Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione
This presentation is the property of its rightful owner.
Sponsored Links
1 / 52

Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione PowerPoint PPT Presentation


  • 83 Views
  • Uploaded on
  • Presentation posted in: General

Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione. Проф . Лука Брузати , д . э . н . ([email protected]) Организация бюджетного процесса исходя из миссий и результатов. Цель занятия. Наметить возможные подходы к для «Исполнения бюджета», их преимущества и недостатки

Download Presentation

Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

An Image/Link below is provided (as is) to download presentation

Download Policy: Content on the Website is provided to you AS IS for your information and personal use and may not be sold / licensed / shared on other websites without getting consent from its author.While downloading, if for some reason you are not able to download a presentation, the publisher may have deleted the file from their server.


- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - E N D - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Presentation Transcript


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Проф. Лука Брузати, д.э.н. ([email protected])

Организация бюджетного процесса

исходя из миссий и результатов


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Цель занятия

  • Наметить возможные подходы к для «Исполнения бюджета», их преимущества и недостатки

  • Описать систему документации бюджетов в Итальянских органах местного самоуправления

  • Уточнить функции:

    • Отчете о прогнозировании и планировании

    • Многолетнего бюджета

    • Годового бюджета

    • Плана по исполнению


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Как решения принимаются в действительности?

  • Для полного понимания процесса бюджетирования, мы должны понимать как решения принимаются в действительности

  • На протяжении последних нескольких лет было предложено множество моделей, мы сосредоточимся на наиболее актуальных из них

    • рациональный выбор

    • модель мусорного бака

    • инкреметализм


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

1. Рациональный выбор

  • Принятие решений часто считается рациональным процессом

    • Принимающие решения четко определяют свои цели и устанавливают уровень достижения этих целей, которым они будут удовлетворены

    • Они рассматривают множество альтернатив, позволяющих им достичь этих целей

    • Они систематически сравнивают альтернативы, соизмеряя расходы и выгоды

    • Они выбирают те альтернативы, которые позволят достичь цель при наименьших расходах


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

1. Рациональный выбор

Вопрос

Выявление проблем

Выявление участников

Выявление альтернатив

Выявление критерия принятия решений

Выявление и внедрение решений

Ответ


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

2. Модель мусорного бака

Ответ

Вопрос

  • Как профессор March и соавторы подчеркнули, глядя на процессы принятия решений в университетах, в реальности решения не обязательно связаны с “настоящими” потребностями: участники данного решения пытаются выделить или создать потребности, более выгодные для их решения

    • Участники политической игры пытаются сформировать восприятие таким образом, что бы их решения были наиболее соответствующие их интересам


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

3. Инкрементализм

  • Лица, принимающие решения не рассматривают каждую программу или вопрос с самого начала – они принимают за исходную точку существующий порядок и проводят небольшие (граничные) изменения в текущей ситуации

  • Как результат, политические изменения постепенны, происходят небольшими шагами

  • В бюджетном процессе, лица, принимающие решения не рассматриваем весь бюджет с нуля (как было рассмотрено в рациональном подходе), поскольку они будут перегружены информацией и вызовут политическое сопротивление


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Бюджет ориентированный на результат

  • Обеспечение связи между бюджетом и «результатом» это способ убедиться, что модель мусорного бака и инкрементализм не обгоняют рациональное распределение в целом

  • Разные варианты:

    • бюджетирование исходя из результатов: формирование бюджета на основе достигнутых или ожидаемых результатов

    • бюджетирование с учетом результатов: бюджетные средства распределяются с учетом достигнутых результатов и другой информации

    • традиционноебюджетирование споказанием результатов: процесс бюджетирования происходит на основании сводных таблиц с распределением средств, а так же таблиц в которых показан достигнутый или ожидаемый результат


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Бюджетирование исходя из результатов

  • Достоинства:

    • Максимизация воздействия распределения бюджетных средств на результат

  • Недостатки:

    • Строгость: “стандартные” правила могут не соответствовать политическим предпочтениям

    • “Эффект искажения”: чиновники искажают данные для получения личной выгоды

      • Проверяющие склонны определять ожидаемые цели на основе достигнутых результатов, таким образом чиновники ставят цель,которую они уже достигали а не которую они могли бы достигнуть

      • Пороговый эффект: плановые показатели не возрастают, а остаются прежними

      • Модификация результатов: выполнение чиновниками, только тех задач и целей, которые подлежат непосредственной проверке


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Бюджетирование с учетом результатов

  • Достоинства:

    • Разумный компромисс

      • например, заключение контрактов, основанных на результаты позволит повысить прозрачность и стимулировать производительность при сохранении возможность определить специальные стимулы для разных поставщиков

  • Недостатки:

    • Ограниченная прозрачность

    • Несправедливое обращение и фаворитизм

    • Риск возврата к инкрементализму


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Бюджетированиеспоказанием результатов

  • Достоинства:

    • Повышение прозрачности: позволяет лучше определить количество ресурсов, выделенных для решения в конкретной сфере (например, здоровье)

    • Легкость внедрения: система может быть внедрена благодаря старому порядку распределения бюджетных средств

  • Недостатки:

    • Ограниченное влияние: прозрачность приводит к тому, что совершаемый выбор более эффективен и рационален и сужает поле влияния эффекта «мусорного бака» и инкрементализма, однако средства поощрения в данном направлении ограничены


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Выводы

  • Независимо от формальных механизмов бюджетирования, есть структурное напряжение между “рациональными” и “политическими” механизмами распределения

  • Как следствие, “идеальных” подходовнесуществуетпостоянная смена механизмов бюджетирования

  • Следовательно, можно заранее определить последствия и решения возникших проблем


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Бюджетирование исходя из результатов: настоящееилинет?

  • Что происходит, когда доходы не совпадают с расходами?

    • Вариант А: доходы превышают расходы

      • Вариант А1: организация может хранить или использовать сбережениянастоящее

      • Вариант А2: доходы уменьшаються, что бы они соответствовали расходамненастоящее

    • Вариант Б: расходы превышают доходы

      • Вариант Б1:если неувеливаються внешниe доходы, расходы должны быть уменьшенынастоящее

      • Вариант Б2: каким-то образомдоходы увеличиваються до уровня расходовненастоящее


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Практические последствия

  • Настоящеебюджетирование исходя из результатов возможно в отраслях с многимиконкурирующими поставщиками, потому что предоставление услуг в данной среде не под вопросом (например, городская поликлиника)

  • Когда предоставление услуг являетсяпод вопросом, бюджетирование с учетом результатов (например,заключение контрактов) является более распространенным, хотя и не всегда официально признанным (например, ЦРБ)

    • Сложно определить единый механизм бюджетирования, в отраслях с разной степенью конкуренции!


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Что мы подразумеваем под“результатами”? (1)

  • Скажите, пожалуйста, куда мне отсюда идти?

  • Это во многом зависит от того, куда ты хочешь прийти, - ответил Кот.

  • Да мне почти все равно, - начала Алиса.

  • - Тогда все равно, куда идти, - сказал Кот.


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Автор – Скотт Адамс

ДИЛБЕРТ

Вопрос: качество важнее законопослушания?

Помните, качество – наш главный приоритет

Вопрос: оно важнее безопасности?

О ней я забыл…

Если бы можно было максимально увеличить акционерную стоимость, продавая товары более низкого качества…

… Разве мы не неслибы за это фидуциарную ответственность?

Уверен, это в первой четверке

Ну, наверно,

нет

Что, если бы нам пришлось солгать ради качества?


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Что мы подразумеваем под“результатами”? (2)


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Что мы подразумеваем под“результатами”? (3)


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Что мы подразумеваем под“результатами”? (4)


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Финансированиенабазеобъема проделанной работы

  • Высокая продуктивность

  • Стимул к большей ответственности

  • Обширная профессиональная свобода

  • Достаточная заинтересованность в последовательном обслуживании

  • Стимул для увеличения объема работы

  • Ниский риск падения финансирования

  • Высокие административные затраты


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Финансированиенабазедостиженияцелей

  • Акцент на достижение ожидаемых результатов

  • Риск недооценки важности и необходимости радикальных перемен

  • Ограничение профессиональной свободы

  • Большая вероятность ролевых конфликтов(в особенности при условии денежных вложений)

  • Высокие административные затраты

  • “Эффект искажения”


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Пример“эффекта искажения”

Искажение механизмафинансирования (Венгрия): (a) сообщают о более высоких трудностях, (б) переход от амбулаторного к стационарному обслуживанию

7000

1994

6272

1995

6000

5313

5000

4139

Przypadki

4000

3596

2839

3000

2000

1000

52

0

218 P (с осложнениями)

219 P (без

осложнений)

442 P (хирургиче-

скиеоперации)


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Организация бюджетного процессав Италии


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Система планирования

  • источники:

    • TUEL часть II, раздел II: “планирование и бюджет”

  • Значение:

    • Представляет собой “договор”, который политичеcкая власть заключает с гражданами и другими пользователями системы бюджета

  • Акцент на «рациональное» планирование


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Документы системы прогнозирования (1)

  • Система планирования включает в себя ряд документов, связанных между собой:

    • На уровне планирования мандата:

      • Общие линии прогнозирования

      • Генеральный план развития

    • На уровне предварительного бюджета:

      • Отчет о прогнозировании и планировании (ОПП)

      • Годовой прогнозный бюджет

      • Многолетний бюджет

      • План исполнения (ПИ)

      • Приложения к прогнозному бюджету


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Документы системы прогнозирования (2)

  • Планирование бюджета подразумевает, что:

    • Планирование мандатаопределяет основные линии планирования в рамках имеющихся финансовых ресурсов, организации и функционирования институтов, предоставления услуг и реализации строительных работ

    • Отчет о прогнозировании и планировании (ОПП): определяет цели и планы среднего периода

    • Многолетний бюджет: показывает распределение ресурсов на различные цели и программы, оценивая имеющиеся финансовые ресурсы

    • Годовой прогнозный бюджет:отражает расходы на планируемый год для частичной или полной реализации целей, указанных в Многолетнем бюджете


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Документы системы прогнозирования (3)

  • В действительности побеждает правило инкрементализма :

    • Принимается за данность существующий уровень расходов

    • При формулировании прогноза слабо вносятся даже самые незначительные исправления

    • Эффективные исправления (поправки) – плод долгих переговоров

    • Центральное положение годового прогнозного бюджета как единственного документа, предусматривающего потолок расходов, пересмотреть которые повторно – не легкая задача


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Инструменты для планирования мандата (1)

  • Линии планирования (ст. 46/3 TUEL)

    • “в сроки, установленные законом, мэр или председатель провинции, после получения консультации Совета, представляет совету линии планирования по действиям и проектам”

    • Процедура утверждения: при общем обсуждении не производится голосования, но отмечаются позиции единичных представителей и их групп для дальнейшего учета при редакции генерального плана развития государственной единицы


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Инструменты для планирования мандата (2)

  • Генеральный план развития (ст. 165/7 TUEL)

    • Отталкивается от “сравнения линий планирования[...] с реальными возможностями государственной единицыприводя “длительность мандата [...], линии функционирования единицы”:

      • Приобретенные финансовые ресурсы

      • Организация работы подразделений

      • Оказание услуг

      • Инвестиции и реализация строительных работ

    • Процедура реализации:

      • Утверждается советом до первого годового прогнозного бюджета мандата

      • Проверяется e корректируется на новом обсуждении до одобрения годового прогнозного баланса


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании и многолетний бюджет (1)

  • Общие характеристики (ст. 170, 171, 173 TUEL)

    • Приложения к годовому прогнозному бюджету, за чем следует процедура утверждения и одобрение

    • Горизонт планирования= max (горизонт планирования для многолетнего прогнозного бюджета для регионов – 3 года)

    • Выражается в “текущих ценах”, с учетом прогнозируемой инфляции

  • Речь идет о документах среднесрочного планирования, из которых можно получить годовой прогнозный бюджет, но в действительности они имеют меньшее соответствие реальности


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании и многолетний бюджет (2)

  • Закон отчасти признает что:

    • ОППиМБявляются приложениями к годовому прогнозному бюджету

    • Ассигнования предварительного бюджета как «цифры, возникающие» из ассигнований предыдущего года, более или менее измененные

    • Отчасти закон противоречит вышесказанному:

    • ОПП (расходная часть) направлена на программы и проекты, и должна мотивированно доказать наличие изменений относительно предыдущего периода

    • Правила бухучета предусматривают “случаи недопустимости и невозможности принятия резолюции Советом, при несогласованности с отчетом о планировании”

    • ОПП должен объяснять все изменения, которые были внесены в прогнозный баланс из года в год


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании

  • Основной документ планирования для среднего периода: должен соотнести и показать связь междуразличными моментами и документами планирования

  • Состоит из

    • Общего раздела

    • Раздела о доходах

    • Раздела о расходах

  • Модель: DPR 326/98

    • Минимальное содержание (необходимы дополнения для достоверного и корректного изложения)

    • Секция 1 факультативна; секции с 2 по6 обязательны


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании:общий раздел

  • Общий раздел: отражает общие характеристики:

    • населения

    • территории

    • Тип хозяйствования

    • Службы государственных предприятий

    • Человеческий, технологический и инструментальный капитал

    • Наличие и характеристики управленческих организмов (консорциумы, специальные организации, акционерные общества, концессии), согласование программы и иные инструменты договорного планирования

    • Функции, делегированные Государством, регионом или иными правительственными учреждениями


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о доходах

  • Раздел о доходах:

    • Обычно состоит из наименований и категорий

    • Для каждого пункта представляет:

      • Исторический тренд

      • Прогнозирование по каждому рассматриваемому направлению

      • Информация по каждому отдельному пункту (например, по сбору налогов:предмет налогообложения, способы расчета, применяемые ставки)

      • Имеющиеся связи (например, для сбора налогов:сравнение между применяемыми ставками и принятыми правилами)

    • Должен обращать особое внимание на новые формы задолженности


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о расходах (1)

  • Раздел о расходах:

    • Составлена для планированияи проектирования(совокупность программ должна охватить весь бюджет)

    • определяет:

      • Для каждой программы и проекта, для каждого направления:уровень предполагаемых расходов

        • Совокупные текущие расходы (= для поддержания текущего качественного и количественного уровня услуг, предоставляемых учреждением)

        • Текущие расходы на развитие

        • Расходы на инвестиции


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о расходах (2)

  • Для каждой программы и проекта:

    • Преследуемые цели и индикаторы результатов

    • Человеческий капитал и соответствующий инструментарий

    • Мотивация сделанного выбора

    • Ответственные за программы лица

    • Текущие поступления и средства на счетах движения капиталов для финансирования программ

  • Для совокупности программ:

    • Мотивированное объяснение изменений, произошедших в сравнении с предыдущим периодом

    • Список строительных работ, профинансированных в предыдущие годы и до сих пор не завершенных

    • Отметки о режиме исполнения программ


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Отчет о планировании и прогнозировании :раздел о расходах (3)

  • Конечные отметки о связи программ с документами планирования единицы (учреждения) и Региона

  • Отчет о движении денежных потоков из последнего утвержденного баланса (для финансовой консолидации)

  • Правила бухгалтерского учета единицы должны предусматривать “случаи неприемлемости и невозможности принятия резолюций со стороны Совета, при несовпадении с отчетом о прогнозе”

  • Объяснение изменений, происходящих из года в год, в многолетнем бюджете

  • приложения / важные дополнения:

    • Трехлетний план строительных работ

    • Трехлетний план нужд персонала


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Многолетний бюджет (1)

  • Финансовая потребность

  • Все принципы, относящиеся к годовому прогнозному бюджету, за исключением принципа годичности(включая также принцип финансового баланса и частичных равновесий)

  • Значения, относящиеся к каждому году

    • Ассигнование первого года = предварительный годовой расчет

  • Обновляется ежегодно, на переменной базе

    • ОПП должен обосновывать изменения

  • Модель Президентского Указа 194/96

    • Изменяется правилами бухгалтерского учета

    • IPC1 “считает неуместным принятие автономной модели”


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Многолетний бюджет (2)

  • Функции:

    • планирования

      • Общая оценка объема и типа средств, необходимых для гарантийного покрытия операционных расходов и инвестиций учреждения

      • многолетний бюджет как "полезный инструмент для оценки инвестиционной политики и влияния на текущие расходы по инвестициям

    • Утверждения

      • Расходные обязательства на последующие годы могут быть приняты только в пределах ассигнований многолетнего прогнозного бюджета


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Многолетний бюджет (3)

  • Состоит из двух частей: доходы и расходы

  • Классификация доходов:

    • наименования, категории, источники

  • Классификация расходов:

    • Программы и наименования

    • Услуги и мероприятия

    • Общие расходы, расходы на развитие и инвестиции


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

План исполнения

  • функции:

    • уполномочивающая:

      • С помощью прогнозного годового бюджета, представительный орган разграничивает полномочия исполнительных единиц

      • С помощью плана исполнения Исполнительная единица детализирует годовой прогнозный бюджет и разграничивает полномочия Управляющих

    • Планирования и контроля

      • Подготовлен на основании годового прогнозного бюджета, детализирует его ассигнования


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Процедура утверждения (1)

  • (1) Исполнительный орган подготавливает так называемую «Схему бюджета», отдавая ее на утверждение Представительным Органам (Совету)

    • Не подвергается упорядочиванию с помощью закона

    • Также имеет отношение к процессу сдвига полномочий от исполнительного органа к представительному

    • Какая роль Мэра, Джунты(адм.исп. Орган в Италии), отдельных советников, генерального секретаря, Генерального директора, бухгалтерии и других управляющих?

      • подходtop-down

      • подходbottom-up

      • Договорной подход


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Процедура утверждения (2)

  • (2) представительный орган утверждает годовой бюджет и соответствующие его приложения

    • ст. 151 e 174 TUEL

    • Оценка органов ревизии

    • Возможные поправки (с соблюдением принципов бюджетирования)

    • Утверждение в срок до 31/12

      • За исключением случаев отсрочки внутренним Министерским Декретом

      • На практике выявляется систематический перенос сроков – обычно на февраль март, иногда на конец мая


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Процедура утверждения (3)

  • (3) проверка законности Co.Re.Co (Регионального комитета по контролю)

    • Предусмотрено ст. 133 e 134 TUEL

    • Устранено конституциональной реформой (L. cost. n. 3/01)

    • Закон 131/03, ст. 7/7: Роль счетной палаты

      • “счетная палата[...] проверяет соблюдение балансасо стороны Муниципалитетов, Провинций, городов и регионов”

      • “региональные подразделения Счетной Палаты проверяют [...] соответствие целям, предусмотренным государственными или региональными законами относительно принципов и программ [...], а также здоровое финансовое управление местными учреждениями иосуществление внутреннего контроля, и опираются на результаты только по проверенным учреждениям” [...]


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Процедура утверждения (4)

  • ст. 141 TUEL. Расформирование и роспуск муниципальных и провинциальных советов

    • 1. муниципальные и провинциальные советы могут быть распущены указом Президента Республики по предложению министра внутренних дел: [...] с)когда не получено утверждение в рамках бюджета

    • 2. В случаях, указанных в подпункте с) пункта 1, по окончании периода, в течение которого бюджет должен быть утвержден, но Совету не была представлена соответствующая «Схема бюджета», региональный орган управления назначает комиссара для подготовки бюджета к рассмотрению в Совете. В этом случае, и всякий раз, когда Совет не утверждает схему в соответствии с законом, региональные органы контроля назначают срок не более 20 дней для утверждения бюджета, сопровождая это письменным извещением. По истечение данного срока не выполнившая во время свои обязательства администрация может быть заменена


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Процедура утверждения (5)

  • (4) Представление Министерству внутренних дел специальных сертификатов (документов)

    • ст. 161 TUEL

  • непредоставление одного сертификата влечет за собой приостановку последнего регулярного годового денежного отчисления, в том году, в котором происходит невыполнение данного требования


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Временное действие

  • Временное действие (ст. 163/1 TUEL)

    • Если предварительный бюджет был одобрен Советом, но еще не прошел рассмотрение у регионального комитета по контролю

      • В этот период, в течение 10 дней, до того момента, когда одобрение становится исполнительным

    • Рассматривается Советом в течение периода <= 2 мес.

    • Предварительный бюджет, который берется за основу, уже рассмотрен

    • По каждому мероприятию и в течение каждого месяца учреждение может расходовать средства в размере не более 1/12 от объема ассигнований (за искл. Особых случаев)


Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazione

Временное исполнение

  • Временное исполнение (ст. 163/2 TUEL)

    • Если Совет еще не рассмотрел предварительный бюджет

    • Ссылаются на последний одобренный бюджет

    • Учреждения должны ограничиться уже имеющимися обязательствами и только теми операциями, которые необходимы для предотвращения нанесения вреда учреждению

  • В случае смещения сроков, зафиксированных государственными нормами, в период с первого января до нового срока:

    • Правила предварительного бюджета

    • С использованием, однако, в качестве основы, бюджет прошлого года (как при временном действии)


  • Login