayores niveles de desigualdad económica del país (Gupta, Davoodi y Alonso-Terme 1998), con aumentos en la tasa de mortalidad infantil, incrementos en la tasa de deserción escolar en primaria (Gupta, Davoodi y Tiongson 2000) y con reducciones en el nivel de desarrollo humano (Akay 2006).

7. Revisión bibliográfica • Sin embargo, como mencionan Gatti, Paternostro y Riglioni (2003), la mayoría de estudios al respecto se han hecho utilizando datos agregados por países en muestras de corte transversal o panel, con muy poca información acerca de la manera en que la corrupción afecta a diferentes grupos dentro de una nación. • En esta línea, resaltan los estudios realizados por Jennifer Hunt. • Sus resultados muestran que un incremento en el nivel de consumo del hogar incrementa la probabilidad de acceder a servicios públicos. • Adicionalmente, se encuentra que un incremento en el gasto familiar en el Perú aumentaría la proporción de pagos de coimas. Sin embargo, las autoras encuentran que este efecto es causado por un mayor uso del servicio por parte de la población de mayores ingresos, así como por una composición de servicios con mayores corrupción entre los mas pudientes. • Yamada y Montero (2011) encuentran que a mayores niveles de ingresos, los hogares tienen mayor acceso a los servicios públicos y destinan menores recursos relativos al pago de coimas.

8. Marco teórico

9. Metodología y bases de datos • En el estudio se utilizaron dos fuentes de información. En primer lugar, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), en especial el módulo de “Gobernabilidad, Democracia y Transparencia” de la misma. En este módulo, entre los años 2004 y 2006, se recogió información sobre el acceso a los servicios públicos, la conclusión del uso del servicio, así como información relacionada al empleo de coimas o sobornos en las instituciones públicas. • Esta información solo está disponible hasta el año 2006, por lo que no es posible utilizar datos más recientes. • Son 22 instituciones sobre las que se obtuvo información, entre las que se encuentran instituciones de los tres poderes del Estado, así como de los distintos niveles de gobierno. Estas 22 instituciones han sido clasificadas en ocho grandes proveedores de servicios: policía nacional, gobiernos regionales y municipalidades, ministerios, poder judicial, centros de estudios estatales, empresas de servicios básicos (electricidad, agua y teléfono), establecimientos de salud, y aduanas y migraciones.

10. Metodología y bases de datos • En segundo lugar, se utilizó una encuesta sobre funcionarios y servidores públicos realizada por Apoyo Opinión y Mercado para el Banco Mundial en el año 2001. • En esta se recoge información sobre las características de los empleados públicos, la percepción sobre el manejo administrativo y el desempeño de la institución a la que pertenecen, así como información relacionada a los valores éticos de los mismos. • En particular, el presente estudio utiliza la información sobre la percepción del nivel de corrupción y de la burocracia en las instituciones públicas, y sobre el nivel de honestidad de sus empleados.

11. Metodología y bases de datos • Se utilizan tres ecuaciones empíricas. En la primera, se modela el uso que los hogares hacen de cada uno de los servicios del Estado con una especificación probabilística de variable dependiente dicotómica a partir de una función de utilidad aleatoria.

12. Metodología y bases de datos • La segunda ecuación se estima para determinar el efecto que tienen las características indígenas sobre la proporción del gasto familiar que es destinado a pagos de coima, utilizando la siguiente especificación: • La variable Mills representa la inversa del ratio de Mills proveniente de la ecuación de uso de los servicios. Esta variable se incluye, siguiendo a Heckman (1979) para tomar en cuenta que existe sesgo de selección al solo observar los pagos de aquellas personas que efectivamente utilizan cada servicio.

13. Metodología y bases de datos • Finalmente deseamos conocer si la tasa de conclusión exitosa de los trámites es homogénea o no entre indígenas y no indígenas. De esta manera se puede plantear el siguiente modelo probabilístico: • En este caso, se utiliza la estimación por máxima verosimilitud propuesta por Van de Ven y Van Praag (1981) para estimaciones probit con sesgo de selección utilizando como modelo de selección la ecuación de uso del servicio. • Cada una de estas estimaciones se realiza tanto para la muestra completa como para cada uno de los ocho grandes proveedores de servicios. Sin embargo, debido a limitaciones de información, no es posible utilizar las variables provenientes de la base de datos de Apoyo y el Banco Mundial para las regresiones desagregadas según proveedor.

14. Principales resultados • El acceso a los servicios que provee el Estado es limitado en muchos casos. • Aquellos ciudadanos que llegan a acceder están expuestos a la burocracia y corrupción de las instituciones. Cuadro 1 Acceso, corrupción y burocracia en servicios públicos (porcentajes de casos salvo número de trámites)

15. Principales resultados • Las diferencias raciales se pueden mostrar tanto físicamente a través del color de piel como en la manera de hablar por lo que se tomaron en cuenta las dos dimensiones. • Consideramos que las personas pueden tener entre cero y dos características indígenas. Gráfico1 Distribución de la población según categoría étnica (autopercepción) Gráfico 2 Distribución de la población según lengua materna

16. Principales resultados Cuadro 2 Acceso a servicios públicos según categoría racial • Salvo por los servicios de educación y salud públicos, los hogares indígenas logran tasas de acceso menores a las de sus contrapartes no indígenas en todos los casos y según ambas definiciones.

17. Principales resultados • Solo se encuentran diferencias importantes en la policía y los servicios de aduanas y migraciones. En ambos casos estas diferencias van en contra de los grupos indígenas. Cuadro 3 Incidencia de episodios de coima entre usuarios, según categoría racial

18. Principales resultados Cuadro 4 Proporción del gasto per cápita de los hogares destinado a corrupción, según categoría racial • Existe un mayor grado de heterogeneidad en los resultados. • Se encuentran diferencias consistentes entre ambas definiciones, en perjuicio de los grupos indígenas, en la policía, el sistema judicial, los servicios básicos y los servicios de salud

19. Principales resultados • En prácticamente todos los casos, se encuentra que los hogares indígenas alcanzan niveles de culminación consistentemente menores que los del resto de hogares. • Las diferencias más grandes se dan en los ministerios y en los servicios básicos. Cuadro 5 Tasa de conclusión de trámites, según categoría racial

20. Principales resultados • Los grupos indígenas tienen niveles de ingresos y educación marcadamente menores a los del resto de hogares, además de vivir en mayor proporción en zonas rurales, donde la llegada de servicios públicos es más escasa. Cuadro 6 Estadísticas básicas de los grupos indígenas y no indígenas en el Perú

21. Resumen de resultados Cuadro 7 Resumen de efectos en cada modelo (por tipo de proveedor de servicios)

22. Resumen de resultados • Se ha encontrado que sistemáticamente los hogares con características indígenas, ya sea de autopercepción étnica o lengua materna, se encuentran en desventaja en cuanto a su acceso a servicios públicos y la tasa de conclusión exitosa de trámites • En el caso de la tasa de conclusión de trámites, se observa que la población indígena se encuentra en desventaja incluso cuando se compara con otros hogares del mismo nivel de ingreso y educación. Las familias indígenas se encuentran discriminadas. • No se encontró evidencia de efectos desproporcionados de la corrupción sobre la población indígena en particular.

23. Resumen de resultados • En el análisis por institución, resalta por el lado negativo el caso de los servicios básicos. Este servicio es el único en el que se encuentra evidencia significativa de mayores niveles de coima a los ciudadanos indígenas. Adicionalmente, también discrimina en el acceso (situación que solo se observa adicionalmente en el caso de los ministerios) y la tasa de conclusión. • Es importante también el caso de los ministerios pues se encuentra evidencia de discriminación tanto en el uso como en la tasa de conclusión de los servicios. • Por otro lado, en los casos de la policía, el sistema judicial y aduanas y migraciones, una vez que se supera el problema de exclusión (es decir una vez que los ciudadanos llegan a acceder al servicio), todos los hogares son tratados de manera similar, al margen de sus características étnicas.

24. Conclusiones y recomendaciones • La simplificación administrativa no solo es buena para reducir los costos de transacción y aumentar la competitividad de la economía peruana, sino también para disminuir la carga inequitativa que pesa sobre las familias pobres del Perú. • Es decir, eliminar las fuentes de corrupción a lo largo y ancho del Estado sería una política social progresiva. • Alternativas eficaces de atacar estos problemas serían la simplificación administrativa (para reducir las fases de tramitación) y el gobierno electrónico, es decir la informatización de los procesos y trámites, de manera que se reduzcan las instancias de contacto directo del ciudadano con funcionarios públicos y el poder de discrecionalidad de estos últimos.

25. Conclusiones y recomendaciones • Se deben promover sanciones más severas a funcionarios públicos que cometen actos de corrupción, tales como penas de prisión efectiva e inhabilitación permanente del ejercicio de la función pública. • Se debe fortalecer las instancias de control de la gestión pública tales como la Contraloría General de la República, el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo. • Estas entidades que deberían coordinar más estrechamente sus acciones y establecer alianzas con los organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación para una labor más efectiva en el combate de la corrupción (Panfichi y Alvarado, 2011). • Es necesario de diagnosticar más detalladamente las fuentes de corrupción en cada institución y diseñar estrategias pertinentes para eliminarlas según cada caso.

26. Conclusiones y recomendaciones • El Estado debe hacer un esfuerzo para mejorar el alcance de los servicios que brinda para cubrir de manera más eficaz a la población de menores ingresos. • Adicionalmente, urge los procesos de atención sean más amigables para la población indígena, incluyendo la necesidad de contar con funcionarios públicos bilingües en las dependencias ubicadas dentro de regiones con predominancia indígena. • la información necesaria para realizar los trámites debería estar disponible tanto en castellano como en quechua y aymara, sobre todo en las zonas donde la población con estas lenguas nativas se encuentran en mayor concentración. • Es importante estudiar los casos de la policía, el sistema judicial y las aduanas y migraciones con el fin de identificar qué prácticas son las que logran que los ciudadanos indígenas posean tasas de conclusión similares a las del resto de la población.

27. Anexo 1: Resumen de las regresiones Cuadro 8 Efectos impacto de las regresiones de uso, pago de coimas y conclusión exitosa de trámites en los servicios públicos Cuadro 8 Efectos impacto de las regresiones de uso, pago de coimas y conclusión exitosa de trámites en los servicios públicos, sin controles