Le fédéralisme

1. Le fédéralisme Le partage des compétences législatives

2. La Reine est habilitée, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, à légiférer, pour la paix et l'ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement, en toute matière non comprise dans les domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces; en outre, il est déclaré, pour plus de certitude, mais sans préjudice de la portée générale de ce qui précède et nonobstant toute autre disposition de cette loi, que le Parlement du Canada a compétence législative exclusive en toute matière comprise dans les domaines suivants : Clause introductive : La compétence résiduelle fédérale La théorie des pouvoirs d'urgence La théorie des dimensions nationales L’énumération aurait pu s’arrêter là! Tout ce qui n’est pas provincial aurait été fédéral. Mais pourquoi faire simple quand… Clause « déclaratoire » La théorie de la prépondérance La théorie de l'empiétement Nonobstant = indépendamment de tout le reste de la loi, en particulier, de l’article 92 Structure de l’article 91

3. La Reine est habilitée, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, à légiférer, pour la paix et l'ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement, en toute matière non comprise dans les domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces; Clause introductive : La compétence résiduelle fédérale Cette compétence signifie que les pouvoirs qui n'ont pas fait l'objet d'un partage, dans la loi constitutionnelle de 1867 ou postérieurement, appartiennent, par défaut, au fédéral, en vertu du libellé de la clause introductive et du paragraphe final de l'art. 91. Exemples: La réglementation des radiocommunications au Canada [1932] AC 304 La réglementation de l'aéronautique au Canada [1932] AC 54 Cependant, l'art. 92(16) peut être considéré comme une sorte de compétence résiduaire provinciale sur questions locales et privées. Structure de l’article 91

4. La Reine est habilitée, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, à légiférer, pour la paix et l'ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement, en toute matière non comprise dans les domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces; Clause introductive : La théorie des pouvoirs d'urgence Le Parlement fédéral a le pouvoir, en cas de guerre ou d'insurrection réelle ou appréhendée, ou en cas de situation d'urgence grave de dimension nationale, d'adopter des lois qui peuvent empiéter dans le champ des compétences de l'art. 92. Première reconnaissance jurisprudentielle : Fort Frances Pulp and Power Co. c. Manitoba Free Press Co. [1923] AC 695. Confirmé dans : Re : Validity of WartimeLeaseholdRegulations [1950] RCS 124 et en temps de paix dans : Renvoi relatif à la loi anti-inflation [1976] 2 RCS 373 Structure de l’article 91

5. La Reine est habilitée, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, à légiférer, pour la paix et l'ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement, en toute matière non comprise dans les domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces; La théorie des dimensions nationales * Le Parlement fédéral pourrait "adopter dans des circonstances normales qui ne sont ni celles d'une guerre ni celles d'une insurrection appréhendée, des lois qui concernent la paix l'ordre et le bon gouvernement du Canada parce qu'il s'agirait de lois d'aspect ou d'importance nationale" Pro : Russell c. R. (1881-82) 7 AC 829 Contra : AG Alberta c. AG Canada [1916] 1 AC 588 (Renvoi sur les assurances)Toronto Electric Commissioners v. Snider [1925]. * Selon le juge Beetz dans Renvoi relatif à la loi anti-inflation, la dimension nationale n'aurait été reconnue que pour des sujets ne se rattachant à aucune catégorie de l'art. 92 et qui par leur nature sont d'intérêt national. Même dans l'affaire AG Ontario c. Canada TemperanceFederation [1946] AC 193, où l'on a refusé de renverser l'affaire Russell, on a énoncé que la dimension nationale apparaît plus comme une théorie de qualification des lois que comme un principe d'interprétation du paragraphe introductif de l'art. 91. Structure de l’article 91

6. en outre, il est déclaré, pour plus de certitude, mais sans préjudice de la portée générale de ce qui précède et nonobstant toute autre disposition de cette loi, que le Parlementdu Canada a compétence législative exclusive en toute matière comprise dans les domaines suivants : Clause « déclaratoire »La théorie de la prépondéranceLorsqu'il existe un conflit entre une loi fédérale et une loi provinciale, c'est la première qui doit l'emporter en raison de la clause déclaratoire de l'art. 91 qui édicte que les compétences fédérales énumérées existent "nonobstant toute autre disposition de la présente loi". Il y a 3 types de conflits Contradiction expresse: Exemple : la Loi sur la faillite et le Code civil au chapitre de la collocation des créanciers en cas d'insolvabilité. Buts visés différents: Exemples : (conduite avec facultés affaiblies du Code de la sécurité routière et conduite en état d'ébriété du Code criminel). Duplication ou recoupement: Exemples : Deux lois -- l'une provinciale, l'autre fédérale -- sont au même effet, sans contradiction. Seules les lois en contradiction expresse sont inopérantes par prépondérance. Structure de l’article 91

7. en outre, il est déclaré, pour plus de certitude, mais sans préjudice de la portée générale de ce qui précède et nonobstant toute autre disposition de cette loi, que le Parlement du Canada a compétence législative exclusive en toute matière comprise dans les domaines suivants : Clause « déclaratoire »La théorie de l'empiétement ("trenching")"Action de légiférer relativement à une catégorie de sujets assignés à l'autre législature" TREMBLAY, A. (p. 137) "On doit tenir pour arrêté que le Parlement du Canada n'a pas, par la clause générale, à moins que la matière ne soit incluse dans un sujet énuméré de l'art. 91, le pouvoir d'empiéter sur un champ de compétence dévolu aux provinces par l'art. 92." (AG Alberta c. AG Canada [1916] 1 AC 588 (Renvoi sur les assurances)) Structure de l’article 91

8. 1. la dette publique et les biens du domaine public; 2. la réglementation des échanges et du commerce; 3. le prélèvement de sommes d'argent par tout mode ou système de taxation; 4. les emprunts sur le crédit public; 5. le service postal; 6. le recensement et la statistique; 7. la milice, le service militaire, le service naval et la défense; 8. la fixation et le versement du traitement et des indemnités du personnel des services du gouvernement du Canada; 9. les balises, bouées et phares; l'île de Sable; 10. la navigation et la marine marchande; 11. la quarantaine; la création et l'entretien d'hôpitaux maritimes; 12. la pêche côtière et la pêche intérieure; 13. les passages par eau entre une province et un territoire britannique ou étranger, ou entre deux provinces; 14. lamonnaie et le monnayage; 15. l'activité bancaire, la constitution de banques et l'émission de papier-monnaie; 16. les banques d'épargne; 17. les poids et mesures; 18. les lettres de change et les billets à ordre; 19. les intérêts des capitaux; 20. le cours légal; 21. la faillite et l'insolvabilité; 22. les brevets d'invention; 23. les droits d'auteur; 24. les Indiens et les terres réservées aux Indiens; 25. la naturalisation et les aubains; 26. le mariage et le divorce; 27. le droit criminel, y compris la procédure criminelle, mais exclusion faite de la constitution des tribunaux de compétence criminelle; 28. la création, l'entretien et la gestion des pénitenciers; Compétences fédérales énumérées 2A: L’assurance chômage : amendement de 1941, transfert de compétemce des provinces au fédéral 2. Une compétence de droit privé. Portée limitée par les tribunaux, contrairement aux USA; 3. Le pouvoir fédéral de taxer. Interprété avec 92(2) il fonde le pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciale; 8. Le pouvoir fédéral sur ses fonctionnaires. Avec des articles comme 91(5),(7),(10),(15) et (28) il fonde la compétence fédérale sur le droit du travail fédéral; 26. Par dérogation à 92(13), parce que le divorce n’existait pas au Québec en 1867; 24. les Indiens: juridiction exclusive, y compris en matière d’éducation, de santé etc. Pouvoirs économiques Activités de nature « nationale » Structure de l’article 91

9. 29. tous les autres domaines qui sont exceptés de façon expresse dans la liste des domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces. En outre, aucune des matières comprises dans les domaines énumérés au présent article n'est censée faire partie du domaine des matières à caractère local ou privé compris dans la liste des domaines exclusivement attribués par la présente loi aux législatures des provinces. Pouvoirs fédéraux additionnels dont le pouvoir déclaratoire Voir 92 (10) Paragraphe final Complète et confirme la compétence résiduelle fédérale Complète aussi les théories de la prépondérance et de l’empiètement Structure de l’article 91

10. La législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer en toute matière comprise dans les catégories de sujets suivants : 1. la modification de la Constitution de la province, nonobstant toute autre disposition de la présente loi, sauf en ce qui concerne la charge de lieutenant-gouverneur (abrogé art. 44 LC 1982); 2. les impôts directs, dans les limites de la province, pour la perception de recettes à des fins provinciales; 3. les emprunts sur le crédit propre de la province; 4. la création de postes dans la fonction publique provinciale, les conditions d'occupation de ces postes, la nomination et la rémunération des titulaires; 5. la gestion et la vente des terres du domaine public provincial ainsi que de leurs bois et forêts; 6. la création, l'entretien et la gestion de prisons et de maisons de correction dans les limites et pour les besoins de la province; 7. la création, l'entretien et la gestion d'hôpitaux, d'asiles et d'institutions ou établissements de bienfaisance dans les limites et pour les besoins de la province, à l'exclusion des hôpitaux maritimes; 8. les institutions municipales de la province; 9. les licences en vue de la perception de recettes à des fins provinciales, locales ou municipales, notamment les licences de magasin, de débit de boissons et d'encanteur; Clause introductive Compétences provinciales énumérées 2. Le pouvoir provincial de taxer. Interprété avec 91(3) il fonde le pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciale; 7. Fonde la compétence provinciale en matière de santé 8. Fonde le droit des provinces de créer, abolir ou fusionner les municipalités 9. Seul pouvoir de taxation réelle en 1867 Structure de l’article 92

11. 10. les ouvrages ou entreprises locaux, sauf : 92 10. … a) les lignes de transport par bateaux à vapeur ou autres navires, les chemins de fer, les canaux, les télégraphes et les autres ouvrages et entreprises reliant la province et une ou plusieurs autres provinces ou débordant les limites de la province, b) les lignes de transport par bateaux à vapeur entre la province et un territoire britannique ou étranger, c)les ouvrages (works and undertakings) qui, bien qu'entièrement situés dans la province, sont, avant ou après leur réalisation, déclarés par le Parlement du Canada d'intérêt général pour le pays ou d'intérêt multiprovincial; a) et b) Tout le transport interprovincial et international est de juridiction fédérale voir 91 (29) c) pouvoir déclaratoire fédéral. Pouvoir purement discrétionnaire du fédéral de déclarer que des installations locales, sont à l’avantage général du Canada, ce qui a pour effet de lui permettre de les réglementer. « Un ouvrage qui fait l'objet d'une déclaration relève donc de la compétence législative exclusive du Parlement, et la compétence provinciale sur cet ouvrage se trouve alors écartée ». Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail) [1993] 3 R.C.S327 Exemples: Structure de l’article 92

12. 11. la constitution en personnes morales de sociétés à objet provincial; 12. la célébration du mariage dans la province; 13. la propriété et les droits civils dans la province; 14. l'administration de la justice dans la province, y compris la constitution, la prise en charge financière et matérielle et l'organisation des tribunaux provinciaux de compétence tant civile que criminelle, ainsi que la procédure civile devant ces tribunaux; 15. l'infliction de peines d'amende ou d'emprisonnement ou d'autres peines pour infraction aux lois de la province relatives à toute matière comprise dans les domaines énumérés au présent article; 16. d'unefaçon générale, toutes les matières à caractère purement local ou privé dans la province. Compétences provinciales énumérées (suite) 13. La principale compétence provinciale en 1867.Permet au Québec de conserver le Code civil. Sera interprété largement par les tribunaux anglais, au détriment de la clause « échanges et commerce » 91(2). 14. L’organisation des tribunaux, y compris les tribunaux criminels, sauf la nomination des juges des cours supérieurs (96 à 101) 15. Le droit pénal provincial 16.Compétences résiduaires provinciales Structure de l’article 92

13. Structure des article 91 et 92: pouvoir fédéral de dépenser • Le pouvoir de dépenser du fédéral peut-être défini comme: • Habituellement, le « pouvoir de dépenser » des gouvernements n’évoque que les dépenses faites par les gouvernements dans le cadre de programmes, en vertu du pouvoir que leur confèrent les lois adoptées par leur organe législatif. • D’un point de vue constitutionnel, cependant, l’expression « pouvoir de dépenser » a pris une signification distincte au Canada : elle signifie le pouvoir du Parlement de verser des paiements aux gens, aux institutions ou aux gouvernements à des fins pour lesquelles il (le Parlement) ne possède pas nécessairement le pouvoir de légiférer.

14. Pouvoir fédéral de dépenser

15. Pouvoir fédéral de dépenser • Depuis 2004, les principales subventions fédérales conditionnelles sont le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) et le Transfert canadien en matière de santé (TCS). • Ces deux transferts en bloc ont remplacé le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS), qui avait vu le jour en 1995.  Bien que les transferts en bloc n’obligent pas les provinces à rendre des comptes sur la manière dont l’argent est dépensé, elles doivent observer des règles fédérales, énoncées dans la Loi canadienne sur la santé dans le cas du TCS, et fournir une aide sociale à tous les résidants sans imposer d’exigences minimales de résidence dans le cas du TCPS Le pouvoir fédéral de dépenser, PRB 07-36F, publication fédérale

16. Pouvoir fédéral de dépenser • Selon Yves Séguin président de la Commission sur le déséquilibre fiscal au Canada (2002) : • «Il apparaît évident que le pouvoir fédéral de dépenser est un instrument d'intervention du gouvernement fédéral dont la constitutionnalité n'est toujours pas établie» • La Commission Séguin évalue à 15,8 milliards $ les initiatives prises par Ottawa dans les compétences des provinces depuis 1997, en utilisant son pouvoir de dépenser. • Selon les juristes de la Commission, 2 solutions pourraient baliser le pouvoir fédéral de dépenser. • La première consisterait à encadrer ce pouvoir en l'accompagnant d'une disposition par laquelle une province qui ne désirerait pas voir le fédéral mettre en place un programme sur son territoire, pourrait s'en retirer avec une pleine compensation financière. C’est L’«opting out» ou droit de retrait avec compensation financière. • Une autre solution serait «un partage effectif des moyens financiers correspondant au partage des compétences». Dans ce dernier cas, la question du pouvoir fédéral de dépenser «ne se poserait pas avec la même acuité».

17. L’interprétation de la Loi constitutionnelle • Le caractère particulier de l'interprétation constitutionnelle • Une interprétation à caractère hautement politique "Il est reconnu que l'interprétation des règles du partage des compétences législatives n'a pas de commune mesure avec l'interprétation des règles statutaires ordinaires et qu'elle comporte une large part d'évaluation politique de la part des juges." (Brun et Tremblay, 2e ed., p. 391) • Une double interprétation : Interprétation de la loi dont on cherche à déterminer la validité constitutionnelle, pour chercher son essence et substance ("pith and substance") Interprétation de la loi constitutionnelle, pour déterminer la catégorie de sujets à laquelle correspond la loi en cause.

18. L’interprétation de la Loi constitutionnelle • Les règles particulières de l'interprétation constitutionnelle • La présomption de validité des lois est mitigée lorsque la conformité à la CCDL est en cause: • Depuis l'affaire Metropolitain Stores[1987] 1 RCS 110, un tribunal peut accorder une injonction qui suspend l'application de la loi dont on veut faire déclarer l'inconstitutionnalité.    • Les critères que le tribunal appliquera sont ceux de l'injonction interlocutoire: • apparence de droit; • préjudice irréparable; • prépondérance des inconvénients.  • Ce dernier critère est particulièrement exigeant dans le cas de l'inconstitutionnalité car les conséquences d'une suspension d'instance pour le public aussi bien que pour les parties constituent, dans une affaire constitutionnelle, des "éléments particuliers" qui doivent être pris en compte.  L'intérêt public doit être pris en considération dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients en même temps que l'intérêt des plaideurs privés. • La présomption peut donc être écartée, mais ces cas sont rares. • Confirmé dans: Harper c. Canada (Procureur général) [2000] 2 R.C.S. 764

19. L’interprétation de la Loi constitutionnelle • Les règles particulières de l'interprétation constitutionnelle • Les lois partiellement inconstitutionnelles sont divisibles. • C’est à dire que seuls les articles déclarés inconstitutionnels cesseront d’être opérants, le reste de la loi gardant son plein effet. • Mais dans le cas d'articles indissociables, l'inconstitutionnalité de l'un entraînera celle des autres voir Libman c. Québec (procureur général) 1997 R.C.S.

20. Les règles de détermination des compétences législatives • Les tribunaux ont mis au point des règles et une méthode particulière d’interprétation des articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle Le libellé des articles 91 et 92 indique la manière de procéder: Art. 91 • …le Parlement du Canada a compétence législative exclusive en toute matièrecomprise dans les catégories de sujets suivants; Art. 92 • La législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer en toute matièrecomprise dans les catégories de sujets suivants : Les législatures ont donc compétence sur des matières qui entrent dans des catégories de sujet • Il faudra donc qualifier la loi dont on conteste la juridiction, en déterminant quelle est sa matière, en d’autres mots sur quoi porte réellement cette loi. • Il faudra ensuite rattacher cette matière à une ou plusieurs catégories de sujets des art. 91 et 92

21. Étape 1: La qualification de la loi ou détermination de la matière. À cette étape, il faut déterminer la nature et caractère véritables de la loi contestée. • - son objet et son but (itsobjects and scope (Russell)) • Robertson et Rosetani c. R [1963] RCS 651 • Dupond c. Ville de Montréal [1978 ] 2 RCS 770 • - son essence et sa substance(« pith ans substance ») • Canadian Federation of Agriculture v. PG Québec [1951] AC179 (arrêt sur la margarine) : ce critère est difficile à distinguer du précédant et sa formulation reste un peu imprécise. - autres facteurs à considérer: • Il faut aller au-delà de la forme • Dans le but d'éviter que des lois ne soit déclarées valides simplement parce que le législateur leur a donné une apparence "criminelle" ou "civile" alors qu'il s'agit d'un empiétement dans une compétence législative de l'autre ordre de gouvernement. • C'est l'application du principe selon lequel il n'est pas permis de faire indirectement ce qu'il est interdit de faire directement Lord Halsbury, dans Madden c. Nelson [1899] AC 626. • Exemple: Avis relatif à la Loi sur les assurances du Canada [1932] AC 41). • Distinguer "loi relative à" et "loi affectant" • Exemple:(Il y a une distinction entre une législation "relative à" l'agriculture et une législation qui peut produire un effet favorable sur la force et la stabilité de cette industrie. Les effets normaux ne sont pas la même chose que le sujet et la matière législative. C'est "la nature et le caractère véritable", non ses résultats économiques ultimes qui comptent) (PG Saskatchewan c. PG Canada [1949] AC 110, à 123). • Les conséquences de la loi

22. oui non La matière de la loi tombe-t-elle dans une catégorie énumérée de 91? La matière de la loi tombe-t-elle aussi sousl’art. 91? Non oui Double aspect non oui Duplication ou recoupement Buts visés différents Contradictionexpresse(on ne peut obéir aux 2 lois en même temps) JURIDICTION PROVINCIALEexclusive JURIDICTION DOUBLE(les 2 lois sontvalides et opérantes) JURIDICTION FÉDÉRALE parprépondérance (loi prov. validemais inopérante) JURIDICTION FÉDÉRALErésiduaire (pas d’empiètement) JURIDICTION FÉDÉRALEénumérée (empiètement possible) Étape 2: Le rattachement d’une matière à une catégorie de sujet. La matière de la loi tombe-t-elle dans une catégorie de sujets de 92? cPierre Mackay 2001

23. Conclusion et synthèse sur le fédéralisme • La constitution est centralisatrice • Les pouvoirs résiduaires appartiennent à l'État central. • La prépondérance, en cas de conflit, est fédérale. • Le gouvernement central dispose d'un large pouvoir de dépenser. • Le gouvernement central dispose d'un pouvoir déclaratoire. • Le gouvernement central dispose seul d'un droit de veto sur tout amendement constitutionnel. • La jurisprudence constitutionnelle a tempéré le caractère centralisateur • Elle a reconnu l’égalité juridique des provinces et du fédéral en matière de partage des compétence • Elle a adopté une interprétation large de l'art. 92(13). • Elle a limité la portée de la clause 91(2) (échanges et commerce), contrairement à la jurisprudence américaine sur un sujet analogue. • Elle n'a pas donné de véritable suite à la théorie des dimensions nationales.