Handhaving van milieurecht in Nederland

1. Handhaving van milieurecht in Nederland Prof dr Lex Michiels Universiteit van Tilburg

2. Onderwerpen • Bestuurlijke sancties (algemeen) • Last onder dwangsom in theorie en (vooral) praktijk • Bestuurlijk gedogen

3. Bestuurlijke sancties milieurecht • Bestuursdwang • Last onder dwangsom • Boete (alleen voor emissiehandel) • Bestuurlijke (!) transactie • Intrekking (milieu)vergunning

4. Theorie inzake de last onder dwangsom (1) • Herstelsanctie (geen criminal charge) • Na overtreding (geheel preventief alleen bij klaarblijkelijk gevaar voor overtreding) • Alle decentrale organen bevoegd; soms minister • Begunstigingstermijn • Modaliteiten • Hoogte van de dwangsom

5. Theorie inzake de last onder dwangsom (2) • Werking (verbeurte van rechtswege) • Beperkingen • Invordering • Rechtsbescherming tegen • last onder dwangsom • invorderingsbeschikking

6. Onderzoeksresultaten: aantallen (1) • 70 instanties onderzocht (58 gemeenten, 5 provincies, 6 waterschappen, 1 ministerie) • dwangsombesluiten van onderzochte instanties in 2006-2008 (NB: Niet alle dossiers compleet) • InstantieDwangsombesluiten Gemeenten 1459 Provincies 202 Waterschappen 60 Min. VROM 25 • Totaal 1746

7. (vervolg) • Geschatte aantal dwangsombesluiten per jaar door gemeenten, provincies, waterschappen en het ministerie van VROM ter handhaving van milieurecht • InstantieDwangsombesluiten Gemeenten 2105 Provincies 207 Waterschappen 80 Min. VROM 8 • Totaal 2400

8. Onderzoeksresultaten: modaliteiten en typen inbreuken • Per tijdseenheid 54% • Per overtreding 44% • Bedrag ineens 2% • Buitenwettelijke variant: per tijdseenheid dat een overtreding wordt geconstateerd • Typen inbreuken: bij gemeenten veelal schending van algemene regels, bij provincies van vergunningvoorschriften • Relatie modaliteiten tot typen inbreuken

9. Resultaten recent onderzoek: Hoogte bedragen • Wettelijke criteria • Praktijk - vaak lage bedragen - helft van organen heeft beleidsregels - creatieve varianten

10. Resultaten recent onderzoek: Effecten • Overtreding binnen termijn gestopt 54% • Niet binnen termijn gestopt 26% • Onbekend 20%

11. Resultaten recent onderzoek: Invordering verbeurde dwangsommen • Percentage (ongeveer 40% overall; verschillen per type overheid, per orgaan) • Werkwijze (t.t.v. onderzoek en nu) • Verjaring

12. Resultaten recent onderzoek: Rechtsbescherming • NB: m.b.t. oude situatie • Bezwaar en beroep tegen dwangsombesluit • Verzet tegen dwangbevel in drie instanties • In 2006-2008 betroffen 258 van de 362 beroepen bij de RvS inzake milieuhandhavingsbesluiten een last onder dwangsom • 55% van de besluiten werd geschorst of vernietigd • Nieuwe situatie • Bezwaar en beroep tegen dwangsombesluit • Bezwaar en beroep tegen invorderingsbeschikking • T.a.v. dwangbevel alleen executiegeschil bij burgerlijke rechter

13. Conclusies last onder dwangsom • De dominante sanctie ter handhaving van milieurecht • Relatief weinig procedures bij de rechter; 2% van alle genomen dwangsombesluiten sneuvelt in beroep • In (tenminste) ongeveer 70% heeft dwangsom gewenste effect • Veel gebruikt voor relatief lichte overtredingen (dus ook dwangsombesluiten met relatief lage bedragen) • Niet altijd beleid aanwezig m.b.t. hoogte bedragen • Verbeurde bedragen worden relatief vaak niet ingevorderd

14. Gedogen (soorten van) • Justitieel gedogen (coffeeshops) • Bestuurlijk gedogen (wat is het?) • Varianten van bestuurlijk gedogen • Gedogen met officieel besluit (gedoogverklaring)

15. Formele kanten van gedogen • Gedoogverklaring: besluit (c.q. beschikking) in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): - normen voor besluiten/beschikkingen van toepassing en - rechtsbescherming bij bestuursrechter • Na gedogen is handhaving in beginsel nog wel mogelijk (bijv. bij gewijzigde omstandigheden) • Weigeren gedoogbeschikking en intrekken gedoog-beschikking zijn volgens de RvS géén besluiten

16. Inhoudelijke kanten van gedogen • ‘Beginselplicht tot handhaving’ • Uitzonderingen (dus gevallen waarin gedogen mogelijk is): - concreet zicht op legalisatie (o.a. overgangssituaties; ontvankelijke kansrijke vergunningaanvraag ingediend) - toezeggingen, voorafgaand gedogen - gelijke behandeling - overtredingen met weinig gevolgen - andere redenen waarom handhaving in een concreet geval onevenredig is

17. Eisen aan gedogen • Zo kort mogelijk • Zo nodig onder voorwaarden • Na horen belanghebbenden • Beschikking noodzakelijk?

18. Praktijk van het gedogen • Minder maatschappelijk draagvlak voor gedogen • Minder juridische ruimte voor gedogen dan vroeger • Steeds minder gedoogbeschikkingen: aldus ontgaan van procedures; er worden nog steeds regelmatig overtredingen van milieurecht gedoogd, maar meer op informele wijze • Derden vragen om handhavingsbesluit en vechten weigering dáárvan aan i.p.v. dat ze een gedoog-beschikking aanvechten (NB: ook lange tijd gedogen staat niet in de weg aan alsnog handhaven)

19. Handhaven en gedogen • Gedogen niet per se onrechtmatig • Gedogen via een beschikking met voorwaarden op de naleving waarvan wordt toegezien, benadert handhaving • Handhavingsbesluit met lange begunstigingstermijn benadert gedogen (is doorgaans ook niet toegestaan) • Nemen van een handhavingsbesluit zonder de noodzakelijke tenuitvoerlegging benadert gedogen nog meer