SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar

SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar Rannsókn á sameiningum sjö sveitarfélaga 1994 - 1998 Grétar Þór Eyþórsson og Hjalti Jóhannesson Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri Þingvallastræti 23 600 Akureyri www.unak.is/rha

Um rannsóknina • Fjármögnuð af félagsmálaráðuneyti • Tekur til 7 sveitarfélaga sem sameinuðust 1994 og 1998 úr 37 sveitarfélögum • Hefur staðið yfir frá haustinu 2000 Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Um rannsóknina • Dr. Grétar Þór Eyþórsson stjórnmálafræðingur, forstöðumaður RHA er verkefnisstjóri • Annar starfsmaður Hjalti Jóhannesson landfræðingur Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Rannsóknarefnið • Lýðræðið • Íbúarnir • Áhrif á mál, aðgengi að fulltrúum, fækkun fulltrúa • Fulltrúarnir • Starfsumhverfi og breytingar vegna stækkunar • Með tilliti til svæða • Eru einhver svæði (fyrrum sveitarfélög) sem vinna eða tapa á sameiningu? Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Rannsóknarefnið • Rekstur og fjármál • Stærðarhagkvæmni og skilvirkni? • Sparnaður? • Fjárhagsstaðan • Þjónustan • Umfang. Gæði. • Félagsþjónustan • Grunnskólinn • Þjónustustig almennt Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Rannsóknarefnið • Stjórnsýslan • Fyrirkomulag og staðsetning • Samskipti fólksins við stjórnsýsluna • Fagmennska • Byggðaþróun • Þjónustustig sveitarfélaganna • Opinber grunngerð (innviðir) • Atvinnulíf Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Sveitarfélögin • Fjarðabyggð: Þrír þéttbýlisstaðir sameinast • Neskaupstaður, Eskifjörður og Reyðarfjörður (3) • Skagafjörður:Kaupstaður sameinast lítilli sjávarbyggð og mörgum minni dreifbýlishreppum • Sauðárkrókur, Skefilstaðahreppur, Skarðs-hreppur, Staðarhreppur, Seyluhreppur, Lýtingsstaða-hreppur, Rípurhreppur, Viðvíkurhreppur, Hólahreppur, Hofshreppur og Fljótahreppur (11) Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Sveitarfélögin • Dalabyggð: Minni þéttbýlisstaður sameinast mörgum litlum dreifbýlishreppum • Laxárdalshreppur, Haukadalshreppur, Suðurdalahreppur, Hvammshreppur, Fellsstrandarhreppur, Skarðshreppur, Skógarstrandarhreppur (7) • Vesturbyggð: Tvær minni sjávarbyggðir sameinast tveimur dreifbýlum hreppum • Patrekshreppur, Bíldudalshreppur, Rauðasandshreppur og Barðastrandarhreppur (4) Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Sveitarfélögin • Árborg:Stærri kaupstaður sameinast tveimur minni sjávarbyggðum og dreifbýlishreppi • Selfoss, Stokkseyrarhreppur, Eyrarbakkahreppur og Sandvíkurhreppur (4) • Snæfellsbær:Tvær nærliggjandi sjávarbyggðir, þar af önnur kaupstaður, sameinast tveimur dreifbýlishreppum • Ólafsvík, Neshreppur utan Ennis, Breiðuvíkurhreppur og Staðarsveit (4) Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Sveitarfélögin • Borgarfjarðarsveit: Fjórir dreifbýlishreppar, þar af tveir með litlu þéttbýli, sameinast. • Andakílshreppur, Lundarreykjadals-hreppur, Reykholtsdalshreppur og Hálsahreppur (4) Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Úrtak sveitarfélaga • Endurspeglar: • Sem flestar gerðir sameininga • Ólíkar landfræðilegar aðstæður • Samsetningu sameiningarsvæða • Mismunandi fjöldi sveitarfélaga sem sameinast • Bakgrunn sameiningar • Eining um sameininguna • Naumur meirihluti annarsstaðar • Óeining innan hins nýja sveitarfélags eftir sameiningu • Tímaþátturinn • Bæði nýjar og eldri sameiningar gerðar eftir 1993 Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Úrtak sveitarfélaga • Rannsóknin tekur ekki til allra aðstæðna eða gerða sameininga • Reynt að spanna fjölbreytnina • Fjármagn setur skorður • Er ekki bein samanburðarrannsókn • Hver sameining er sérstök • Hliðstæður til utan sveitarfélaganna 7 • Dæmi gæti verið Dalabyggð og Húnaþing vestra Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Aðferðafræði • Skoðanakannanir meðal íbúa allra sveitarfélaganna • Stórt úrtak miðað við íbúafjölda • Áhersla á að ná til íbúa gömlu sveitarfélganna • Byggt á yfir 1100 svörum • Viðtöl við sveitarstjórnarmenn og embættismenn (55) • Póstkönnun meðal sveitarstjórnarmanna og embættismanna (88) • Annað efni og efni útgefið/unnið af sveitarfélögunum sjálfum í tengslum við sameiningarnar Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Niðurstöður • Almennar niðurstöður • Lýðræði • Rekstur og fjármál • Þjónusta • Stjórnsýsla • Byggðaþróun • Helstu niðurstöður í einstökum sveitarfélögum Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Lýðræðið • Íbúarnir • Minni áhrif á málefni • Erfiðara aðgengi að kjörnum fulltrúum • Fulltrúarnir • Sammála upplifun íbúanna að mestu • Þróun frá persónupólitík til málefnabaráttu • Ákvarðanir umdeildari en áður • Mun umfangsmeira starf sveitarstjórnarmannsins en áður Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Lýðræðið • Svæði (gömlu sveitarfélögin) • Hallar á jaðarsvæðin lýðræðislega • Í meiri mæli skoðun fólks á stærri jaðarsvæðunum • Lítil breyting í kjörnunum • Fólk upplifir að vald hafi þjappast saman í þjónustu og stjórnsýslukjörnunum • Þetta er einkanlega skoðun fólks í stærri jaðarbyggðunum Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Þjónusta • Mest áhrif á þjónustu í litlum dreifbýlum sveitarfélögum • Hærra og jafnara þjónustustig á sameiningarsvæðunum í heild • Erfitt að ná fullri jöfnun þjónustu á fámennum og afskekktum svæðum • Því er oft erfitt að ná sama þjónustustigi í dreifbýli og þéttbýli Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Félagsþjónusta • Var vart til staðar í litlu landbúnaðar-sveitarfélögunum • Félagsleg úrlausnarefni þar koma upp á yfirborðið í kjölfar sameiningar • Nálægðin minnkar • Fámenn svæði verða hluti af stærri heild • Fagleg úrlausn mála stendur öllum til boða Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Grunnskólinn • Algengt er að þeir sem vilja hagræða beini spjótum sínum að mjög fámennum skólum • Í skólamálum reynir því oft mjög á hið svæðisbundna lýðræði • Skólamál eru sérstaklega viðkvæm þar sem dreifbýli og þéttbýli hafa sameinast Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Grunnskólinn • Dreifbýlið fær beinan aðgang að sérhæfðari kennurum • En... kröfur um hagræðingu beinast einkum að litlu fámennu skólunum í dreifbýlinu • Í þremur sveitarfélaganna er ágreiningur um skólamál hvað mest áberandi af afleiðingum sameiningar, þegar litið er til þjónustu • Dalabyggð, Vesturbyggð og að e-u leyti Skagafjörður Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Rekstur - Fjármál • Sameining sveitarfélaga er ekki endilega leið til að bæta stöðu sveitarsjóðs • Aukin útgjöld til stóru málaflokkanna, þ.e. félagsþjónustu og skólamála • Einhver hagræðing næst þó, en hún fer oftar en ekki beint í að bæta þjónustuna • Niðurstaðan er þó yfirleitt bætt búsetuskilyrði! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Rekstur - Fjármál • Skilvirkari rekstur í mörgum tilfellum, en... • Reynsla sumra er að fólkið vill fá þjónustustig eins og það var hæst fyrir verð eins og það var lægst! • Í minnstu sveitarfélögunum kemur upp þjónustuþörf sem ekki var sýnileg áður – ”nýr” kostnaður verður því til • Stjórnsýslufyrirkomulag sem byggt er upp með lýðræðisleg sjónarmið í huga getur verið dýrt – það er dýrt að standa vörð um svæðalegt lýðræði í stjórnsýslu! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Stjórnsýsla • Þrenns konar fyrirkomulag • Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu • Vesturbyggð, Skagafjörður, Snæfellsbær, Árborg • Algerlega dreifð stjórnsýsla (án aðalskrifstofu) • Fjarðabyggð • Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað • Dalabyggð og Borgarfjarðarsveit • Val á fyrirkomulagi fer eftir samsetningu sameiningar og stærð hins nýja sveitarfélags Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Stjórnsýsla • Dreifð stjórnsýsla með miðlægri aðalskrifstofu • Getur boðið heim átökum um staðsetningu aðalskrifstofu • Algerlega dreifð stjórnsýsla • ”Flókið” segja sumir • ”Óþarft” segja embættismenn • ”Við leggjum þetta niður eftir fyrsta kjörtímabilið” segja sumir fulltrúar • Er dýrara • En íbúarnir eru ánægðir með fyrirkomulagið! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Stjórnsýsla • Samþjöppun stjórnsýslu á einn stað • Heppilegast í minni sveitarfélögum þar sem dreifingu verður vart við komið • Engin sjáanleg átök um þessa skipan! • Trúlega er þó dreifð stjórnsýsla ein af forsendum þess að sameiningar séu samþykktar í kosningum Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Stjórnsýsla • Tilhneiging til að bæjarskrifstofur stórs bæjarfélags yfirtaki stjórnsýslu í hinu nýja sveitarfélagi • Aðlögunarvandamál fyrir bæjarskrifstofur sem ”yfirtaka” nýja og framandi málaflokka • Íbúar dreifbýlishreppa sem ekki hafa haft stjórnsýslu eiga gjarnan erfitt með að rata í hinu nýja ”skrifræði” • Margir hafa t.d. snúið sér til gamla oddvitans síns til að fá ráðleggingar Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Byggðaþróun • Hærra þjónustustig á svæðunum sem heildum • Bætt þjónusta er leið til jákvæðrar byggðaþróunar • Þjónustuframboð sveitarfélaganna hefur mikla þýðingu fyrir byggðaþróun að mati íbúanna • Fólkið telur þá þætti sem eru á könnu sveitarfélaganna skipta hvað mestu fyrir byggðaþróunina • Betri forsendur fyrir stuðningi við atvinnulífið með uppbyggingu og viðhaldi grunngerðar • Veitur, hafnir, ferðaþjónusta • Helst ummerki í Dalabyggð og Snæfellsbæ Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Mikilvægi þjónustu sveitarfélaga Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Byggðaþróun • Sameiningin í Fjarðabyggð var forsenda þess að Norsk Hydro ámálgaði svo stórt álver • Reyðarfjarðarhreppur var of lítill einn og sér! • Þó er erfitt að finna merki um áhrif á atvinnulíf og byggðaþróun fyrr en á öðru kjörtímabili • Uppbygging sem þessi á sér stað yfir lengra tímabil Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Byggðaþróun • Ummerki um hærra þjónustustig sjást mjög fljótt • Tölur um þjónustu og ekki síst útgjöld tala sínu máli! • Áhrif á grunngerð og atvinnuuppbygg-ingu sjást betur í eldri sameiningunum Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Árborg • Enginn einn þáttur stendur uppúr • Helst óánægja á Stokkseyri og Eyrarbakka • Beinist að lýðræði og jafnræði í þjónustu • Meiri ánægja í Sandvíkurhreppi og á Selfossi • Nokkur ánægja með þróun skólamála • Ánægja með þjónustuskrifstofur • Stokkseyri og Eyrarbakki myndu fella sameiningu í kosningum Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Borgarfjarðarsveit • Ákveðin tvískipting í viðhorfum milli “efri” og “neðri” byggðanna • Eining um staðsetningu skrifstofu sveitarfélagsins • Íbúar upplifa litlar breytingar á þjónustuþáttum • Hækkaðar tekjur vegna Jöfnunarsjóðs • Ekki verið farið út í neinar umdeildar aðgerðir • Faglegri stjórnsýsla og þjónusta • Öll gömlu sveitarfélögin kysu með sameiningu í dag Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Dalabyggð • Uppbygging grunngerðar • Hitaveita, hafnargerð, ferðaþjónusta • Miklar deilur vegna niðurlagningar Laugaskóla • Hagræðing í skólamálum hefur mætt andstöðu á ákveðnum svæðum • Þrjú sveitarfélög hlynnt sameiningu, fjögur myndu fella Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Fjarðabyggð • Stjórnsýslufyrirkomulag dreift á bæina þrjá • En valdið þjappað á Neskaupstað segja hinir! • Þjónustuþættir breytast minnst hér • Þéttbýli með þjónustu fyrir sameiningu • Sameiningin hafði þýðingu vegna álvers • Eskfirðingar og Reyðfirðingar myndu fella sameiningu • Þó erfitt að finna þeirri óánægju stað í viðhorfum til þjónustu og stjórnsýslu Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Skagafjörður • Titringur vegna hagræðingaráforma í skólamálum • Niðurlagning þjónustufulltrúa • Mörg sveitarfélög í sameiningu • Samkennd, eða “ídentítet” Skagfirðinga því mikilvægt • Tvö sveitarfélög af 11 myndu fella sameiningu, þar af annað á jöfnu Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Snæfellsbær • Eina sveitarfélagið sem varð til eftir kosningarnar 1993 • Næststærsta sveitarfélagið varð miðstöð stjórnsýslu • Urgur í íbúum þess stærsta vegna þess • Áhersla á einingu í öllu sveitarfélaginu • Uppbygging í dreifbýli • Engar mótsagnakenndar breytingar • Uppbygging þjónustuþátta • Sameiningin samþykkt allsstaðar – aftur! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Vesturbyggð • Ekki það sveitarfélag sem kosið var um 1993 • Gríðarleg óánægja meðal Bílddælinga • Beinist að lýðræði, þjónustuþáttum og stjórnsýslu • Hagræðing í skólamálum valdið deilum • Meira í dreifbýlinu • Erfiður fjárhagur frá byrjum aftrað því að hægt hafi verið að nýta tækifæri sameiningarinnar t.d. til uppbyggingar á þjónustu • Sameining eingöngu samþykkt á Patreksfirði – 95% Bílddælinga myndu fella hana! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Að lokum • Lengra milli fólksins og fulltrúanna en áður • Spurning hvort fulltrúarnir hafi ekki meiri raunverulegri völd en áður • Í skólamálum koma átök um svæðalegt lýðræði hve skýrast fram – Það er tilhneiging í nýjum sveitarfélögum til að hagræða á kostnað fámennu skólanna • Dreifð stjórnsýsla er gjarnan dýrari – hún er þó oft herkostnaður frjálsra sameininga • Dæmin sýna að íbúar eru oft ánægðir með slíka tilhögun Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Að lokum • Samkennd og samheldni á því svæði sem myndar nýtt sveitarfélag virðist skipta máli • Ekki hefur gefist vel að ”rugga bátnum” of mikið, a.m.k. fyrsta kjörtímabilið • Ekki búast við beinum hagnaði af því að sameina sveitarfélög – ef einhver verður fer hann sjálfkrafa í þjónustuna • Það er tilhneiging til þess að þjónustustigið verði eins og það var best áður! Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

Kannanir á fylgi við sameiningu Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 2002

SAMEINING SVEITARFÉLAGA Áhrif og afleiðingar