El sistema español de protección por desempleo a nivel contributivo

1. El sistema español de protección por desempleo a nivel contributivo Por Alejandro Guerrero Rodríguez Estado de Bienestar (Prof. I. Criado Grande)

2. El sistema español de protección por desempleo a nivel contributivo • Introducción general • Trasfondo histórico-económico • Trayectoria legislativa • Estructura y funcionamiento interno • Panorama estadístico actual • Opiniones subjetivas sobre el sistema • Observaciones finales

3. Introducción general

4. Introducción general • Los sistemas públicos de Seguridad Social se consideran uno de los grandes avances logrados por el modelo europeo de EdB en el pasado siglo. • España, aunque más tarde y con menor intensidad que la media comunitaria, se ha adscrito también al modelo europeo. • La protección por riesgo de desempleo es uno de los pilares históricos de este modelo social. • Este tipo de protección tiene una función dual: su función político-ideológica y su función como mecanismo de regulación del ordenamiento económico vigente.

5. Introducción general • Las políticas públicas con respecto al empleo pueden ser activas (fomento del empleo) o pasivas (protección ante el desempleo). • El sistema español de protección por desempleo tiene tres vertientes: • Prestaciones contributivas • Prestaciones asistenciales (no contributivas) • Prestaciones asistenciales agrarias • El nivel contributivo representa el grueso de los beneficiarios totales, es decir, quienes han perdido su empleo y han cotizado al sistema de Seguridad Social un determinado período de tiempo de trabajo como mínimo. Estas prestaciones se rigen por principios actuariales: la cuantía de la prestación guarda una determinada relación con el salario anterior. • Existen debates académicos y políticos con respecto a la eficiencia de este sistema en el cumplimiento de su función social.

6. Trasfondo histórico-económico

7. Trasfondo histórico-económico • La evolución particular del sistema español de protección por desempleo tiene que ver con ciertas características de la historia económica de este país, que lo distinguen notablemente del resto de las economías nacionales europeas. • En 1977, año en que se instaura un régimen constitucional luego de 40 años de dictadura, España estaba bastante aislada del contexto internacional y sus habitantes disfrutaban de un muy reducido nivel de protección social. • Hubo entonces profundos cambios institucionales dirigidos hacia la integración y convergencia con la Unión Europea, que incluyen la liberalización y apertura económica, así como un aumento drástico en el gasto social del gobierno y el consecuente déficit público.

8. Trasfondo histórico-económico • Se logra la membresía europea en 1986, aunque el todavía alto desempleo, la mayor inflación comparada con los socios europeos y el elevado déficit por cuenta corriente demostraban el largo camino a recorrer hacia la deseada convergencia. • Desde 1982 hasta recientemente, la tasa de paro en España no bajó del 15%, llegando al récord histórico del 24% en 1994. La baja tasa de empleo es la característica más relevante de la economía española de finales del siglo XX. • La expansión económica de principios de siglo XXI se desacelera y se ha estabilizado alrededor del 2% de crecimiento anual en los últimos años.

9. Trayectoria legislativa

10. Trayectoria legislativa • En la Constitución de 1978 dice: “Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo”; además, “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo”, artículos 40 y 41, respectivamente. • Con la Ley Básica de Empleo de 1980, la protección por desempleo se configura como un sistema con entidad propia e independiente del sistema general de la seguridad social. • Sobre la financiación del sistema de protección por desempleo, la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, estableció una financiación conjunta y general, sin diferenciar entre los dos niveles de protección, a través de cotizaciones de empresarios y trabajadores y de la aportación del Estado, a la vez que se determinó que la aportación correspondiente al Estado se aprobaría cada año en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. • Las reformas de 1984 y 1989 amplían los niveles de protección, facilitando especialmente el acceso a las prestaciones asistenciales.

11. Trayectoria legislativa • Sin embargo, desde 1990, se han venido formulando legislaciones restrictivas dirigidas hacia la reducción del gasto público en desempleo. Las reformas de 1992 y 1993 limitan el acceso y permanencia en el sistema, trasvasan un importante número de perceptores de prestaciones contributivas a asistenciales y reducen la cuantía de ambos tipos de prestaciones. • La ley 45/2002, del 12 de diciembre, pretendió reformar sustancialmente el contenido de un cuestionado y discutido Real Decreto 5/2002, introduciendo importantes modificaciones en el régimen jurídico de los salarios de tramitación y de la prestación de desempleo, suscitando una fuerte respuesta sindical. • Esta controversia desembocó en la derogación parcial de la ley, por medio del RDL 5/2006 llamado “Para la mejora del crecimiento y del empleo”, evitando jurídicamente una excesiva reducción en gasto público por paro.

12. Estructura y funcionamiento interno

13. Estructura y funcionamiento interno • Los requisitos legales básicos para acceder a las prestaciones son: estar afiliado a la Seguridad Social, tener 360 días de trabajo cotizados como mínimo y estar en situación legal de desempleo. • Se define una “situación legal de desempleo” como cualquier extinción o suspensión de la relación laboral o administrativa, o la reducción de la jornada que sea causada por: acciones estatales de regulación de empleo; muerte, jubilación o incapacidad del empresario individual; despido con causas objetivas; expiración del tiempo convenido o finalización de la obra o servicio contratado. • La cuantía de las prestaciones es determinada en función de la base reguladora que tenga el trabajador, y llega a un promedio de 447€ mensuales para el año 2006 y 466€ para el 2007. • La duración de las prestaciones se calcula en función del período de tiempo de trabajo cotizado a la Seguridad Social, alcanzando el máximo de 24 meses de prestaciones por 2.160 días cotizados.

14. Estructura y funcionamiento interno • El proceso burocrático consiste en acudir a una cita en las oficinas del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE, antiguo INEM) con copias de los documentos pertinentes e inscribirse como demandante de empleo, y luego firmar el Compromiso de Actividad. Entonces, el SPEE se encarga de denegar la solicitud o aceptarla. • Motivos de extinción del derecho incluyen el fraude, la no aceptación del empleo ofrecido por el SPEE, encarcelamiento y emigración hacia el exterior en busca de empleo. • Este sistema de protección se configura como un modelo de reparto, por lo cual su financiación corresponde a los tres agentes integrantes del mercado laboral. - Fuerza laboral asalariada - Clase propietaria o empresarial - Gobierno (abono por el INEM del equivalente a 100% de la aportación empresarial y del 35% de la cuota del trabajador)

15. Estructura y funcionamiento interno • Las cantidades exactas de las aportaciones del mercado laboral varían con el tipo de contrato, tiempo de la jornada y el promedio del salario mensual. • Como medida reciente para controlar el gasto público, las fuentes de ingresos de ambos niveles se han bifurcado cada vez más, limitando progresivamente los fondos del nivel contributivo a las cotizaciones a la Seguridad Social y reservando el fondo general, o sea, los recaudos estatales impositivos, para financiar el nivel no-contributivo o asistencial. • Desde el año 1998, existe un superávit en el presupuesto del sistema que se deriva principalmente de recortes y medidas restrictivas implementadas por vía legislativa. • La idea de contributividad es supuestamente fomentada por esta estructura financiera, ya que la carga no recae exclusivamente sobre un sector del mercado laboral ni el Estado, sino que tanto la carga como los beneficios son compartidos y repartidos entre los tres protagonistas del sistema (Estado, Capital y Trabajo).

16. Panorama estadístico actual

17. Panorama estadístico actual • El nivel actual de paro en España es de un 8,47%, comparado con el 8,3% registrado en el cuarto trimestre de 2006. Al final de marzo, el número total de desocupados era de 1.856.100, 45.500 más que en diciembre, pero también 79.700 menos que 12 meses antes. • El número de nuevas solicitudes de prestaciones a nivel nacional registradas en el mes de febrero de 2007 ascendió a unos 320,005; lo que representa un 4.9 % más que el mismo mes del año anterior. • A la inversa, las altas tramitadas (aprobación de solicitudes) han sido 312,883; lo que supone una disminución del 7.7 % sobre el mes de febrero de 2006.

18. Panorama estadístico actual • Un 40% de los parados registrados en las oficinas del INEM no perciben prestaciones por desempleo de ningún tipo. • En total, los beneficiarios de la protección por desempleo a finales de febrero 2007 fueron 1,422,225; con un incremento porcentual de 2.5 respecto al mismo mes del año anterior. De este total, casi ¾ partes reciben prestaciones de nivel contributivo. • A pesar de tener la tasa de paro más alta de la UE, España es el tercer país que menos proporción del PIB dedica a las políticas activas y sólo el séptimo país de la UE que mayor proporción del PIB dedica a políticas pasivas.

19. Opiniones subjetivas sobre el sistema

20. Opiniones subjetivas sobre el sistema • Los debates académicos e ideológicos sobre el funcionamiento del sistema de protección por desempleo comprenden una amalgama de variadas y diversas posiciones, con diferentes enfoques y prioridades. • Desde el bando más apasionado de la óptica neoliberal, se propone la eliminación del sistema contributivo público y la mercantilización de la Seguridad Social como solución al “problema” de la deuda pública, lo cual implicaría la privatización del seguro por desempleo, eliminando su obligatoriedad y universalidad, y sujetando las prestaciones por desempleo a las fluctuaciones del mercado de las aseguradoras. • A favor del sistema actual, se plantea que éste influye positivamente en una óptima asignación de recursos a nivel macroeconómico, dotando a la demanda interna de estabilidad en el largo plazo al limitar el riesgo de los ciudadanos a la hora de adoptar múltiples decisiones.

21. Opiniones subjetivas sobre el sistema • Es importante reconocer la efectividad de este sistema para reducir la incertidumbre durante toda la vida del ciudadano permite potenciar el crecimiento económico al adoptar decisiones sin presiones añadidas. A la vez, este tipo de sistema limita los costes sociales generados por una desequilibrada distribución de renta. • El presupuesto actual del sistema estatal de protección por riesgo de desempleo presenta un superávit financiero que contradice las teorías de que el sistema esté destinado, desde la perspectiva económica, a la quiebra y que el modelo de capitalización individual, administrado por el sector privado, pueda ser superior al sistema de reparto vigente. • Dada la tasa actual de cobertura a los parados registrados (40%), es un error decir que la protección por desempleo en España sea altamente generosa y que se haya convertido en desincentivadora de la búsqueda activa por parte de los parados, y menos de manera tan impactante como para explicar la existencia de una tasa de paro tan elevada.

22. Observaciones finales

23. Observaciones finales • El criterio seguido en la formulación de la política pública sobre protección por desempleo ha consistido básicamente en la llamada “austeridad fiscal” o restricción progresiva de los beneficios. Este patrón ha sido más notable en el nivel contributivo del sistema. • Las adaptaciones que tendrían que aplicarse al sistema español de protección por desempleo, institucionalizado en el SPEE, deberán tomar en cuenta: los cambios en los patrones de comportamiento de los ciclos de expansión y recesión macroeconómica, nuevos adelantos en el desarrollo de las fuerzas productivas, la crisis energética, los problemas acarreados por el cambio climático y el proceso de construcción europea e integración supranacional. • Especialmente a considerar están los fenómenos de cambio acelerado en el perfil sociológico de la fuerza laboral y la composición demográfica de la sociedad civil española (inmigración masiva). • Resulta necesaria una coordinación recíproca entre políticas pasivas de protección ante el desempleo y políticas activas de fomento del empleo.