‘ Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’

1. ‘Fragmentação e Reposicionamento da Governança Regulatória no Brasil’ Bruno Queiroz Cunha Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental/MPOG Assessor na Superintendência Executiva da ANCINE MSc. Regulation, LondonSchoolofEconomicsandPoliticalScience As opiniões aqui expressas não têm por intenção exprimir o posicionamento dos órgãos aos quais estou funcionalmente vinculado, sendo, portanto, de minha inteira responsabilidade.

2. ‘Regulatory Governance in Brazil: inconsistent coordination, institutional fragmentation and halfway reforms’Paper apresentadona ‘4th Biennial ECPR Standing Group for Regulatory Governance Conference’, University of Exeter, ReinoUnido, 28 de Junho 2012 Autores: Bruno Queiroz-Cunha Delia Rodrigo

3. Idéia Central Atualmente, limitações de ordem político-institucional jogam papel preponderante na dinâmica regulatória no Brasil. Em virtude de uma visão incompleta da regulação, a governança regulatória tem sido tratada de forma fragmentada, pouco abrangente, ad hoc e com reduzida formalização. Isto colabora para o lento desenvolvimento e pequeno alcance das iniciativas de governança regulatória no Brasil. A saída para o problema passa, necessariamente, por um reposicionamento do tema na agenda de governo, tanto no aspecto teórico quanto prático; e pela renovação de um compromisso claro e continuado do Estado com a questão.

4. Peculiaridades do Caso brasileiro • Literatura brasileira no tema é limitada • Literatura internacional tende a partir de visão continental (e.g. Levi-Faur & Jordana) • Conjuntura nacional recente ‘descola’ o Brasil do contexto latino-americano em alguns aspectos • Posição atual do país, globalmente, coloca-o ombro a ombro com as principais economias do mundo, e entre as maiores emergentes (BRICS)

5. Peculiaridades do Caso brasileiro (cont.) Investimentos Externos Diretos nas Principais Economias Latino-americanas – 2000-2011 (em US$ milhões) Fonte: CEPAL (2011) * média simples • Setor de manufaturados e serviços receberam 46% e 44% dos investimentos em 2011, respectivamente – destaque para telecomunicações e mineração (altamente regulados) • Porém... no Doing Business 2011: posição 126 / 183

6. Inércia não foi vencida País não embarcou decididamente em nenhuma das principais tendências de evolução da governança regulatória atuais (Wegrich, K. - 2012): • Não subscreveu plenamente ao ‘text book approach’ – não conseguiu internalizar a AIR • Não adotou o ‘toomuchregulation approach’ de simplificação regulatória (e.g. ‘regulatoryguillotine’, ‘one in – one out’, ‘one in – two out’) • Não alinhou as discussões específicas em regulação ao ‘democraticgovernance approach’

7. Hipóteses • Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘crediblecommitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) • Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância • Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira • O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

8. Hipóteses • Brasil tem um sistema regulatório adequado (há ‘crediblecommitments’), desenvolvido, em parte, independentemente de modelos internacionais (blueprints) • Necessidades de aprimoramento regulatório são super-estimadas pela literatura internacional, e o caso brasileiro comprovaria a irrelevância • Brasil não tem um sistema regulatório avançado, mas, para o país, isto não é relevante, pois outros fatores compensam – especificidade brasileira • O aprimoramento regulatório é relevante e o desenvolvimento recente do Brasil apoiou-se substancialmente em fatores alheios à evolução na governança regulatória

9. Conclusão Parcial Há espaço para o Brasil impulsionar ainda mais o desenvolvimento, a competitividade e o processo de catch-upcom as principais economias mundiais promovendo avanços claros na governança regulatória. Com benefícios econômicos e sociais.

10. Quadro Atual ‘Padrões de governança tendem a ser mais vividamente discutidos em situações de crise e reformas’ (Lynn, 2003) • Reformas ao estilo NPM nos anos 1990 geraram um repensar da regulação, mas que é incompleto. • Muita energia ainda é gasta em discussões próprias da ‘primeira onda’ de reformas regulatória (Radaelli, C.). • Regulação e desenvolvimento são vistos como temas descasados e, por vezes, excludentes.

11. Predomínio da Visão Clássica • Reformas regulatórias dos anos 1990 determinaram o reducionismo conceitual: • Concepção normativa com respeito à regulação e ao estado regulador – ideal a ser perseguido • Equilíbrio Geral (falhas de mercado), Escolha Racional e Captura (Stigler, Peltzman, Bernstein, Posner, Majone) • Dependência técnico-econômica – ‘path dependence’, ’snowballeffect’ (Thatcher, Mark) • Foco em agências reguladoras, sua autonomia e eficiência – legitimidade é secundária face o risco de captura (Majone)

12. Alternativa: Visão Institucionalista • ‘Estado regulador’ é um modelo analítico, não um ideal normativo de estado mínimo (Yeung, K., 2010) • Visão descritiva e instrumentalista : regulação como um dos papéis do Estado – não um ‘mal necessário’ • Regulação não é uma atividade homogênea ou padronizada: • Muito da atividade regulatória é exercida de maneira descentralizada (diferentes entes estatais e não-estatais, organizações sociais, atores privados e organizações internacionais), com destinatários difusos e instrumentos variados • Regimes Regulatórios e Espaços Regulatório (Black, 2001; Scott, 2006; Lodge e Wegrich, 2012; Moran e Lancher, 1989) “O desafio [da construção] de capacidade regulatória em contextos de industrialização e desenvolvimento é, portanto, não apenas o de formalização de instituições e manutenção de reguladores ‘inteligentes’, é também o processo mais complexo de inserir relações dentro de um espaço regulatório mais amplo...” (Baldwin, Lodge, Cave – 2012: 418)

13. Visão Institucionalista (cont.) • Conciliação entre regulação e desenvolvimento: • Regulação é delimitada por estruturas institucionais e fatores político-sociais • Autonomia estatal deve ser inserida (embeddedness) – articulando conflitos e interesses cumulativos e, por vezes, inconsistentes • Aceitação mútua de autoridades e legitimidades, por meio de comunicação, interação e construção reputacional– dinamismo

14. Visão Institucionalista (cont.) • Articula-se melhor com a proposta de governança regulatória: • Coordenação do que é descentralizado e difuso • Governança regulatória como um conjunto de mecanismos que sociedades utilizam para administrar a atividade regulatória e gerenciar conflitos (Veljanovski, 2010) • Conceito geral: Governança como “o processo complexo nas democracias modernas em que não apenas funcionários governamentais, mas também a sociedade civil e uma legião de atores políticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econômica e institucional” (Bresser-Pereira, 2009: 16)

15. Definição de regulação “[regulação] é o uso intensional de autoridade de maneira a afetar o comportamento de terceiros, por intermédio de mecanismos ligados ao ‘estabelecimento de parâmetros’, à ‘alteração de comportamento’ e à ‘coleta de informação’.” (Lodge e Wegrich, 2012: 16, 25)

16. Situação da Gov. Reg. no Brasil • Foco concentrado nas Agências Reguladoras • Pouca coerência sistêmica entre os órgãos e entre Poderes • Desconsideração do espaço regulatório • Falta de coerência no ciclo de vida da regulação: prioridade ao eixo ‘estabelecimento de parâmetros’ • Pouca formalização de temas e ferramentas de ‘qualidade regulatória’ no aparato do Estado

17. Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) • PRO-REG • Bem sucedido em mobilizar o debate • Facilitou o surgimento de iniciativas bottom-up • ‘Risco cíclico’ para o PRO-REG se ausente : • Formalização • Estabilidade • Ampliação do foco institucional

18. Situação da Gov. Reg. no Brasil (cont.) • Desafios • Como avançar do discurso para a prática? • Como manter suporte político ao longo do tempo? • Como sair da inércia do discurso normativo teleológico e criar condições para mudanças de padrão dialético e linear no campo da regulação? • Como mobilizar atores para o debate? • Como efetivar a conciliação entre qualidade da regulação e desenvolvimento?

19. Obrigado! Bruno Queiroz Cunha bruno.cunha@ancine.gov.br