Autonomia scolastica: sei anni di storia

1. Autonomia scolastica: sei anni di storia • Prima fase “bassanini” (riforma P.A. a “costituzione invariata”) • Il completamento del disegno regionalistico • Il decentramento amministrativo • L’efficacia, l’efficienza e l’economicità nella ”produzione pubblica” • La responsabilità dei Dirigenti pubblici • Lo sviluppo delle funzioni di controllo e valutazione • La trasparenza e la rendicontazione dell’attività pubblica rispetto ai cittadini • Seconda fase “costituzionalizzazione” (Nuovo Titolo V) • La ripartizione delle titolarità legislative tra Stato e Regioni • Il sistema di governance delle titolarità concorrenti • Il principio di sussidiarietà come principio ordinatore e operativo

2. Interpretazioni dell’autonomia Autonomia come attributo dell’offerta Autonomia “funzionale e strumentale” Autonomia come declinazione del principio di sussidiarietà rispetto al diritto all’istruzione/apprendimento dei cittadini Autonomia della domanda sociale e di cittadinanza

3. Il sistema di governance Stato (MIUR e articolazioni periferiche) Regione (sistema delle autonomie locali) Strategia pubblica Istituzioni scolastiche Autonome

4. ? • Il problema delle rappresentanze delle scuole autonome nel sistema di governance • ….ANCI ?! • ….CRUI ?! • ….Forum delle Associazioni?! • …..Rappresentanze della governance territoriale?! • Il problema della revisione radicale degli organi di gestione e di governo interno della scuola

5. Gli ingredienti fondamentali di un sistema di governance (governo misto di un sistema complesso)

6. Un modello interportabile a più livelli La strategia pubblica: il triangolo strategico

7. Un modello di strategia pubblica Valore pubblico Area del consenso e del controllo sociale Area delle risorse Organizzazione compatibile e sostenibile Contesto autorizzativo Area della gestione e del controllo

8. Prospettive di cambiamento e transizione del modello amministrativo Comando amministrativo Potere autorizzativo e finanziario Standard procedurali e di legittimità Break point, break through, transizione di modelli di competenza, di organizzazione, di profili e immaginari professionali, riconversione del personale e dell’organizzazione Potere di indirizzo Regolazione, controllo valutazione Attività di service, consulenza, promozione, monitoraggio

9. Le linee della transizione • Lo sviluppo dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo • Le potenzialità inesplorate del Regolamento • La flessibilità sul complesso dell’organizzazione • La produzione e circolazione di know how e le “Agenzie nazionali” • Le forme di associazione tra scuole • La gestione delle risorse • L’economicità della gestione • Le modalità di finanziamento • Il completamento della regionalizzazione amministrativa • Il masterplan della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome • Prestazioni e diritto di cittadinanza • La definizione dei Livelli Essenziali di Prestazione (LEP)

10. Le condizioni contraddittorie “dell’impresa” nel caso dell’istituzione scolastica autonoma • E’ una “impresa convertitrice” di valore: da valori commensurabili in termini di risorse economiche in ingresso a valori incommensurabili in uscita • Il sistema informativo interno ha caratteristiche legate alla rendicontazione esclusivamente finanziaria e non economica • Gran parte (80% circa) delle risorse acquisite è a vincolo d’uso e di destinazione • Ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo” • Il sistema informativo esterno è in gran parte da “ricostruire” socialmente (assenza del mercato e difficoltà di apprezzamento dei valori scambiati) • La “ricostruzione” del capitale è in gran parte dipendente da una filiera complessa di finanziamento esterno e dalla efficienza di essa • Ha uno scarsissimo controllo-padronanza del rapporto con i mercati dei beni e con il mercato del lavoro, sia interno che esterno, pur avendo una composizione dei costi nettamente orientata alla risorsa lavoro • Ha grandi difficoltà oggettive (l’assetto giuridico) e soggettive (la piccola dimensione) nel distinguere nettamente tra responsabilità di definizione strategica (la direzione “politico strategica”) e di gestione (il ruolo dei Dirigenti Scolastici e degli organismi collegiali)

11. Economicità: Capacità di svolgere l’attività di gestione reintegrando nel tempo tutti i fattori produttivi impiegati, e dunque mantenendo l’equilibrio economico Autonomia, risorse, organizzazione: i problemi dell’economicità • Vincoli: • La scuola ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo” • La scuola ha vincoli operativi e normativi nel rapporto con il mercato dei beni e con il mercato del lavoro • I fattori produttivi (risorse economiche e lavoro) sono “ricostruiti” a carico del finanziatore esterno. • La ricostruzione è a cadenza annuale (solare) e non connessa al ciclo di “consumo del capitale”. • L’inesistenza di un sistema standard di indicatori di composizione dei costi comporta una “ricostruzione” dei fattori affidata a parametri “statistici”. • L’economicità delle istituzioni scolastiche è condizionata dalla competenza e dalla efficienza del finanziatore • Prospettive • Ristrutturazione della filiera del finanziamento pubblico (Legge Finanziaria 2007) • Approvvigionamento autonomo delle risorse (fund raising, reti e terzo settore)

12. Aggregato Entrate USR (competenza + residui) (*) Trasferimento residui USR – CSA (%) (**) Trasferimento Competenza CSA-scuole (%) Tasso smaltimento residui CSA –scuole (%) Residui nuova formazione (%) Spese per supplenze brevi 759.690.000 89% 74% 95% 26% Spese per il funzionamento amministrativo e didattico delle scuole 217.834.000 88.5% 61.5% 11.5% Spese per funzioni amministrative connesse al subentro agli Enti Locali 631.154.000 98% 74% 80% 21% Formazione e aggiornamento del personale 440.000 10% 20% 90% Spese per la realizzazione dell’autonomia scolastica 78.170.000 42% 79% 58% Compensi e indennità per il miglioramento dell’offerta formativa 1.300.861.000 86% 74% 94% 26% Spese per la sperimentazione didattica alunni diversamente abili 21.408.000 94% 46% 75% 54% L’efficienza del finanziatore (dati 2005 dal rapporto Corte dei Conti - €uro) (*) Si riporta l’aggregato per consentire un apprezzamento della significatività in valore assoluto dei residui. (**) Per alcune voci non vi è ammissione di residui presso USR.

13. L’efficienza del finanziatore e le ricadute sull’autonomia scolastica • Il ciclo dei residui sottrae più di un quarto delle risorse nel corso dell’esercizio (perdite di rete). • La lentezza dei trasferimenti (tre livelli di decretazione) alimenta gli avanzi di amministrazione delle scuole. • I vincoli di destinazione inibiscono la gestione budgetaria e alimentano gli avanzi di amministrazione. • L’inesistenza di repertori standard di costo, stratificati per tipologie e per prestazioni, vincola “oggettivamente” ogni valutazione di efficacia, efficienza, economicità, ed ogni esercizio effettivo di controllo di gestione. • L’annualità (solare) del conto finanziario, il suo sfasamento con il “ciclo della produzione del valore” opacizzano la significatività della rendicontazione della scuola, e la possibilità effettiva della rendicontazione economica. • Tra “ciclo dei residui” della rete di finanziamento (30% circa) e “avanzi di amministrazione” delle scuole (mediamente circa 40%), le risorse effettivamente spese nell’esercizio finanziario rappresentano circa la metà di quelle effettivamente destinate al sistema. (Circolo “vizioso” tra risorse carenti e risorse non spese).

14. Prospettive di cambiamento • Accorciamento della filiera del finanziamento (MPI Scuole) • Limitazione dei vincoli di destinazione (solo il vincolo del personale) • Revisione del criterio della annualità finanziaria-solare (proposta Corte dei Conti) Definizioni normative Esercizio dell’autonomia Autofinanziamento : privati, Enti Locali, Unione Europea, terzo settore

15. Prospettive di cambiamento e problemi di cambiamento • Problemi “tecnici” • Repertori di costo e prestazione • Finanziamento al costo e finanziamento a prestazione • Definizione dei “LEP” • Modelli di interazione e responsabilità tra finanziatore e “produttore” • Modelli di “quasi mercato” • Ripartizione della responsabilità • Gestione budgetaria e rendicontazione • Regolamento contabile • Superamento dell’approccio esclusivamente finanziario • Rendicontazione sociale • Sistema informativo: interportabilità e architetture • Problemi di innovazione di sistema • Transizione del “paradigma amministrativo” tradizionale

16. Auto finanziamento della scuola e consistenza del terzo settore

17. Valutazione dell’efficacia del servizio reso e sistema informativo esterno • L’efficacia del servizio si misura dal rapporto tra mezzi impiegati, obiettivi perseguiti e grado di soddisfazione dei bisogni. (obiettivi, risultati, effetti) • Necessita di riconnettere sistematicamente le informazioni provenienti dal sistema informativo interno, con la rilevazione sistematica del contesto esterno • La condizione essenziale è quella dell’appianamento delle asimmetrie informative tra il “produttore” e il “consumatore” (democrazia e regolazione del “mercato”) • La valutazione dell’efficacia prelude ad una forma di “rendicontazione sociale”, che comprende anche quella di natura economica ma si estende al “capitale sociale” prodotto per la comunità locale di riferimento. • La rendicontazione sociale ha una pluralità di interlocutori: dai più vicini “portatori di interesse” verso l’attività della scuola, alla platea ampia dei cittadini del territorio e delle loro forme di organizzazione istituzionale e autonoma • La rendicontazione sociale riunifica e integra tutte le forme di comunicazione, istituzionale e non, previste normativamente e non, che connettono l’ambiente di “produzione” del servizio e le condizioni di erogazione e fruizione esterna

18. Di cosa rendere conto: una “catena di senso” La logica di rendicontazione sociale Visione politica Obiettivi e st rategie Risorse allocate Interventi realizzati Risultati ottenuti Effetti prodotti

19. Un prospetto di Bilancio Sociale

20. I Livelli Essenziali di Prestazione • I LEP costituiscono “le prestazioni corrispondenti a diritti di cittadinanza definiti costituzionalmente”, dunque “esigibili” • La definizione dei LEP è compito esclusivo dello Stato, che costituisce il vincolo di eguaglianza dei cittadini rispetto all’attività operativa dei diversi titolari della produzione del servizio • Componenti costitutive dei LEP sono: • La definizione (la nomenclatura della prestazioni riferite al diritto di cittadinanza) • L’insieme tecnico operativo delle prestazioni (protocolli tecnici, risorse umane, organizzazione, risorse finanziarie) • I LEP costituiscono • La garanzia del diritto di cittadinanza • Un sistema tecnico operativo di costi standard e di protocolli standard • Il riferimento per le politiche di finanziamento • Il riferimento per le politiche di riequilibrio territoriale (Federalismo solidaristico)

21. LEP e risorse: una simulazione

22. LEP e Federalismo solidale • Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce il criterio fondamentale per il finanziatore pubblico, ed il criterio di ottimizzazione delle risorse per la gestione del “produttore” • Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce la base di confrontabilità e dunque di valutazione tra i diversi operatori • Il sistema dei LEP e dei loro costi costituisce la base per la confrontabilità dei sistemi di welfare locale • Su questa base si può dare razionalità e trasparenza all’intervento di riequilibrio, su tre direttrici • Fiscalità generale • Fondo Nazionale di riequilibrio • Federalismo fiscale

23. matrice completa.doc Una ipotesi di matrice dei LEP per la scuola